特大城市“镇管社区”治理模式创新分析和路径选择——以顾村大型居住社区“新家园”为例

刘 涛

（杭州电子科技大学，浙江 杭州 310018）

大型居住社区是保障性安居和改善民生的一项重大工程，是十八届中央委员会第三次全体会议研究和通过的全面深化改革的若干重大问题之一。[1]在快速的城市化进程中，中共上海市委、市人民政府深化改革，大力发展大型居住社区，为保障和改善民生做了大量工作。2009年，上海启动了第一批15个大型居住社区，主要分布在宝山顾村、嘉定江桥、松江泗泾、闵行浦江、原南汇周康航、浦东曹路和三林、青浦华新等地。[2]

顾村的新家园社区是上海六大保障性住房基地之一，是上海市首个建成并交付使用的大型居住社区。2012年运行以来，新家园已入住居民10 763户、2.7万余人，大部分是来自杨浦、闸北、虹口、普陀等中心城区的动迁户及经济适用房用户。顾村的新家园社区是在顾村镇域内的城市化社区，顾村镇政府是管理主体，是由原本是“农村的”镇政府管理的“城市的”大型居住社区，是典型的“镇管社区”。[3-4]

“镇管社区”的概念在学界一直没有明确的定义。从“镇管社区”的发展历史和现状来看，“镇管社区”是具有农村性质的镇来管理具有城市特质的大型社区。换言之，在镇建制现有的行政架构下，对镇域内的城市化社区，采用有别于传统农村管理方法，实施与城市社区相匹配的新型社会治理模式，在行政管理架构、公共服务手段、财政支持、社区自治和公共治理等方面形成配套，共同构建和谐社区。[5]

一、顾村新家园“镇管社区”在创新管理过程中遇到的问题

顾村新家园作为上海市第一个投入使用的大型居住社区，是上海六大保障性住房基地之一。[6]同时也是“镇管社区”的创新试点，在2012年正式开始运行以来，新家园在顾村镇政府的领导下，深入改革，不断创新，开创社区治理新格局和新模式，在短时间内取得了较大的成绩。但是，新家园社区在“镇管社区”的探索、实践和创新的过程中，遇到了较多的问题。概括来说，主要包含以下六方面的问题。

（一）社区规划问题

新家园社区在规划之初，原本是基本农业保护区，并在市郊，没有完善的基础配套设施，社区规划认识不足，导致大量导入人口入住社区后，导致周边的交通、医院、学校和商业配套公共服务配套设施无法满足居民的需求。

1.社区规划信息公开问题。社区规划不公开和不透明，导致民众产生不满的情绪。在新家园的规划建设过程中，导入的民众无法详细了解政府关于社区建设的政策和流程，整个过程对于民众来说不够公开和不够透明，民众只是简单知道要搬到哪里，自己能够住多大面积的房子，但是没有途径了解到整个社区的规划、社区的配套和社区发展的详细规划信息。

2.规划过程中利益不平衡问题。新家园社区是上海市政府的保障性民生工程，在社区规划建设过程中，没有注重导入区和导出区的利益协调问题，如导出区的相关配套资金因转移到导入区，但是资金却不到位，导致两者的利益不协调，应该在规划时详细规定二者的利益协调问题。另外，拆迁导致的当地企业和当地居民就业问题。新家园社区的建设需要大面积的土地，从而使当地的一些企业失去了原来的土地资源，当地农民失去了就业机会。

（二）配套基础设施问题

1.配套基础设施不同步问题。新家园是以“大集团对口大基地”为模式的保障性住房民生项目，基地原址为农田保护区，基础设施建设基本是从零开始，白手起家，面广量大，周期长。新家园社区处于“边建设、边配套、边入住、边管理”，前期入住居民的日常生活受到了一定程度上的影响。现行使用的标准与规划上的配套设施的设计标准有一定的落差，同时，基础设施配套建设跟不上保障房建设计划，与社区居民的期望仍有距离。

2.交通问题。轨道交通7号线已经南北贯穿新家园社区，部分公交已经开通和延伸，但是仍然不能满足社区居民的多元化需求。从社区到地铁口的短途公交车的缺失，居民经常会坐地铁口的摩的，有一定的安全隐患；另外，社区到区中心、中心区域和商业中心的公交车较少，并且公交车的间隔时间较长，为社区居民出行带来一定的不方便。

3.商业配套问题。由于大量人口集中导入，新家园社区周边的商业配套形成真空，培养商业配套需要一个过程，各种商业配套跟不上。但是现在的问题是，大量的人口已经导入，居民的“柴米油盐酱醋茶”开门七件事则无法高质量地满足，更谈不上居民生活质量的保障。如新家园社区附近的饭店很少，甚至走很久都没有一家餐厅，中高档的便利店和餐厅更是少见，大型购物商场更是缺失。

（三）配套公共服务问题

1.教育问题。新家园幼儿园在2012年9月已经开始招生；虽然新家园社区的幼儿园已经投入使用，但是相配套的小学和中学都还未投入建设和使用，针对入户时间和报名时间不一致的问题，社区居委联合服务中心做好统计工作，同时安排分流至周边学校的方式安置学生上学，方便学生就近就学。造成孩子们上下学的不便，增加了家长们的负担，给社区居民造成了较大的心理影响，影响到家长的情绪。

2.就医问题。新家园已有社区卫生服务站和卫生服务中心，但是没有较大规模的药房和较小规模的药店，给社区居民购买非处方药带来较大不便。社区卫生服务站在新家园社区联合服务中心二楼，这给一些年龄大，腿脚不灵便的老年人及残障人士带来不便。

3.就业和社会保障问题。新家园多数居民属于中低收入群体，大部分居民没有专业技能，属于就业的弱势群体，社区附近的现有产业结构又很难满足大规模导入人群的就业需求；另外，新家园社区远离市区，路途远，交通花费时间较多，就业信息来源少，这给需要找工作的居民带来一些困难。据统计，社区内孤寡老人、独居老人、失业人员和困难人员等弱势群体人员占入住人员的10%左右，解决这部分人的就业和社会保障问题，压力较大。

（四）资金缺口问题

1.资金缺口大，资金保障机制不完善。新家园社区的建设和维护资金缺口较大，资金保障长效机制还不健全，随着导入人口的快速增加，镇里对新家园社区投入的财力越来越多，财政压力越来越大，造成了“小马拉大车”的局面。此外资金不能按时到位，拖欠时间过长。

2.公共配套建设资金缺口大。新家园社区的公共建设配套设施开办装修费用和全年日常运行费用较多，而一次性横向财力结算资金却较少，公共配套建设资金缺口较大，给公共配套建设带来一定难度。

3.商业配套资金缺口大。由于新家园社区本身的特殊性，需要运用行政的手段对商业配套进行干预，造成了镇财政压力较大。如在推进商业配套建设时，需要镇政府独自承担所有商业建设，这给镇政府带来较大的资金压力。

（五）社区综合治理能力问题

1.多方管理职能部门的协调问题。“镇管社区”本身就是新事物、新的挑战，新家园社区的机构设置、管理权限、工作职能都不明确和统一。上海市、宝山区和顾村镇的各个职能部门如何去合作和协调，成为新家园社区综合治理的软肋。新家园社区是社会的缩影，在社区中有多方的问题，需要管理职能部门进行协调。如房管、市政、公安、城管、工商、社保、民政、民宗、税务、老龄委、教育、人保、人口、司法、体育、卫生、文广、残联、文明办、综合办等部门，这么多部门，如何协调？如何沟通？更好地合作服务与新家园社区，这是政府各职能部门面临的现实问题。

2.社区管理队伍建设问题。新家园社区的工作人员相关待遇保障有待提高。如新家园社区联合服务中心的工作人员中只有社区联合服务中心主任一个人有编制，其他工作人员都没有编制。没有编制的工作人员的定位问题，是国家正式工作人员，还是临时工作人员？相比较上海其它地区的工资水平，社区工作人员的薪酬和福利处于较低的水平，工作人员的薪酬和福利保障有待提高。由于编制问题，薪酬待遇问题，这些问题导致社区管理岗位没有吸引力，不能吸引优秀的专业化、年轻化的人才，导致社区管理人员的素质和数量都有待提高。

3.社区的综合治理问题。新家园社区随着导入人口数量不断增多，人口结构复杂，不稳定因素相应增多，而社区的综合治理能力还需不断提高。如工作人员遇到一些棘手的问题：部分居民在装修是把承重墙拆除，还有些居民破墙开店，进行违法经营，甚至还有居民养殖牲畜的现象，还有物业管理问题成为难点，物业费收缴率不高，导致社区垃圾清理困难，造成物业服务管理困难。还有乱贴小广告以及社区安保问题等等。在短时间内遇到较多问题，社区工作人员所负荷的压力较重，社区的综合治理能力与现实需要之间存在着一定的差距。

4.社区共治和自治的问题。新家园社区的社区共治和自治刚刚起步，仍有较多的问题，需进一步创新。现在新家园社区只有社区联合服务中心和居委会的共治平台，社区共治体制和机构有待完善；共治信息平台的缺失，社区居民的问题无法及时与管理工作人员进行沟通，造成信息不通畅；自治的创新和专业化问题；如个别居民的自身管理水平有待提高，乱丢垃圾和不文明现象；志愿者服务团队的专业化水平有待提高，新家园社区的志愿者服务团队的主要成员年龄偏大，年轻人的数量较少，另外志愿者团队的专业化水平较低和规范化管理的缺失。

（六）社区居民的多元性和文化休克问题

1.导入人口呈现多元化的特征，其社会结构较为复杂。新家园社区是以保障性住房为主，是政府的民生工程。新家园社区居民来自上海各个地方，导入的人口有60%左右的居民来自杨浦、闸北、虹口、普陀、静安、黄埔等中心城区的动迁户，及36%左右的居民是经济适用房用户，另外还有4%左右的居民为本镇动迁户。社区居民有来自城市的居民，也有来自农村的居民，也有经济较为困难的居民，人口具有多元化的特点。新家园社区居民大都是中低收入群体，并且居民人群以中老年为主，社会结构较为复杂。

2.旧有的社会网络被打破，新的社会网络还没有建立。新家园社区居民从导出区到环境全新的导入区，熟悉的和信任的“熟人社会”[7]消失了，而呈现在大家面前的是陌生的和怀疑的“陌生人社会”，原来社会关系网络被打破，而真正新的社会关系网络还没有建立起来，人们还处于相互熟悉的过程，这种熟悉过程需要时间来慢慢培养。

3.造成文化休克。新家园社区居民人口呈现了多元化，社会结构较为复杂，旧有的社会结构被打破，而新的社会结构还没有建立，社区处于一个“陌生人社会”的状态，加上新的环境，基础配套设施的不完善，社区文化生活建设的滞后，社区居民的文化习俗的不同，失去了长时间以来的交际圈，造成了社区内人与人的情感交流和人际交往的不通畅，在文化融合过程中，会造成“文化休克”现象，甚至会导致文化冲突，一定程度上加大社会风险和社会矛盾发生的概率，从而影响构建和谐社区和建设新家园。

二、顾村“镇管社区”馨家园社区治理创新的路径选择

在新家园投入使用的较短时间内，各级政府和职能部门做了大量的工作，创新“镇管社区”治理模式，同时在“镇管社区”治理过程中也遇到了诸多问题，针对以上问题，通过在新家园社区的长时间的调研，听取了政府、市场和社会相关人员的意见后，从实际出发，提出以下有针对性和可操作性的对策建议，更好地创新社区治理，构建和谐社会。概括起来，主要包括政府、市场和社会三个层面。

（一）政府层面

1.规划建设方面

首先，从科学规划开始。根据考虑“镇管社区”的特点，政府要通盘考虑，从整体上进行把握，提高规划建设的新认识，考虑到配套基础建设和配套公共服务设施建设，深化和完善各类相关规划，探索“镇管社区”科学规划。不但要考虑到社区的选择、楼盘、交通、就医、就学和购物等问题，还要考虑到社区内精细化的规划，如道路、车库、社区安保和文化体育活动场地等问题，如这些问题没有考虑到，社区建设好后，再进行规划设计的概率就非常之小。因结合“镇管社区”的实际情况和社会需求，从规划理论出发，结合建设实践和运行机制，进行科学的和前瞻性的规划。[8]

其次，在规划过程中公开信息。在“镇管社区”规划过程中，面向社会，及时公开相关信息，让导入区和导出区的民众对自己切身关心的问题有认识。在公开信息后，要有与公众互动，对于公众提出的相关问题和建议要及时解决，让老百姓参与其中，这样的话，老百姓会感受到公平，得到政府的尊重，在拆迁和动迁的过程中，老百姓的积极性会大大提高，从而减低了社会风险。

最后，平衡好各方的利益。在规划中，不仅要考虑到导出群体的利益，让他们有房子可以居住，而且要保证导入地区的当地居民的利益，对于征收的土地要给予合理的补偿，并对他们的就业问题进行一定的政策支持，不能让他们在失去土地的同时，再失去他们的工作。对于导入地区当地企业的拆迁问题，企业的拆迁不但对于企业是一种损失，而且对当地居民的就业也产生一定的冲击。所以在“镇管社区”规划过程中，一定要平衡好各方的利益。

2.配套设施方面

首先，配套基础设施。解决交通问题，在轨道交通7号线的基础上，增加公交线路，提高公交线网的调整力度，增加早晚高峰公交，增加到市中心的公交班次，减少公交的间隔时间。解决商业配套，通过政府购买和再次招商的形式，引进服务于老百姓切身需求的购物问题和饮食问题。解决社区绿化问题，管理部门联合物业对社区的绿化进行修整，加强养护工作，满足社区居民的多元化需求。解决手机信号问题，联系移动通信公司，加强社区周围的信号问题，解决居民的手机信号问题。

其次，配套公共服务设施。解决居民的就学问题，建设九年一贯制学校和相关技术学校，尽量早开工，并积极做好学校的教师招聘工作、校舍装修工作、相关设备配套工作。解决就医问题，招聘高水平的卫生技术人员来社区卫生站工作，切实为“镇管社区”居民服务，同时建设综合性医院，欢迎人口导出区进行对口支援。解决文化服务和体育娱乐问题，建设文化活动中心和体育娱乐的场所，开展形式多元的文化体育活动，促进居民间的文化交流与整合，满足不同年龄阶段和不同背景的居民尽快融入新的社区环境中。

最后，资金配套问题。解决资金保障机制不完善的问题，“小马拉大车”是“镇管社区”资金机制的特点，要根据社区建设的规划设计和实际情况，上海市和区政府制定资金配套保障机制，解决镇政府财政压力。解决公共配套建设资金，根据社区规划，要与镇政府一次性结算清楚横向财力结算资金。解决商业配套资金，根据“镇管社区”的保障性特点和商业配套的实际情况，上海市政府应投入倾斜性配套资金。解决物业配套资金，上海市政府因通过补贴物业的方式来解决。

3.综合治理能力

首先，多个职能部门的定位和协调。上海市政府、区政府和镇政府之间应进行统一部署协调，对多个职能部门进行定位，完善“镇管社区”治理。政府以“镇管社区”营运管理工作联席会议为平台，协调各个职能部门，加强各部门之间的沟通，掌握社区居民的实际困难，第一时间内解决居民的问题。整合条块管理资源，为社区居民集中办理各种手续，减少办理时间。整合治理力量，集中开展破坏承重墙和破墙开店的违法行为。

其次，社区管理队伍建设。社区管理工作人员的身份问题，从“无身份”的状况转变为有身份、有名分，纳入到国家事业单位编制或通过考试纳入国家公务员编制。提高薪酬和福利，“镇管社区”管理工作人员的工资水平达到一定水平，设立底线，如税后不得低于三千元等等。通过提高薪酬和福利来吸引高素质的专业管理人才，如招聘大学毕业生，加速提高社区管理工作人员队伍的整体素质。通过教育培训、交流培训和挂职锻炼的方式来提高社区管理工作人员的管理水平。

最后，社区治理能力。社区治理机构的创新，在区政府和镇政府的牵头下，搭建“区——镇——社区联合服务中心——居委会”四级社区治理组织架构，创新社区治理模式，开展社区各项治理工作，及时解决社区居民的困难。创建以“民警——城管——居委会”三级社区治安组织架构，解决社区的安全问题。成立“楼长——块长——居委会”三级社区自治制度，广泛收集居民的问题和意见，及时解决居民的问题。

（二）市场层面

1.商业方面

首先，日常的购物。新家园已经有了标准化的菜场——翼家菜场，从市场层面来说，应该在蔬菜品种和质量上下功夫，给社区居民更多更好的选择。引进便利店，现在新家园社区附近便利店非常少，给社区居民日常生活带来较多不便。大型超市的缺失，通过政府的牵头，能够引进沃尔玛等大型知名超市，满足社区居民购物的基本需求。引进连锁的药房，有了药房后，居民在日常生活中可以自由购买一些药品，最好这些药房能够提供社保服务。

其次，大型商业圈。新家园附近缺失大型成熟的商业圈，这是需要一定时间来培育和培养的，政府管理部门应通过倾斜性政策引进大型商业综合体，形成商业圈，满足社区居民更高层次的消费需求。政府可以回购一些商业综合体，然后把这些商业综合体进行分包经营，这样的话，不但满足了社区居民的消费需求，政府收回投资也有保证。

最后，金融服务。解决新家园社区在金融服务等方面的问题，政府应牵头，通过统一安排，引进各大商业银行进驻新家园，为社区居民提供多样的金融服务。如引进中国银行、中国邮政储蓄、中国工商银行、中国建设银行、交通银行等，要满足居民基本需求。提供ATM机，方便社区居民取款。另外，提供社区居民的高层次的金融服务，如网上交易、购买金融产品等等。

2.就业机会的提供

政府联合企业提供各种就业培训。新家园居民以中低收入群体为主，政府牵头，联合各种企业，为居民举行各种免费技能培训，然后颁发技能证书，如居民的技能达到企业的要求，可直接进入企业或推荐给其它相关企业，如技能有待提高，可以重新参与免费技能培训，直到掌握一门技能为止。

（三）社会层面

1.创新共治和自治机制

首先，完善“镇管社区”共治机制。通过社区党建联建机制，建立“镇管社区”共治联合会，提高社区活动平台，健全政府购买社会组织服务，培育开展社区组织公益项目，鼓励社会力量创办文体保健、社区服务、社区维权、养老助残、教育培训等公益性社会组织。

其次，完善社区居民自治机制。新家园社区已经建立社区居民自治机制和机构，进一步完善和精细化社区居民自治机制，让老百姓自己的服务机构做到真正地为民众服务，服务民众所需，反映民众的心声。搭建自治平台，不断拓展自治渠道。

2.志愿者组织的专业化和规范化

首先，专业化和规范化。志愿者组织要得到大家的认可，专业化和规范化是关键。明确志愿者组织的使命，厘清志愿者组织与政府、企业和社会的关系，整合社会资源；完善志愿者组织内部结构，建立系统的评估体系，优化完善志愿者组织的功能；完善志愿者组织的人力资源体制，保障志愿者组织队伍的完整性和稳定性；规范志愿者组织的人事和财务体系，公开志愿者组织的各项人事和财务状况，赢得社会的信任。

其次，吸引年轻人的加入。新家园现在的志愿者组织的成员绝大部分是中老年人，缺少具有活力和精力的年轻人。志愿者组织通过多样化的宣传，动员社区年轻人，吸引具有专业技能的年轻人，为志愿者组织注入新鲜的血液，为志愿者组织的未来夯实基础。

3.居民本身的自我调适，积极融入新的环境

首先，加强自我修养。新家园社区具有多元的人口和复杂的社会结构，具有不同的文化习俗，容易造成文化冲突和文化休克，社区居民应从自身做起，加强自我修养，以平和的心态来与社区居民相处，多体谅和关心他人，人人为我，我为人人，从我做起，形成良好的社区精神。

其次，社区管理部门和志愿者组织通过各种方式，帮助居民积极融入新的环境，把“陌生人社会”变成“熟人社会”。社区管理部门和志愿者组织通过各种文体活动或其它活动，创造社区居民相互认识交流的平台，通过文化交流，体育活动和集体活动，加强社区居民相互之间的信任，加强社区的文化认同，重新建立社会关系和社会网络，从“陌生人社会”变为“熟人社会”。[9]

三、结语

“镇管社区”是具有“农村特点”的镇政府来管理具有“城市特点”的大型居住社区。“镇管社区”即不同于城市中传统的街道居委会的管理体制，也有别于农村中传统的乡镇村管理体制，是快速城市化过程中出现的特定社会治理模式，是突变式的城市化社区。随着改革开放的深入，“镇管社区”的形式、管理体制和特征不断变化，“镇管社区”治理模式不是一种固化的模式，随着城市的不断发展，社会治理的创新，“镇管社区”模式会不断地发展和创新。

在市、区、镇各级政府的领导下，创新“镇管社区”治理模式，不断提高市场的综合实力，提高居民自身的水平，完善社区共治和自治平台，打造和谐社区，推动社区从“陌生人的社会”到“熟人的社会”，从“移居”到“宜居”，创建更美丽的家园，居民更幸福，社区更和谐，社会更美好。

[1]新华社.中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[EB/OL].[2013-11-12].中国共产党新闻网.http：//cpc.people.com.cn/n/2013/1112/c64094-23519137.html.

[2]栾晓娜，谢婧.上海将建15个大型居住社区[EB/OL].[2009-06-13].新民网：http：//news.xinmin.cn/rollnews/2009/06/13/2089825.html.

[3]宝山区政府.宝山区社区工作汇编（打印稿）[Z].内部资料.

[4]李友梅.浦东新区城市化过程中的农民问题研究——以严桥镇及其管理的社区为案例[J].上海大学学报：社会科学版，1999（3）.

[5]俞晓波.快速城市化进程中的“镇管社区”模式研究——基于浦东的实践[J].中国行政管理，2012（8）.

[6]中共宝山区顾村镇委员会、宝山区顾村镇政府.新家园社区工作调研汇编（打印稿）[Z].内部资料.

[7]费孝通.乡土中国[M].南京：江苏文艺出版社，2007.

[8]上海市住宅建设发展中心，上海市郊区经济促进会课题组.大型居住社区建设管理对策研究[J].上海农村经济，2012（8）.

[9]李蓉蓉.城市居民社区政治效能感与社区自治[J].中国行政管理，2013（3）.