新型常态治理:推进国家治理现代化的转型之道

2015-04-10黄其松杨志军

探索 2015年1期

黄其松,杨志军

(贵州大学公共管理学院,贵州贵阳 550025)

1 运动式治理:作为一种典型国家治理模式

运动式治理模式作为一种国家治理的典型形态,从历史来看,就是国家党政机构采用搞运动的方式来实现集权的简约化治理。相较于冯仕政的“国家运动”[1]解释和周雪光的“运动型治理机制”[2]解释,我们认为,作为一种从革命党向执政党转型的国家治理模式的变迁,运动式治理模式是历史制度主义主张的“有限理性”下的选择,可以将改革开放以来的运动式治理模式定义为:由代表先进生产力,掌握、控制或利用国家权力的政治主体,反映和综合一定政治基体的根本利益(幸福、安全,更有尊严)并为之奋斗所采取的一种自上而下式的政治行动。这种政治行动以改革开放时代的威权主义政治形态为背景,以党政机构的职能发挥为抓手,通过部门力量的横向联合和纵向推动,对国内某些重大的突发性事件或一些久拖不决、积重难返的社会问题采取专项行动。它是一个期望尽快见效的迅疾治理过程,往往带有明显的权力先导、体制发动取向及法制化人治的间歇反复特点,主要目的是维护社会稳定,树立政府形象和建构国家权威,增强政府行政的有效性,促进执政党执政的长期性。

改革开放30多年来,中国走上崭新的现代化道路,成为全球最大的政治经济社会转型试验场,或可曰最具特色的现代化道路,引起了海外中国问题研究者们的极大兴趣。一般认为,一国的政党政治发展模式与从中央到地方的政府治理模式密切相关,前者对后者进行规定性的政治约束,后者对前者补充弹性的合法性基础。目前,不管是西方的当代中国政治研究学者普遍运用的“威权主义”解释,还是公共管理学者纷纷提出的政府治理模式(其中有彼得斯提出的市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府四种未来政府治理模式[3]59,登哈特夫妇提出的“新公共服务”,最近英国学者提出的“整体性治理”),借用“拿来”和“移植”的原则用到当代中国国家治理现代化的研究上,都难免会产生“橘生淮北”的困境。说到底,国家治理模式涉及中国政治发展的动力学和规律性问题,如何理解运动式治理模式及其未来走向,则涉及如何理解改革开放以来中国的政治发展。这不仅是中国学界,也是西方的中国问题研究专家非常关注的问题。

西方很多研究中国的学者都在思考,转型国家的政治发展进入威权之后将是什么呢?比较典型的回答来自于对“混合政体”[4]和结束“转型范式”的思考[5]。亨廷顿的回答似乎又过于乐观:“在最简单的层次上,民主化涉及:(1)威权政权的终结;(2)民主政权的创设;(3)民主政权的巩固。”[6]43必然是乐观的民主化或者溃败式的衰落吗?抑或是威权本身的复杂性奠定了更多的不确定性?基于从概念到理论再到模式的演绎过程,运动式治理已经是当代中国威权主义政治形态中的一种现实存在,不是一种简单的机制型解释(尽管常规机制与运动机制的对比研究可以成立)。威权主义本身就存在于一个稳定发展的环境之中,也正是以经济建设为中心的政绩合法性让这种模式具有了更多的稳定性,运动式治理在此过程中发挥了重要作用。在转型发展的过程中,威权主义需要常态政治来确保其政绩合法性,而运动式治理作为一种非常态化工具,曾经长期存在于异常政治之中。从实现全面深化改革的总目标(即完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化)和构建新常态以实现新征程的伟大构想(不只是经济转型升级发展的构想)来看,实现国家治理模式的转型,已势在必行。

2 运动式治理的当下解读:多维困境审视

改革开放以来的运动式治理模式的核心动因是政治权力主体基于维护政治基体的根本利益和建设社会主义现代化国家的双重合法性要求;根本手段是政治权力主体以党政机构的职能发挥为抓手,依靠领导小组、权威训诫的方式开展行动。这种模式是如何形成和变迁的呢?

其一,这种模式产生于国家治理的路径依赖逻辑和有限理性选择。汤森和沃马克对中国政治的观察带有历史制度主义思维。他们指出,自从毛泽东逝世后,中国面临着一种制度化运动的悖论,即改革意味着中国生活的常规化,但它却是以动员的方式进行的[7]117。这句话被研究中国政治的学界同仁不断引用,它所揭示的“制度化运动悖论”也可以描述为:改革意味着国家治理生活的制度常规化,但它却是以一种运动的方式进行。按照从革命到改革的治理逻辑,改革前后的国家发展主线应当遵循从运动治国到制度治国,但实际上改革之后尽管不再有大规模的群众运动,但通过某种运动形式解决社会政治生活中一些难题的做法仍然广泛存在。运动式治理模式之所以长期存在的另一种解释以裴宜理为代表,她认为,中国1978年改革前后的运动式治理模式并没有在本质上发生改变——即从革命性运动转变为理性的官僚制治理模式,只是将原来的依靠群众发动大规模的运动,转变为依靠群众但是并不发动运动[8]30-61。裴宜理的观点说到底就是,新中国建立之后的国家治理在很长时间里是依靠群众运动和政治动员来发展经济和解决政治社会难题的,“看不见的手”依然在发挥作用。

其二,这种模式处于社会结构的变迁过程之中且被不断形塑。1978年之前的运动式治理情形是两方面的:一方面,毛泽东毕生对于扁平化管理的坚持,始终如一地回应奥尔森提出的那个老问题——如何在缺乏足够的激励诱因的前提下对庞大数量的被管理者进行有效的管理;另一方面,毛泽东领导的共产党人追求的是如何将旧政权中农民的巨大政治反抗能量制度化,从而塑造为破坏旧世界和建设新世界的动力。这个制度化过程就是一场扁平化管理的革命,颠覆了科层化管理的大多数原理,革命的深度超出许多普通人正常的认识视野,引发了共产党人内部激烈的思想斗争,最终造成悲剧性的国家治理。1978年之后进入改革发展时代,按照孙立平等人的观点,改革以来社会结构总体变迁的特征表现为:由总体性社会向分化性社会转变;社会整合由行政性整合向契约性整合转变;国家与组织单位的关系由总体生存模式向独立生存模式转变;原有的城乡各种身份系列被一种新的、以职业身份为标志的身份系列所取代;全国一盘棋的区域格局被打破,地方社区开始成为利益主体[9]。这表面上看似乎与运动式治理关联不大,但是国家与社会的双向运动一直存在。在市场逐利之外,社会也在不断与国家对抗,索要权利。波兰尼眼中的“嵌入性”主要来自于市场资本力量对国家自主性权力的反嵌。事实上,改革开放以来,国家与社会双向运动在当代中国从来就没有停止过。

因此,在社会结构由总体性社会向分化性社会的变迁过程中,运动式治理模式既来源于总体性社会控制的内卷动力,同时又适应于多元社会分化的外卷压力。它以权力先导、体制发动及法制化人治的方式沿袭总体性支配权力的国家治理路径,同时又在总体性权力支配的国家治理结构和技术性政策工具混合型使用的现实场域中反复间歇使用。在国家治理路径依赖的历史制度主义有限理性选择中,同时也是在技术性治理取向和政策工具手段不断运用的现实场域中,运动式治理模式面临一系列困境,我们将其总结为“三个正视,两个难以”。

第一,运动式治理模式需要正视条块交错的职责同构现状。垂直管理部门和地方政府之间的关系被称为“条块关系”,是中央与地方关系中的重要内容。因此,有人将此视之为“中国地方政府体制中最基本的结构性关系”[10]。在单一制政权结构形式中,从中央到地方的垂直管理部门为了更好地执行中央政策,将一些关系到国计民生的重大地方公共事务统一到中央政府的政令中来,机构设置表现为“上下对口,左右对齐”[11]。职责同构机构普遍实行“条块结合、双重领导”体制,不仅要对同级党委政府负责,同时又要受上级主管部门的严格控制并对其负责。这一体制过分强调集中与统一,长期运行下来负效应明显,其典型现象就是在中央和地方权责不匹配、事权和财权关系不对等的格局下,地方受到资源动员空间的约束性和发展任期时间上的掣肘,导致地方政府经常采用短平快的运动式治理来发展经济和解决社会问题。

第二,运动式治理模式需要正视集束性社会矛盾与溃散性地方权威的张力。作为一种政治权力溢出的政府治理模式,运动式治理实践效能的边界处于强势行政主体职责同构与异体同位型的社会矛盾无法制度化解决的困境之中。在党政关系并不必然混为一体的情况下,政党科学执政与政府有效稳健行政之间存在张力。中国共产党从1986年的十二届六中全会通过《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》第一次提出经济、政治和文化“三位一体”总体布局,到2013年十八届三中全会确立了经济、政治、社会、文化、生态文明和党的建设、国防军队建设“七位一体”的总体布局,可以说,党中央、国务院在整体性、系统性和协调性地统筹国家治理的战略方针和原则措施方面,发挥了越来越明显的引领作用。在中央与地方、政府与社会双重关系的维度上,我们看到前者主要是中央政府对地方政府采取政绩导向的激励措施,而后者主要是政府采用了地方国家统合主义的做法。在地方治理条块交错的职责同构逻辑里,地方政府囿于资源空间的约束性和任期时间的限制性,往往迫不得已采用运动式治理,而其结果是地方公共权威越来越呈现弥散化,党的执政基础和政府行政的公信力被日益突出的社会矛盾所侵蚀。

第三,运动式治理模式需要正视专制权力向基础性权力过渡属性。迈克尔·曼划分了两种不同类型的国家权力:国家的专制权力和基础权力。专制权力指的是国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围,即强加于社会的权力;基础权力指的是国家事实上渗透市民社会,在其领土范围内有效贯彻其政治决策的能力,即通过社会获得的权力[12]5-9。从本质上看,专制权力寻求政治精英对国家权力的垄断和对社会的控制来达到统治目的;基础权力是一种政府与社会双向互动的建制性权力,主张通过国家自主性来实现对社会的治理目标。在集束性社会矛盾频发和溃散性地方权威持续的双重背景下,地方治理中哪个主体才能代表国家?显然,运动式治理是国家治理从专制性权力向基础性权力过渡的路径选择。在两种权力谱系的转变过程中,运动式治理在政治发展向度需要通过党内民主增强执政的科学性和长期性,在政府治理向度则需要寻求一种嵌入社会自治的基础性权力。国家与社会要彼此互信,重新找回能凝聚共识的国家和有理性秩序的社会,就需要在国家建设层面实现认同,在政府治理层面实现放权,在社会管理层面实现自治[13]。

第四,运动式治理模式难以调和间歇反复与长效治理的矛盾。运动式治理遵循权力发动、体制追随和人格化法治的逻辑,采取集中力量打一阵、放松力量停一阵、再抓紧时机打一阵、再停下步伐稳一阵的基本逻辑,最典型特征就是间歇反复性。特别是20世纪90年代中期以来,政府治理活动越来越趋向于采用专项(整治或治理)行动来对公共事务进行管理。这个管理的过程既是政治主体关注引导的过程,也是政治基体不断反应和表现出来的需要;同时这个过程既有自上而下的政治权力压力型体制特点,也有地方治理回应地方社会需求的被迫反应式特点。在纵向压力和横向需求之间,地方治理只能通过运动式治理作为政治压力回应的手段和地方公共政策的工具选择,随之而来的结果是运动式治理越来越成为一种公共治理的行动常态和趋之若鹜的长效机制打造目标。长效治理凸显的是管理常规化与制度理性化的内蕴,其本质是国家治理要通过寻求理性制度的常规化运行获得相当程度的公共支持;而运动式治理张扬的却是动员机制和政策工具运用,其本质是依靠经验政治(权变与临境)的权力扩张获得绩效产出。

第五,运动式治理模式难以解决官员升迁与社会治理的难题。王绍光和胡鞍钢从国家财政汲取能力的角度指出,改革开放后,国家能力在分权化和市场化改革中被严重削弱[14]。黄亚生则认为中央政府增加了对省级政府领导人的政治和行政控制,并继续协调经济政策的制定和执行[15]。地方治理以领导干部(政府)政绩考核为核心驱动力。中央为了保持党的先进性和纯洁性以及政策的民主性和科学性而提供的总体纲领和地方行动指南,往往让地方党委政府承担了更多的责任,当传统的GDP至上的政绩考核方式仍然在发挥主导作用的时候,政治竞标赛模式无法改变,迫使地方治理承担更多大而全的职能。角色的多重化往往容易导致职责的模糊化和职能的去中心化,使地方政府无法履行“公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”等多元职责,把运动式治理作为一种政府治理的政策工具反复使用,而且还造成中央政令的“堰塞湖现象”,有令不行,有禁不止,地方政府职能缺位、越位和错位现象屡见不鲜,最终致使多元和谐的社会治理格局无法开启。

学界对于为何实行运动式治理模式的有些解释是:现有国家治理资源的贫弱直接决定了国家的治理方式与治理能力;任何社会的调控形式决不是个人好恶的产物,而是取决于社会资源总量所能允许的程度;由于中国超大规模社会治理的需求与社会资源总量供给匮乏之间存在紧张关系,政府在面对复杂的社会公共事务时选择政策工具的有限性决定了各级党政机构倾向于采用运动式治理而非常规性治理手段[16-18]。然而需要指出的是,国家治理在资源供给和工具选择之间的内在张力是一个普遍性命题,在其他国家和地区(如日本、新加坡等)也经常存在并且表现突出,所以,将其视为制度化运动悖论的主因,并不全面。而且在地方治理中常见的是,哪里有利可图,政府之手就伸向哪里,哪里无利可图,政府之手就蜷缩一团,权力的运行宽度和运行效果两相背离,运动式治理大行其道。

3 迈向一种新的常态:推进国家治理现代化的转型之道

中共十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化作为改革总目标的重要内容,这一方面正是对中国所处的历史方位正确认识的结果,另一方面也说明现有治理模式所产生的治理能力还相对不足。中国共产党建党90多年来,历经“建国”“立国”“兴国”问题,现在要解决国家治理现代化这一“治国”难题。运动式治理模式既没有体现现代化的治理要素,也没有彰显科学化与制度化的顶层设计品质。在从革命向治理的转变过程中,应然命题就是要实现从运动治国向制度治国的转变,关键是要建立健全一整套制度化、法治化、科学化和理性化的国家治理体系,方能全面提升国家的治理能力。本文称之为一种新型的常态治理模式。

所谓新型常态治理模式就是:运用规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列国家治理体系,包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序,依靠理性化的制度设计和政策安排,来达到善治的目的。其核心是要在多元冲突中建立一个满足规范和共识的制度化过程。这种规范和共识体现为国家治理需要改变权威指令导向,在讨价还价的权衡中建立一个制度化政治过程,限制专断性权力,树立政治权力主体为政治基体根本利益奋斗的政治共识和政策折中的核心价值观[19]。新型常态治理模式要依靠制度化的分权系统获得政治支持,运动式治理模式表现的治理非常规化和制度非理性化特征恰恰与寻求规范和共识的常态治理模式背道而驰。

推进国家治理现代化与新型常态治理模式是一体两面的关系。国家治理现代化更多强调国家(执政党和政府)作为因变量,是随着市场对资源配置起决定性作用和社会自我保护运动等自变量的要求来调整治理方略的;新型常态治理模式更多侧重国家(执政党和政府)作为自变量,如何积极主动作为,从而保证国家-市场-社会三者协调动态发展;二者最终都要服从于并服务于推进国家治理现代化这个总目标。新型常态治理模式可从以下三个方面来思考。

第一,新型常态治理目标既要避免西方竞争性选举的多元主义民主,又要警惕国家统合主义的长期定型,实现国家与社会的相互赋权增能、双赢发展,为治理模式的转变创造宏观优化环境。国家主义描绘的是一种与多元主义截然相反的自为状态,两者的中间过渡形态是施密特开创的统合主义(Corporatism)①“Corporatism”一词有三种翻译:统合主义、法团主义和合作主义。统合主义主要被境外学者使用,法团主义由张静翻译,合作主义被康晓光改造。但是从翻译的语意、使用的范围和研究的深度三个方面来看,统合主义的用法更为准确和普遍。。国家统合主义强调官僚控制社会组织,社会统合主义强调社会组织进入政府决策过程,而“中国当前处于国家统合主义状态,社会统合主义实则极度虚弱”[20]。统合主义作为一种国家与社会的分析范式,从国家主义到统合主义再到国家统合主义,显示出一条改革前后的历史通道。国家与社会关系直接表现为政府与NGO的关系,在二者逐渐分离的过程中,中央政府逐渐扮演宏观领导者的角色,地方政府与NGO之间的互动越来越成为决定NGO成功与否的关键。在全面深化改革的蓝图中,未来中央政府需要承担统筹规划、顶层设计的制度提供和政策安排之责,将控制和管理NGO转变为分权、放权与授权并提供法理依据。社会组织的登记制度改革已经显示,要在国家与社会双向互动关系中改变地方性的政府统合主义途径,激活体制改革红利,释放社会潜力与活力,实现赋权增能、双赢发展。

第二,新型常态治理过程是公共权力权威性、市场化、公平公正配置公共资源或公共利益的政治过程,公共政策体制的开放性、科学化和民主化最终体现的是政治的成熟度,为治理模式的转变提供中观认识平台。目前,诸多公共事件在发生的多样性诉求中产生了广泛且深刻的社会影响,突出体现为一系列重大社会公共事件直接导致了某些公共政策的变迁。例如,孙志刚事件对于公民权的里程碑意义至今仍然值得重视。又如,2011年1月21日,国务院颁布实施《国有土地房屋征收与补偿条例》,废止《城市房屋拆迁管理条例》,凸显了“公共利益”诉求。改革的时代呼唤改革的决心,改革的决心需要改革的理论,改革的理论最终导向改革成果平等共享的红利释放。地方治理过程中,“凝闭型”公共政策体制所能带来的发展红利正在遭受到变迁社会与风险社会的双重影响,逐渐被侵蚀和削弱,越来越不能体现社会主义制度的优越性。因此,面对风险横生的变迁社会,可以在波普尔关于构建社会科学的开放社会思维启迪中获得地方治理的权责分明心态和开放参与型体制,重建文明社会。

第三,新型常态治理根基是立足于地方治理创新实践,以渐进理性思维走增量民主道路,充分吸取地方性知识和地方性智慧,探索大国治理的央地对等伙伴关系,为治理模式的转变带来微观行动基础。大国联邦主义政治设计[21]虽然充满理想主义和自由主义情结,但它告诉我们,任何国家良善治理最终都要落实到中央指导力和地方行动力层面。地方治理实践大致包含生态环保、智慧城市、社区营造、减灾防灾、城市发展规划、市政设施基本服务、扶贫帮穷、社会稳定等内容。具体实践中,地方治理可采用科技创新、合作治理、社区参与、个性化服务、公共事业民营化市场机制及社会融合等多元的混合创新治理手段。

4 结语与讨论

“推进国家治理体系和治理能力现代化”的基础性工程是借鉴人类经过不断探索、思考发现的可供选择的规律性成果,科学化、制度化和理性化地设计国家治理体系,最终实现国家治理能力的现代化。邓小平早在1992年“南方谈话”中就指出:“恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[22]372习近平在十八大之后指出,中国特色社会主义制度“还不是尽善尽美、成熟定型的”[23]。紧接着,党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,而改革的决定性成果是“到2020年,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”[24]。因此,通过制度创新推进国家治理体系和治理能力现代化,通过推进国家治理体系和治理能力现代化进一步发展和完善中国特色社会主义制度,是今后一个时期改革和发展带有全局性、统领性的任务。

新型常态治理模式要继承并超越普遍民主治理要求,破解威权主义“天花板”效应。如果说“民主是个好东西”是在告诉我们一个关于世界是什么的普遍真理,那么“什么样的民主才是个真正的好东西”则是在让我们回答人类智慧、世界知识与传统智慧、本土资源的新链接和新开掘问题,也就是探讨政府治理行动如何在多种行动者面向的多维结构空间中探寻地方性知识,开掘生存性智慧。从运动式治理转向常态治理的道路来看,“宏观的治理文化”“特定的治理事件”和“具体的治理过程”三者对本土治理价值观的选择有综合影响。在党政并不必然分开的情形下,政党执政的国家治理方式深深影响着政府行政的政府治理方式,国家治理体系和治理能力现代化在很大程度上是政党执政的现代化问题。如果将运动上升到本体论、认识论和方法论的层次来做共时性与历时性分析,在全面深化改革的背景下,发展固然是党执政兴国的第一要务,推进党执政体系和执政能力现代化才是根本任务。这或许就是我们另文所要讨论的话题了。

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最近我在美国的阿拉斯加州生活了一段时间，在那里我有幸见到了我以前从未见过的美景。沿着冰川湾航行的感觉的确非常有趣，但拍摄航行本身对于我来说并没有多少兴致。它们无法反映出我在此处的丰富体验，而真正激起我的创造力和拍摄欲的是那些沿河而建的城镇，在那里有宗教和美酒，有美丽的自然景观和蓬勃的旅游行业，这些层次丰富的文化深深地吸引了我。

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