公共人力资源管理中的公共性及实现机制探讨

(中共重庆市委党校公共管理学教研部,重庆 400041)

公共人力资源管理的公共性是公共人力资源管理的本质属性和基本要求,也是与其他人力资源管理的根本区别。但近十多年来,公共人力资源管理活动中违背公共性的实例不胜枚举,这需要进一步对公共人力资源管理的公共性及实现机制进行探讨。

1 公共性在公共人力资源管理中的体现

本文所指的公共人力资源主要指公共部门中行使公共权力、执行公务的人员,即“公仆”。公共人力资源管理主要是对公务人员的获取、选拔、培训、薪酬、奖惩、保障等环节的管理,重点是“选人用人”。公共性贯穿于公共人力资源管理的各个环节。

1.1 公共人力资源管理公共性的三层涵义解说

对公共人力资源管理的公共性进行解说主要从其来源、精神实质、目的方面进行,如图1:

图1 公共人力资源管理公共性三层涵义示意图

1.1.1 公共人力资源管理公共性来源:人民赋予挑选“公仆”的权力

公共人力资源管理公共性是公共权力的回应和回归。从源头来讲,公共权力来源于人民,最终归属于人民。人民将权力委托给统治者,通过缔结“契约”达成一种共识状态。契约本质上是“所属主体”和“行使主体”之间的契约和委托[1]。统治者运用人民赋予的权力管理国家,人民依赖统治者来实现自身利益。“选人用人”也是一种公共权力,公共人力资源管理过程中要运用好人民赋予的权力,选好用好人民的“公仆”。在这个过程中也会出现公共权力寻租现象。亚里士多德认为:“人们要使其权力足以攫取私利,往往就不惜违反正义。”[2]316这属于选人用人公共权力的负向回归,即归属个人而非国家整体利益。受人民之托,尽自身义务,选好“公仆”,办好公民小事大事是公共人力资源管理对公共权力运用的“公共性”诠释。

1.1.2 公共人力资源管理公共精神:选好用好为民谋利的“公仆”

公共权力本质上是一种“公共精神”、“法的精神”、“民主精神”。因此,拥有公共权力的公务员被要求通过制度安排、公共政策制定与实施来体现公共人力资源管理的公共性,即在选人用人环节注重“公共性精神”的指导。在运用公共权力选拔“公仆”时要注重筛选一心为公的优秀公务人才。政府部门掌握公共权力,外化于公务员手握公共资源。但是,具有特殊角色和职责的公务员并不被允许拥有个人的利益要求,更不是特殊利益集团利益要求的代表,而是全体社会整体利益的代表。因此,在选拔与考评“公仆”时,应注重结果运用,筛选出真正为民谋利的公务员。

1.1.3 公共人力资源管理公共性目的:运用公共资源实现公众利益

公共人力资源与私人领域人力资源不同的是他们拥有公共权力与公共资源,如审批权、处罚权、许可权等。但是,这些权力设计都是为实现整体利益而存在的,并非公务员的“个人专利”。由此,公共人力资源管理的目的便体现出来了,即实现公共利益。公共利益的实现主要表现在为实现公民、市场、社会等不同主体的公共效益,回应不同主体的利益诉求。对公民而言,出行方便、食品安全、物价适中、社区融洽、办证流程简化,得到应有的权利便是公共利益的实现;对市场而言,公务员的权利与义务是退出“不用管、管不好、管不了”的私人领域,进行宏观调控,当好“导航员”、“裁判员”;对社会而言,公务员的主要职责便是维持社会稳定、促进社会和谐。因此,公共人力资源管理的目的就是选拔任用能运用公共资源并实现公共职能,为不同主体的利益诉求服务的公务员。

1.2 公共性在公共人力资源管理中的体现

公共人力资源管理公共性主要体现在对公务人员管理的法律法规、政策规定以及新时期“好干部”选拔标准中。

1.2.1 《公务员法》及其相关规定表现出公务员的“公仆性”

2005年4月通过的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)所指的公务员是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资与福利的工作人员。制定《公务员法》及相关规定的根本目的就是确保公务员使用手中掌握的公共权力实现公共利益,而不是运用公共权力谋取任何个人利益。因此“公仆”必须无条件地全身心地为“主人”的利益服务。如果“公仆”利用“主人”给予(或委托)的权力谋取自己的利益,那么“公仆”就没有存在的必要,“主人”就有权撤换或抛弃“公仆”。所以《公务员法》规定了公务员必须“全心全意为人民服务”的宗旨。规范“公仆”身份和行为的相关配套措施也相继出台,如2007年4月的《行政机关公务员处分条例》、2007年11月的《公务员录用规定(试行)》、2008年12月的《公务员培训规定(试行)》、2008年12月的《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》、2008年12月的《公务员考核规定(试行)》等。关于规范公务员管理的一系列法律、法规和条例的出台就是为了引导与明确这一特殊集合体的行为与职责范围。组织的代表性、行为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性是公共组织管理者与私人管理者的区别[3]。

1.2.2 《党政领导干部选拔任用工作条例》及其相关政策规定表现出“服务性”

《中国共产党章程》指出:“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位,同群众同甘共苦,保持最密切的联系,坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,不允许任何党员脱离群众,凌驾于群众之上。”因此,党章确定党员必须全心全意为人民服务的宗旨。在党内,无论你职位多高,都是人民的勤务员。“公仆”为“主人”服务是理所当然的。党政领导干部是公务员及整个干部队伍的骨干,在为人民服务过程中应当是全体“公仆”的表率。对党政领导干部“服务性”考核的政策法规更是体现了公共人力资源管理的“公共性”,它为选准用好党政领导干部提供了党内政策法规保障。《党政领导干部考核工作暂行规定》、《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》等文件,考核内容的设计在德、能、勤、绩、廉综合考察的基础上注重工作实绩,严把党政领导干部选拔的“楼梯口”,只有真正为民服务并实绩突出者才能得到晋升。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等文件,规定了“必须为”的职责,即党政领导干部必须履行好为人民服务的职责。同时又规定了“不能为”的行为,如果工作失误造成重大经济损失或恶劣影响的,必须追究党政领导干部的责任。总之,“服务性”要求公仆们不仅要有为人民服务的事业心,还要有为人民服务的才能,更要勇于为人民利益承担责任。

1.2.3 新时期“好干部”用人标准表现出“公共利益性”

2013年6月28日,习近平总书记在全国组织工作会议上提出“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的20字“好干部”标准[4]。按此标准来选“好干部”、配“好班子”是公共人力资源公共性在新时期的具体体现。“好干部”标准不仅要将其贯彻到选用干部中,而且要体现在教育干部、培养干部、管理干部中,培养一支高素质高水平的党政领导人才队伍。

总之,公仆性、服务性、公共利益性是公共人力资源管理公共性的主要体现。“选人用人”的法律法规和政策要充分体现公共性,要把那些真正既有公仆意识,又有服务能力,为实现公共利益而不惜牺牲个人利益者选进公务员队伍并提拔到高位。绝不允许违背公共性的人混入公务员队伍,更不允许没有公仆意识、只想当官捞好处而不愿意为民服务的投机钻营者爬上高位。所谓“当官不能发财,发财不能当官”说的也是这个道理。

2 公共性在公共人力资源管理中的缺失表现

按照“公共性”要求选人,选出来的人必然一心为“公”。但是我国某些地方和单位在选拔和任命担任领导职务的公务员过程中却出现了“公共性”缺失现象,主要表现在如下几方面:

2.1 突击提拔干部:滥用公共权力

按照“公共性”要求,《公务员法》及相关配套法律法规都对领导干部选拔任用有选拔条件、任职时间、程序的严格规定。按照法定程序选拔领导干部是保证选人用人公平正义的逻辑起点。但是,一些掌握选人用人公权力的领导干部退出领导职位前滥用权力违规提拔干部。例如,2014年6月江西省委常委、秘书长赵智勇涉嫌违纪被免职后,被媒体爆出2006年离开九江前1个月,突击提拔一批女干部,大多为破格提拔[5]。之所以存在突击提拔干部现象,一是因为用人权力过于集中,并且监督缺失,“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”。二是因为“有权不用过期作废”的思想导致用公共权力违法违纪提拔干部,忽略组织考察、纪委鉴定等程序以获取个人私利。三是因为没有认真追究突击提拔或调整干部等违反干部任免程序情形中有关领导干部的责任,致使滥用公共权力突击提拔干部的现象屡禁不止。

2.2 带病提拔干部:违背民意

按照“公共性”要求,《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》等相关法律法规都规定了必须坚持“德才兼备,以德为先”的提拔原则。2013年6月28日,习近平总书记在全国组织工作会议上提出:“各级党委及组织部门要坚持党管干部原则,坚持正确用人导向,坚持德才兼备、以德为先,努力做到选贤任能、用当其时,知人善任、人尽其才,把好干部及时发现出来、合理使用起来。”[4]但是,某些地方在选拔任用领导干部时,重才轻德,把一些有违法乱纪行为的干部也提拔上来,甚至“边腐边升”。人们称之为“带病提拔”,又称“带病上岗”。2012年深圳大学当代中国政治研究所发布的《当代中国政治研究报告》显示,2002年11月至2011年6月,72名“落马”省部级官员中,有近八成曾得到职务上的晋升[6]222。“贪腐的过程就是提拔的过程”。群众说官员的职位上升不是“选出来”的,而是“上级提拔”出来的,领导干部考察失真。“带病提拔”侵犯了人民群众的知情权、选举权和监督权,领导干部选拔任用权力缺乏硬性制约与规范,难以选出德才兼备的“好官”。

2.3 买官卖官:权钱交易

所谓的“官”是指领导干部职务。买官卖官,意思就是用钱换官职,用官职换钱。“买官卖官”是中国封建时代吏治腐败的标志之一,是我们党选拔领导干部的政策和国家选官用官的法律法规绝对禁止的。但是由于现行公共人力资源管理的制度监管、群众监督、媒体监督不到位,花钱买官、用权卖官的“买官卖官”现象屡禁不止。一些掌握有选官用官权力的领导干部将官职视作个人私产,将选择权和使用权私利化,从而出现买官卖官、拉票贿选的违法违纪现象。党的十八大以来,中央巡视组四轮巡视中发现,有5个地方存在严重的买官卖官问题。更有甚者,在农村“花费千万买个村长”不在少数[7]。花钱买官上台的必定是贪官,因为他们要捞回“成本”。“买官卖官”现象败坏了社会风气,在政治上给党和国家带来了极大的危害;“买官卖官”现象破坏了正常的公务员选用制度,严重损害了选人用人的公信力。

2.4 以色谋官:权色交易

以色谋官,是指以“性贿赂”方式换取官职,实质是公共权力与色(性)交易。近年来,部分官员将“性贿赂”作为加官晋爵的砝码,生活腐化。2014年中央第二巡视组向江苏省反映情况的报告中就提到:“腐败干部普遍存在权色交易问题,生活腐化与经济腐败互为因果,如影随形。”[8]权色交易中男女官员皆有可能,其中男官员多“以权谋色”,将已有公共权力视作满足色欲的筹码;女官员多“以色谋权”,牺牲色相作为获得权力的手段。权色交易的个案不仅仅破坏了社会道德规范,更严重地破坏了公共人力资源管理中选人用人的政策和法律法规,损害了选人用人的公平性和公信力。近年来各地只要一提拔年轻美貌的女领导干部就引来一片质疑声,权色交易已经殃及无辜。

总之,某些地方出现的突击提拔、带病提拔、买官卖官、权色交易等现象是与公共人力资源管理的公共性背道而驰的,要提高选人用人的公信力必须回归“公共性”。

3 公共性在公共人力资源管理中的实现机制

公共性在公共人力资源管理中的实现需要顶层设计和综合考虑,将公共性贯穿于公共人力资源管理的各个阶段各个环节,并形成相应的实现机制。如图2所示:

图2 公共人力资源管理中公共性的实现与循环路径

3.1 塑造公务员的公共精神

公共人力资源管理公共性实现的核心在于公务员本身公共精神的塑造。首先,公务员是国家公职人员,其身份本身与普通公民不同,提供公共服务是公务员的宗旨。其次,公务员因为公共利益而存在,如果没有公共利益就没有公务员。公务员应为实现公共利益而奋斗,所思所行都是为实现公共利益。

培养公务员的公共精神,可以从以下方面着手。第一,牢记“全心全意为人民服务”宗旨,培养并巩固正确的世界观、人生观、价值观;第二,培养公务员的“公仆人格”,通过先进事例引导、组织内部培训提高公务员公共性修养;第三,将“党的群众路线教育实践活动”常态化,培养“公仆”精神,提高思想觉悟;第四,提高工作效率,及时回应公众需求;第五,进行合理的绩效评估与管理,督促公务员高效率配置公共资源,进而塑造与提高公务员的公共性精神,实现公共性。

3.2 公共人力资源管理公共性实现的战略引导:制定符合公共利益的人才战略

作为最大的发展中国家,中国的健康快速发展依靠走在国际前列的公共人力资源。在制定公共人力资源战略时应坚持科学性、发展性、开放性、前沿性、融合性,主要包括三个层次。宏观层次上看,国家整体战略规划应符合国家整体利益,要根据国内外环境变动情况做出相应调整。中观层次上看,公共部门的人才管理战略规划要符合公共部门的中长期利益,但要坚持权变管理。微观层次上看,公务员个人确定价值追求与目标追求、制定职业发展规划时必须符合公共利益。

3.3 公共人力资源管理公共性实现的获取机制:选拔一心为公的优秀人才

公共人力资源具有特殊的责任,要求其一心为公。据媒体报道,甘肃临洮县县长柴生芳一心为公,超负荷工作,45岁去世;“感动中国”人物刘金国爱岗敬业,清正廉洁。我们要更多地选拔类似的好干部担任领导干部。获取优秀公务员应坚持的原则:第一,“能岗匹配”原则,不同层次岗位需要不同能力,候选人能力与岗位要求的能力要相适应;第二,“值能匹配”原则,为了选拔一心为公的优秀人才进入公共部门,其所得价值要与能力相匹配;第三,“持续考察”原则,如对候选人的理想信念考察。理想信念不坚定容易导致道德变质、行为越轨、生活腐化,对此要时刻保持警惕。

3.4 公共人力资源管理公共性实现的开发机制:提升公务员的公共治理能力

人力资源开发,对于公务员来说,就是提升公共治理能力,更好地为人民服务。这也是公共人力资源管理的公共性要求。所以,我们要培养以公共利益为价值取向的公务员,提高为人民服务的本领。根据《公务员法》、《国家公务员通用能力标准框架(试行)》中关于公务员能力的规定,结合时代发展现状,公务员提升公共治理能力的重点是:第一,依法行政能力;第二,公共服务能力;第三,应对突发事件能力;第四,沟通能力;第五,学习能力;第六,心理调适能力,拒绝外界诱惑,避免“心理感冒”。在社会转型和政府职能转变时期,公共人力资源开发要十分注重培养公务员的公共性并提高公务员为人民服务的能力,“硬件”与“软件”两手抓,既注重能力建设,又注重公共精神培养。

3.5 公共人力资源管理公共性实现的激励机制:提高公务员实现公共利益的积极性

公共人力资源管理为公务员提供精神激励、物质激励和政治激励以保证公务员的行政效率与公共服务水平。精神激励主要是通过对公务员进行嘉奖,颁发奖状进行激励;物质激励主要是通过改善公务员工资、津贴等状态进行激励,要坚持绩效与待遇相一致原则;政治激励主要是通过职位晋升、权力扩大进行激励,提升公务员工作积极性。在公共人力资源管理活动中要注意激发公务员公共服务的潜能,精神激励在上述三种激励方式中最深入人心。例如,各地方政府开展“人民满意的公务员评选活动”就是对基层干部的肯定,是精神上的激励与鼓励。再如,《公务员法》对公务员工资进行了一定的规范与调整,遵循的原则主要有按劳分配原则、职务与级别相结合原则,保证工资分配的科学化、规范化和法制化。多种激励不同组合,共同作用,以激发公务员工作积极性,最大限度地实现公共利益。

3.6 公共人力资源管理公共性实现的监督机制:严防公共性缺失与预防损害公共利益的行为

“在其位,谋其政”。既然扎根于公共职位,便应该有所约束,老老实实做人,踏踏实实做事。我国绝大部分公务员在公职岗位上尽职尽责,为百姓办实事、办好事,甚至为了公共利益毫不犹豫地牺牲了个人利益。但部分公务员公共性缺席,出现“公权私用”、“权力异化”现象。贪污腐败、官僚主义、权力寻租、职权滥用、官风不正等现象向公共人力资源道德提出了严峻的挑战[9]。因此,公共性的实现需要以制约公共权力为基础,并加强对行使权力的公务员的监督。一是加强公共性教育,分清公务员身份与公民身份,让公务员公私分明,不能“化公为私”,更不能“以权谋私”,通过教育达到预防腐败的目的。二是加大反腐败力度,对腐败分子“零容忍”。十八大以来,2012年、2013年、2014年查处的省部级高官数量分别为1人、20人、27人,呈上升趋势[10]。因此,各级公共部门要进一步坚定反腐决心,“老虎、苍蝇一起打”,构建“不能贪”、“不敢贪”态势,保护公共利益不受侵害。

3.7 公共人力资源管理公共性实现的保障机制:维护公务员合法权益促成公共性实现

公共利益并不排斥私人利益。为了实现公共利益,也要保障公务员的合法权益,如工资待遇、执行公务的权力等。保护公务员个人合法利益是为了更好地维护公共利益。《公务员法》明确规定,公务员享有政治权利、经济权利、学习权利以及权利救济等,如“非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分”的政治权利,“获得工资报酬,享受福利、保险待遇”的经济权利,“参加培训”的学习权利,“提出申诉和控告”的权利救济途径等。但这些权利不能仅成为“纸上的规定”,要确保实施,真正成为“落地政策”。首先要完善关于公务员合法权益保障法规,例如,更加具体地规范人事行政处理决定、人事行政侵权行为;其次,增加内部行政诉讼比重,保护公务员合法的政治诉求;最后,在经济发展的基础上适当提高公务人员的工资福利待遇,形成公务员“不愿贪”机制,使公务员更好地“一心为公”,“全心全意为人民服务”。

参考文献:

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[2]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆,2014.

[3]王乐夫,陈干全.公共性:公共管理研究的基础与核心[J].社会科学,2003(4).

[4]盛若蔚.建设一支宏大高素质干部队伍确保党始终成为坚强领导核心[N].人民日报,2013-06-30.

[5]李松.突击提拔干部现象透视[J].瞭望新闻周刊,2014(47).

[6]黄卫平,汪永成.当代中国政治研究报告(第9辑)[M].北京:社会科学文献出版社,2012.

[7]孙山.山西反腐转战“城中村”[N].第一财经日报,2014-10-22.

[8]中央第十二巡视组向江苏省反馈巡视情况[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/special/zyxszt/2014del_zyxs/fkqk_2014del_zyxs/201411/t20141117_30676.html.

[9]张春梅,李赖志.论公共人力资源的道德构建[J].大连海事大学学报:社会科学版,2012(5).

[10]杨兴坤.中国省部级官员腐败的现状、趋势与治理(1986-2014)[N].东方早报,2014-09-09.