英国的国家治理与议会改革及其对中国的借鉴意义

(华东政法大学政治学研究所,上海 201620)

英国议会制度及其所代表的威斯敏斯特模式是西方国家制度模式的典型代表。本文重点关注英国议会为应对二战后社会形势新变化所做出的制度调适及其对我国推进国家治理现代化的借鉴意义。

1 作为现代权力运行模式的国家治理

近年来,国家治理这一概念开始被国内学界广泛使用,但对其内涵和界定还存在颇多争议。通过文献检索可以发现,长期以来,绝大多数以“治理”为题的文献出自自然科学,尤其是环境科学研究领域,少数以此为题的社科类文献多涉及边疆、民族及经济管理问题。从中可以看出,社会科学领域内对“治理”概念的使用大多由英文“governance”概念转译而来,而非中文“治国理政”之义。关于英文“governance”的内涵,牛津词典将其解释为“治理(governing)国家或组织的行动或方式”。因此,从词源意义出发,对国家治理的概念至少可以有两点认识:第一,国家治理乃是“对国家的治理”,而非以国家为主体的“国家去治理”;第二,国家治理强调的是治理的行动或方式,是对治理方式的总结,而非关注具体的治理行为(即不是对动词“govern”的研究)。综上,本文认为,国家治理实际上关注的是国家权力在进行诸如立法、政策制定、社会管理等活动时表现出的权力运行模式问题。

国家权力进行的上述活动本身就是界定国家权力的核心要素。换句话说,上述活动在国家出现的第一天起就已存在。那么,是否可以认为国家治理是一个历史性的概念?从当前学界对这一概念的使用情况来看,大多数学者认为,国家治理乃是现代社会的复杂性和多元性特征(如公民参与和自治组织的发展)所催生出的新型权力运行模式。相比较于各类传统的国家权力运行模式,国家治理模式具有四个鲜明特征。

第一,权力主体具有多元性。同传统权力运行模式不同,国家治理模式不再强调权力所有者和权力行使者之间清晰的界线,不再把宏观的政府(包括立法机构、行政机构和司法机构等)作为权力的唯一行使者,不再将政府以外的群体看作政策执行的目标。这一转变导致权力主体的多元化[1,2]。第二,国家治理模式强调尽量减少决策者与受决策影响的利益相关者之间的层级和距离。减少二者距离的需求来自于现代社会中决策制定过程所具有的专业性和复杂性特征。这一特征要求决策制定者和相关群体之间在时间上,甚至在空间上保持较近的距离,以保证双方在决策制定和实施过程的每一个阶段保持充分的沟通和协商[3,4]。第三,国家治理模式强调权力运行的多中心特征,表现为在政府管理社会的基础上出现一定程度上的社会自治的因素。在社会环境日趋复杂的背景下,国家直接对社会进行管理所产生的问题已在实践和理论研究中受到学者的广泛关注。在这一背景下,政府向社会放权,利用社会团体等进行社会管理的改革已变得愈发重要[5]。第四,国家治理模式强调政治权力对社会的管理应当基于广泛的协商和共识,而非通过压制性的权力进行管制[6]。

综上,国家治理是传统权力运行模式在当代的新发展,是现代社会日益复杂化所导致的产物。权力运行模式的新变化必然导致承载权力的权力结构出现变化。这一变化表现为主要政治制度(如立法机构)在政治系统内承担的角色发生变化,并因此引发制度设计的变化。英国议会在20世纪下半叶的改革之路正是这一模式的缩影。

2 英国传统权力运行模式的当代困境

1066年的诺曼征服逐渐将英国政治史带入封建时代,其主要特点是名义上依附于国王的土地所有者和贵族依靠其经济实力和国王的王权展开“拉锯战”。围绕征税问题,二者的权力实现了动态的均衡。这种均衡的代表性事件如1215年大宪章以及牛津条约等国王权力约束性条约的签订,以及普通法系统和法治理念的萌芽和发展[7,8]。

这一均衡态势在17世纪被打破,基于实力的权力均衡被人民主权论下的代议民主制度取代,议会在传统上由来自全国各地的声称代表民意的议员组成。这一制度安排使其获得了压倒君主的权力。凭着“光荣革命”及继承法的效力,议会获得了政治主权,并在18世纪获得进一步巩固。以议会为中心的代议制权力运行模式在19世纪后期达到顶峰,出现了所谓议会的“黄金年代”。19世纪杰出的宪法理论家戴雪(A.V.Dicey)将这一模式总结为“议会主权加法治”。学界也将其看作是威斯敏斯特模式(或曰议会模式)的核心要旨[9]。

议会声称代表民众而获得政治主权,但在20世纪以前,实际的选民数量极为有限。因此,完善代议民主制的具体制度设计成为议会不可回避的问题。在民众的一系列抗争和运动中,19世纪及20世纪上半叶的数次议会法案极大地扩大了选民规模并消除了选举舞弊行为。然而,以议会为中心的代议制权力运行模式并没有因为代议制度的完善而进入平稳运行的阶段。相反,该模式在20世纪(尤其是20世纪下半叶至今)受到各种挑战。作为威斯敏斯特模式中各政治实体的枢纽,议会无疑处于改革的中心。这些挑战的核心问题是议会在国家治理中的地位问题,其理论表现是戴雪的“议会主权”理论受到质疑,其具体落实为议会与政府、议会与其他政治实体以及议会与社会间的关系问题。

在议会与政府关系问题上,议会的“黄金时代”在20世纪宣告终结。在立法方面,作为立法机构的议会实际上逐渐将法律的发起和具体起草工作交到了政府手中,议会的角色则由主动的立法者转变为被动的法案审议者,其实际功能主要是通过行使“认可性授权”(assent giving)的方式将法案转变为具有实际约束力的法律[10]1。

19世纪和20世纪初的议会改革极大地扩大了选民范围,民众型政党模式由此取代了原先的精英型政党模式。民众型政党不但成为议会与政府间关系的核心纽带,也成为改变二者关系模式的重要因素。政党的出现使得议会的政治主权实际上聚集于首相及其内阁之手。在此情况下,议会与政府间正式的权力结构逐步转化为议会内政党间的竞争关系[11]174-217。国家政策之争则表现为党派纲领之争。这一变化很明显地体现在“首相总统化”趋势和“索兹伯里惯例”(Salisbury Convention)等强调政党作用的新制度和惯例中①索兹伯里惯例指上议院不得阻挠下议院执政党根据其竞选纲领转化而来的法案。它与首相总统化趋势一样,表明英国当代的选举已经变为民众按竞选纲领选党和按领袖魅力选国家元首的过程,而不是传统上的选本选区议员。。

戴雪总结的权力运行模式在近几十年内还受到来自其他政治实体的挑战,其中影响最大的是欧盟政治一体化进程和苏格兰、北爱尔兰及威尔士三个地区性议会的建立。议会在1972年通过了欧共体法(European Communities Act),从法理上认可了英国的欧共体(及其后的欧盟)成员国地位。该法承认了现有及未来欧共体立法对本国事务的管辖权。换句话说,该法已将议会对未来所有欧共体立法的认同打包交出,其后的所有立法都不再需要获得议会通过[12]。议会可以考虑如何更好地利用欧盟指令,但却不能拒绝它们。议会因此直接丧失了一部分政治主权。

威斯敏斯特模式强调法律主治,但相关的权力运行模式在英国加入欧盟后也出现巨大改变。一方面,欧盟立法获得了高于英国国内法的地位,在二者冲突时,法院需优先援引欧盟立法,或将案件交付欧洲法院管辖。此举使得在议会的政治主权之上出现了一个更高的主权。另一方面,1998年通过的人权法(Human Rights Act)授权法院审查国内法中违背欧洲人权公约(European Convention on Human Rights)的条款,并向议会递交“冲突声明”(declaration of incompatibility),要求议会修改相关条款。这一授权使得法院在一定程度上获得了类似于司法审查的职能[13]53-60,从而进一步侵蚀了议会的政治主权。

从20世纪下半叶开始,要求由更接近民众的机构进行政策制定及立法的呼声不断在苏格兰、北爱尔兰及威尔士等地区增长,这导致了英国权力结构模式大刀阔斧的放权改革和上述三个地区性议会的设立[14]。这三个地区性议会先后获得了广泛的立法权,这种权力是“负面清单”式的,即除威斯敏斯特议会明确保留的立法领域外,地区议会在其他领域内的立法不需获得威斯敏斯特的授权。这一改革对英国的权力运行模式产生了极为深远的影响,它不但对议会主权原则构成了进一步的威胁,甚至还造成了多重的政治主权,使得英国的政体设计具有了某些联邦制的特征。

在议会与民众的关系上,威斯敏斯特模式在近几十年来面临着两个方面的压力。一方面,民众对本选区议员的需求输入在不断增加。研究表明,这种输入在20世纪下半叶出现极大增长[15]20-29,议员们为应付选民各类需求而付出的大量精力影响到了他们对其他职责的履行,特别是对于同时还兼任行政职务的前座议员来说,他们的双重身份更是导致了职责上的冲突。另一方面,现代社会的复杂性使得决策和立法过程的利益相关者数量增加,利益的博弈过程也更为复杂。决策和法律制定的质量来自于充分且真实的信息,如何为这些信息搭建进入立法和决策制定过程的桥梁,并在广泛汇集民智的基础上进行决策制定,成为权力运行模式面临的重要挑战。有研究指出,民众参与不足甚至政治冷漠的情况必须通过新的制度设计加以改变[16,17]。

3 转向治理型政治:议会的角色

来自上述方面的挑战折射出英国传统代议制权力运行模式在当代社会中所面临的困境。简言之,戴雪笔下威斯敏斯特模式两大原则之一的法律主治原则被坚持下来,但议会主权原则出现了重大改变,它似乎已经不能概括英国权力运行模式的核心特征[18]。除了议会主权原则受到的挑战外,日益复杂和专业化的政策和法律制定过程也要求决策和立法机构必须获得充分、真实且及时的信息,它要求制度为数量庞大的利益相关者提供信息输入和协商的平台。

这些新的因素和挑战促使议会的角色发生三个重大变化。第一,议会由直接的决策者和立法者变为决策和立法的审议者和监督者。此外,社会团体、专业组织和专家也参与到立法的起草工作当中。议会立法程序则主要致力于对立法进行审查和完善。在对苏格兰、北爱尔兰和威尔士进行放权改革之后,议会在这三个地区更是主要扮演监督者的角色。

第二,议会权力的特征出现变化。在经典威斯敏斯特模式下,议会权力是一种强制性权力(coercive power)。这种权力在20世纪以来的快速衰落是导致议会主权论被质疑的主要原因。面对强制性权力的衰落,议会发展出一套行之有效的柔性权力模式加以应对。柔性权力可以被归纳为说服性权力和制度性权力两类。说服性权力指议员通过发言、动议以及与内阁大臣会商等途径来明确表达他们对政府政策或立法计划的反对。在大多数情况下,政府会考虑到立法机构的压力而撤回相关决策。制度性权力则表现为一系列制度设计和议程设置所产生的权力。例如,尽管议会已经很少负责法案的提出和起草工作,但任何法案非经议会通过都不可能成为法律[19]5-7。通过运用上述两种权力,威斯敏斯特模式中那种以立法权为代表的最高且不可让渡的权力转化为一种柔性权力。

第三,议会虽然仍是沟通行政与公众的桥梁,但这一角色的实质出现了重大变化。经典威斯敏斯特模式依托代议制民主理论进行构建:在理论上,议会将权力所有者(即民众)让渡出的政治主权交由议会中的政府行使;在制度上,政府大臣和首相由民众所选出的议员担任。然而,随着立法和决策过程的复杂性、专业性及利益相关群体规模的增长,议会沟通行政与公众的桥梁作用开始不仅限于理论和制度两个层次,它更多地表现为双方信息的沟通桥梁:议会一方面要将民众的需求进行整合并导入立法和决策过程,另一方面也要尽可能有效地向外界输出决策信息。

从本文第一部分对传统权力运行模式和国家治理模式的对比中可以看出,议会对其新角色的适应过程实际上可以看作是由传统的威斯敏斯特权力运行模式转向现代国家治理模式的过程。具体来说,第一,国家治理强调国家治理主体的多元性,而议会恰好致力于扮演监督者而非直接实施者的角色。这一改变将国家治理的主体性更多地赋予政府乃至社会组织,从而增加决策过程的民主性和科学性。第二,国家治理强调由社会来管理国家,尽量减少决策者与决策利益相关者之间的层级和距离。议会对三个地区的放权改革在一定程度上即以此为目的。第三,国家治理强调权力运行模式的多中心特性,而当代的英国国家治理模式也表现出这一特征——议会掌握政治主权的唯一性被打破,在议会权力中心之外,出现了欧盟及法院等新的权力中心。第四,国家治理强调权力的运行应当基于共识之上,而非基于强制力的管制。议会在建立柔性权力方面所做的努力即以此为目的。

综上,与戴雪的经典威斯敏斯特国家权力运行模式相比,当代英国的国家治理模式可以归纳为“法律主治和柔性议会主权原则下的多元及多中心治理”。它是对传统威斯敏斯特模式在当代的新发展。为适应这一新的权力运行模式及议会在其中的功能定位,议会从20世纪下半叶开始进行了一系列的制度改革。

4 适应新角色:议会的改革

始于20世纪下半叶的议会制度改革以适应上述三个新角色为目标。总的来说,改革有三大主题:委员会制度的建立、对上议院的改革以及对透明度及民众参与度的提升。

委员会制度是当今世界各国立法机构为应对立法复杂化和实效性要求而普遍设立的制度。在20世纪70年代以前,英国议会中的委员会主要是法案审议型委员会。此类委员会的作用仅是使得多个法案可以同时得到审议而不用排队接受全院审议,其工作也仅限于在文字和法理上完善具体条文。因此,它对议会“监督立法、决策及行政工作”的新角色并无太多作用。

议会在1979年开始设立的部门特设委员会(Departmental Select Committee)标志着议会制度从政党主导之下的全体会议模式迈入了一个新的阶段,同时也可以被看作是议会制度在20世纪下半叶乃至整个20世纪里最重要的发展。此类委员会的职责是监督政府部门及其附带公共机构的开支、管理及政策制定情况。1979-1983年度的议会一共设立了14个部门特设委员会,囊括了大多数政府部门。其后,此类委员会的数量又不断增加,如今已覆盖政府所有部门,一些委员会还可以跨部门监管某些事务或对特定问题展开调查[20]。委员会已经成为议会制度中一个具有广泛且持续影响的重要制度设计,成为立法评估与行政监督的核心机构。在广泛搜集信息的基础上,委员会发布针对性的报告。这些报告名义上是为议会提供参考,实际上是针对政府而提出,且政府必须在一定时间内对报告做出回应[21]。在当代权力多元化,特别是行政权逐渐占据主导地位的情况下,委员会制度成为议会行使“柔性议会主权”,对行政部门施加说服性及制度性权力的重要途径。

委员会制度的一些具体设计还满足了国家治理对参与主体专业性的要求。例如,上议院的特设委员会不与政府部门直接对口,而是围绕英国政治中的5个重大议题进行设置。上议院议员在各领域极高的专业性使得这些委员会中的成员和主席能够就相关重大议题展开宏观且深入的分析调研。

为应对英国加入欧盟以及向三个地区进行放权所带来的主权挑战,议会通过在两院中分别设置委员会或设置联合委员会的形式加强对相关议题的审议,确保议会在相关领域内的影响力。依照“下议院委员会负责具体事务,上议院委员会负责宏观调研”这一分工模式,两院分别设立委员会负责审查和处理欧盟的文件,并对身处布鲁塞尔的英方代表施加潜在的影响。针对法院围绕欧洲人权公约对英国法进行审查的结果,议会组建两院联合委员会进行分析并对存在冲突的法律条文提出相应修改意见。以2012-2013年度委员会为例,该委员会由11人组成,其中包含5名大律师,保证了议会对法院的声明做出专业性的回应。

增强信息透明度和民众参与度成为议会为适应新角色所进行改革的另一重点。该领域改革的重要性来源于作为代议机构的议会在代议民主制中的核心地位。如前所述,国家治理强调决策中心多元化和社会管理代替政府管制等新的权力运行模式,它使得议会不但需要在制度上成为决策者和民众之间的联络人,还需要在行为模式上成为二者信息的传递者。因此,议会的运行应有充分的透明度和较高的民众参与度。同时,透明度有着比参与度更加重要的意义:透明度不但是责任制政府的基础,而且是民众参与的前提。例如,选民如果不能详细知晓选区议员以及所支持的党派在议会内的行为,就无法在下次选举中做出准确选择。此时,作为政治参与直接表现的投票率必然是低下的[22]4。

议会透明度改革主要有三个具体措施,一是对制度的运行进行公开。其主要手段是通过广播和电视等传统媒体渠道对会议过程进行播出。通过广播对会议进行播出的改革于1978年实现。通过电视播出会议的改革在经过几十年的讨价还价和论证后最终于1989年实现。同时,新闻媒体在议会中的活动空间和制度保障也在不断增加。例如,限制媒体报道内容的“十四天规则”于1957年被废除①“十四天规则”指媒体不得对即将在两周内进行议会辩论的议题进行讨论和报道。。在大多数的记者泄密事件中,议会通常不会追究记者的责任,而是追究议员泄密的责任。增加透明度的第二个举措是利用网络技术降低民众信息获取的复杂性和成本。议会网站是信息公开工作的绝对主力,自其成立以来,其公布文件的数量和内容都在不断拓展[23]。以《信息公开法案》为代表的第三类措施虽没有对制度进行直接改变,但其影响相当深远。该法实施后,对于立法及决策信息公开起到了立竿见影的效果。一些与议会及内阁(政府)有关的信息在披露后产生了巨大社会反响,并间接推动了相关制度的改革。

民众参与立法机构的重要性在本世纪逐渐受到重视[24],相关改革主要由汉萨德学会(Hansard Society)推动实施②汉萨德学会成立于1944年。它是一个半官方的研究机构,目标是推进议会民主。当前,两院的议长都在学会内任副主席,还有大量的议员和相关专家参与其中。。该学会与议会合作,围绕该议题发布了大量报告,并主导了一系列改革。这些改革有的成功,有的因效果不理想而被终止。在这些小范围制度调整的不断推动下,议会在这一领域取得了很大的进步。例如,在2008年,议会与汉萨德学会合作,鼓励并帮助上议院议员建立博客。此举使得上议院的运行变得更加透明且亲民。议会也尝试建立了“eConsultation”等网络协商平台,通过网络途径吸引公众为全体会议及委员会工作提供信息及相关支持。

为适应其新角色,议会还对上议院进行了规模较大的调整。上议院议员世袭制与当代代议民主政治理念存在重大冲突。1911年和1949年两次改革削弱了其权限,使其成为辅助下议院完善立法及决策的第二院。上议院较弱的权限也暂时平息了其议员由世袭产生所引发的不满。然而,随着议会在英国现代国家治理体系中新角色(监督者而非直接的立法者)的逐步确立,下述两个需求变得急迫起来。一方面,英国议会迫切需要提升其专业性。绝大多数下议院议员都是职业政客,他们虽有政治经验,但无专业知识,这难免使得议会在行使说服性权力的时候底气不足。另一方面,议会需要平衡党派性。在理论上,某一政党在赢得下议院多数席位后,只要本党议员在法案表决时不出现倒戈,就总能够推行其政策。党内一致性在威斯敏斯特模式中的重要价值导致了英国相比其他欧美国家较强的政党纪律性以及党鞭较大的权力。然而,这一制度设计会导致决策中心的单一化甚至寡头化,而且不利于利益相关者之间开展广泛的协商,因此与现代国家治理方式有所冲突。

上述两个需求促使改革上议院的呼声由进一步将其削弱乃至废除转化为改造其议员产生方式并激活其功能。1999年的上议院法将大多数世袭贵族清除出上议院(投票保留了92人),他们留下的空缺由增封的终身贵族填补。终身贵族大多是社会各领域富有经验的杰出专家,他们中不乏大律师、大学各学科著名教授、医学专家等。这一改革很好地满足了上述两个需求,并进一步完善了英国的国家治理体系:改革创造出一个无政党居优势的中立性议院,并引入了大量专家以提升其监督能力。同时,改革还解决了上议院合法性不足的问题,使其有足够的权威行使监督及审议等职能[25]171-216。

5 对中国国家治理的借鉴意义

英国议会在二战后的改革路径和策略对于推进我国国家治理体系和治理能力现代化具有借鉴意义。在具体制度的层面上,议会为适应其新角色而进行的一系列制度改革和创制可以为我国人大制度的发展提供参考③相比三权分立模式,英国议会的“柔性议会主权”与中国全国人大的“党领导下的最高权力机关”模式有比较多的相似之处。。例如,通过建立完备的委员会制度、信息透明和披露制度以及民众参与制度,议会成功地适应了国家治理体系发展所导致的议会角色改变。这些制度调适主要发生在具体的制度设计和议程设置层次,不涉及宏观的政体和宪制问题,因而对于中国这样不同政体的国家也有较大的参考价值。通过借鉴这些制度设计,人大制度将能够更好地服务于国家治理体系和治理能力现代化建设。

英国经验也彰显出坚持法治原则、推进法治建设对于中国国家治理现代化的重要意义。总结改革历程可以发现,当代英国国家治理模式虽然已经与经典威斯敏斯特模式之间出现巨大差异,但其主要是对戴雪经典理论中“议会主权”理论的发展,作为威斯敏斯特模式另一支柱的法律主治原则并不曾出现丝毫动摇。法律主治不直接体现于治理模式中,但却是实现平稳及高效治理的关键。例如,在当代治理模式中,议会尚能依靠柔性权力行使其政治主权,即是法治原则的功劳。试想如果政府可以随意确定政策而不需通过立法加以确认和执行,那么议会的制度性权力早已不复存在。

在提出推进国家治理现代化总目标仅一年后,党的十八届四中全会就做出了全面推进依法治国的重大部署,这表明党和国家领导集体已对法治和治理现代化之间的关系有了清晰的认识,而上述英国经验则能为具体的制度发展提供有益的借鉴。

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