城镇化背景下居住权保护问题——基于房屋居住权裁判执行难的思考

熊杰 王庆

城镇化背景下居住权保护问题
——基于房屋居住权裁判执行难的思考

熊杰 王庆

房屋搬迁纠纷一直是法院处理的难点，其争议核心在于裁判难以执行到位，以重庆某基层法院为例，该院2013年全年结案14205件，其中执行结案2142件，终结本次执行程序案件141件（司法统计中的“终结本次执行程序”主要是指因为被执行人不具备执行条件，无法将案件执行到位。），其中涉及房屋搬迁纠纷的未结案件为22件，占未结案件的15.7%。在全年度受理的26件房屋搬迁纠纷中，仅执行到位4件，执行到位比率低至15.4%，尚不及普通案件平均执行到位率的六分之一。有些地方的法院甚至不得不动用政府力量，通过廉租房、社会救济、社会低保、司法救助等方式解决房屋搬迁纠纷。这种现象背后隐藏的是在社会经济不断发展过程中，我国法律对房屋居住权定位的缺失。

一、案例分析：居住权缺失带来的裁判与执行的悖论

从以下两个涉及房屋搬迁纠纷案例来看，由于被执行人没有其他可居住房屋，导致法院无法强制执行，原被告之间的矛盾也由此不断升级。

案例一：张大海申请执行张小红腾房案。张大海与张小红系父女关系，张小红无业，患先天性心脏病和银屑病。张大海原有公房一套， 2008年因公房拆迁，其以调换方式取得某小区一室一厅安置房一套，张小红与丈夫出资装修后居住其中。2011年张大海与张小红关系恶化，张大海遂起诉要求张小红搬出安置房，法院认定张大海系该房屋所有人，判决张小红搬离。后张大海申请强制执行，经调查，张小红及丈夫殷某无其他住房，无固定工作及其他生活来源，无其他财产，家庭经济困难，因案件暂无强制执行条件，依法终结本次执行程序。张大海不服，到处上访，至今未解决其纠纷。

案例二：赵磊申请执行姑妈赵小群腾房案。赵磊祖母张素碧生有赵磊之父赵大明、赵小群等几个子女，因赵小群患有脑溢血等疾病，其婚后与张素碧共同居住在张素碧所有的农村住房内。2005年，该村拆迁，在拆迁安置时，考虑到赵小群一家生活困难的实际情况，给张素碧安置了某小区四室一厅住房一套，张素碧与赵小群一家三口共同居住其中。后因家庭关系恶化，张素碧将该房屋出售并过户给其孙赵磊。赵磊将赵小群一家诉至法院，请求判决赵小群一家立即搬离上述房屋。法院审理认为，张素碧与赵磊买卖合同有效，判令赵小群一家腾房。赵磊向法院申请强制执行，由于赵小群一家没有其他房屋居住，且无其他财产及收入来源，生活十分困难，法院依法终结本次执行程序。赵磊不服，开始上访。

该两个案例的裁判本身并没有瑕疵，其问题核心在于我国法律并没有对一般弱势群体设定房屋居住权，由此造成了法院裁判与执行的双重困惑：在司法裁判阶段，法院必须按照物权法所规定的一物一权及物权法定原则，严格保护当事人的完整房屋产权，在涉及到房屋搬迁纠纷中，就应当裁判要求无产权者搬离房屋；但在执行阶段，法院又不得不考虑当事人的现实情况，包括特定弱势群体收入微薄、无处居住、身体病痛、生活困难等，从而终结对无居住保障被执行人的执行举措，裁判与执行的悖论造成当事人司法信任感的降低，法院裁判权威性下降，由此也引发对房屋居住权利立法的反思。

二、正本清源：居住权的立法与否的争执

在我国现有的法律体系中，仅在妇女、儿童、老年人权益保护方面允许法院对居住权进行裁判，其主要法律依据集中在婚姻法（《中华人民共和国婚姻法》第四十二条：离婚时，如一方生活困难，另一方应从其住房等个人财产中给予适当帮助。具体办法由双方协议；协议不成时，由人民法院判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第二十七条：婚姻法第四十二条所称“一方生活困难”，是指依靠个人财产和离婚时分得的财产无法维持当地基本生活水平。一方离婚后没有住处的，属于生活困难。离婚时，一方以个人财产中的住房对生活困难者进行帮助的形式，可以是房屋的居住权或者房屋的所有权）、老年人权益保障法（《中华人民共和国老年人权益保障法》第十六条规定：赡养人应当妥善安排老年人的住房，不得强迫老年人居住或者迁居条件低劣的房屋。老年人自有的或者承租的住房，子女或者其他亲属不得侵占，不得擅自改变产权关系或者租赁关系。老年人自有的住房，赡养人有维修的义务）、民法通则（《中华人民共和国民法通则》第十八条：监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产）等。2002年1月，《中华人民共和国物权法（征求意见稿）》首次以八个条文规定了居住权，在其后的物权法（草案）一审到四审稿件中均用大量的篇幅完善了关于居住权的规定，直到物权法草案五稿，居住权内容被全部删除。在整个物权法草案的完善过程中，关于居住权的讨论相当激烈，综合而言，分为支持派与反对派两种观点：

1.支持派。江平教授认为，在物权法中确立居住权是及时保护弱势群体、实现社会辅助功能的需要，也是完善我国关于房屋用益物权立法的必要。（江平、刘智慧：确立中国居住权法律制度的若干思考，载江平主编：中美物权法的现状与发展，清华大学出版社2003.）陈华彬教授在《在我国物权法上确立居住权的几个问题》一文中也提出：物权法承认并规定居住权有重要意义，既有利于解决我国家庭成员中对房屋的需要，又体现人民之间互相帮助、互通有无、互相接济的道德风尚，且充分尊重了财产所有人的意志和心愿。（陈华彬：在我国物权法上确立居住权的几个问题，中国民商法网）

2.否定论。梁慧星教授认为，居住权主要是为了解决三类人的居住问题：一是父母；二是离婚后暂未找到居所的一方（通常为女方）；三是保姆。物权法草案创设的居住权与中国国情和实际是相悖的，属于无的放矢、闭门造车。（梁慧星：不赞成规定“居住权”，人民法院报，2005年1月12日。）房绍坤教授也认为，从居住权存在的社会基础来看，由于西方国家的居住权主要是为了解决家庭无法解决的养老问题，而东方国家的养老问题大多属于家庭职能，由家庭解决，故在东方国家缺乏居住权存在的社会基础；从物权法存在价值来看，物权法不是社会保障法、居住权立法目的与物权法的功能存在相悖性、居住权制度可以为附条件买卖、附条件赠与制度所取代，故无须在物权法中设立居住权。（房绍坤：居住权立法不具有可行性，中州学刊，2005年7月第4期，第72-74页。）

两派观点，主要是从生活实例的角度来论证居住权设定的必要性，特别是在梁慧星教授的论证中，将居住权设定目的拟定为三类特殊主体，并分别论述对三类主体设定居住权的非必要性，从而判断在现有的物权法律体系中，没有必要规定居住权。

应当说无论是支持派还是反对派，在特定的历史时期均有其积极意义，都从不同的层面积极推进了物权法的立法进程。但是像黑格尔所说的“法律不是一成不变的，相反，正如天空和海面因风浪而起变化一样，法律也因情况和时运而变化”。（黑格尔（德）：《法哲学原理》，杨东柱等译，北京出版社，2007年10月第1版第7页。）随着时间的推移，特别是近年来，农村城镇化发展进程的不断加快，社会经济形势发生着重大变化，在这种社会背景下，重新审视居住权立法变得十分必要。

三、历史反思：新时期设定居住权再探讨

近年，全国各地开展得轰轰烈烈的城镇化现象越来越突出，本文的两个案例即是在全国性的城镇化浪潮中发生的普通案例。从我国城镇化的客观情况来看，设定居住权对于解决农村城镇化过程中的居民的居住问题大有裨益，理由有四点。

一是农村城镇化总体趋势势不可挡。以重庆为例，2007年，重庆人口总数2816万人，其中农村人口1454.65万人，占51.66%；到2012年，重庆人口总数2945万，农村人口下降至1266.89万，占比下降为43.02%。五年间，重庆农村人口下降了8.64个百分点（数据均来源于《重庆统计年鉴》2007-2013）。这种现象绝非偶发事件，2010年，《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）》正式实施，黄奇帆市长提出，到2020年，全市六成居民将拥有非农户籍。按此设想，从2007年到2020年，将有近250万人口转为城镇居民。更重要的是，按照党的十八大报告要求，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。2012年12月召开的中央经济工作会议上，又明确提出城镇化是扩大内需的最大强力，并把城镇化作为当年的六大工作任务，显然，推进农民居民城镇化将是未来一段时间国家经济发展的总体趋势，其对于我国扩大内需，提升经济总体竞争力的意义不言而喻。

二是农村“分家立户”传统与城市房屋有限性之间的矛盾难以调和。众所周知，我国农村实行宅基地制度，物权法第152条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住房及其附属设施。在这种条件下，农村家庭可以通过宅基地申请制度“分家立户”。但在城市，高额的房价成为制约城镇化居民分家立户不可逾越的鸿沟，农民入城后，无法应对高企的房价，只能不断压缩“分家立户”的空间，不同辈分之间的家庭近亲属同房而居，相互之间产生一些矛盾本就难以避免，特别是在子女结婚以后，有些家庭的矛盾不断升级，最终诉诸法院也是正常，但如果法院不能通过合理合法的方式解决这些纠纷，就会引起家庭关系的恶化。因此，农村社会长期以来形成的分家立户的传统与城镇高额的房价之间的矛盾成为诱发居住权纠纷的根本动因。

三是长期以来的农村低收入水平与城镇化现象之间存在不平等隐忧。仍以重庆为例，2007年，重庆城镇居民人均可支配收入为12591元，同期农村居民人均纯收入为3509元，两者相差9082元；到2012年，城镇居民人均可支配收入为22968元，农村居民人均收入为7383元，差距扩大到15595元（数据来源于《重庆统计年鉴2012》）。与城镇居民相比，农村居民与城镇居民之间的收入差距在五年间不降反增，在客观上反映出农民居民实际购买力水平的不足。在这种背景下，让农村城镇化居民和城市市民一样接受相同法律的约束，要求其适应市场经济的普遍发展规律，通过自主经济选择行为来解决生活问题，其实是在以形式上的司法平等处理实质意义上的不平等，非但不利于居民城镇化保护，反而有损社会主义市场经济共同富裕的终极发展目标。

四是现有法律体系为解决房屋居住纠纷提供了实践样本。由于现有法律在保护妇女、儿童、老年人方面有特殊规定，法院在处理涉及到该三类特殊人权诉讼纠纷中，可以灵活掌握，并赋予相关权利人以特殊的居住权，从而在法律上比较圆满地解决家庭矛盾纠纷。比如在分家析产诉讼纠纷中，虽然儿子享有房屋产权，但在年迈的父亲没有其他房屋居住的情况下，如果儿子要求父亲搬离房屋，法院可以驳回其诉讼请求，即便儿子将房屋出售给其他人，父亲的居住权亦不受影响。（孙翠、赵明静、孙卓：居住权与所有权权利冲突的裁判思维分析，载《人民司法》第65-67页。）这种判决可能有违物权法一物一权原则，看似并不公平的特殊保护条款实质上却是保护了特殊群体的生存居住权利，有利于社会的和谐稳定。这种既有的司法实践经验为设定城镇化居民居住权条款奠定了实践基础。

四、重新归位：强化居民居住权的司法保护

居民居住权的保护不但必要，而且有其现实需求，在实践中，应当采取逐步推进的方式，将城镇化居民的居住权保障举措落到实处。具体而言，可以采用近期、中期、远期三步走策略。

近期目标：在司法实践中继续强化对特殊人群的居住权利保护。

婚姻法解释一第二十七条明确规定：“离婚时，一方以个人财产中的住房对生活困难者进行帮助的形式，可以是房屋的居住权或者房屋的所有权。”在现有的司法框架内，虽然法律对未成年人和老年人居住权的规定并不像婚姻法解释一第二十七条所规定的那样明确具体，但法律亦明确了应当对未成年人和老年人的人身财产安全予以保障，故法院可以参照婚姻法解释一第二十七条规定，赋予未成年人和老年人居住保障权利。

另外，法院在审理类似案件过程中，要特别注重赋予房屋产权人以特别举证义务，从而确保居住权保护的实至名归。房屋产权人不但要举证证明其对涉案房屋享有完全的产权，还要举证证明被告除了现有居住住所外还有其他可以居住的房屋，从而保证在法院判决其搬离后，被告不至于流落街头。并且，按照老年人权益保障法的相关规定，权利人不得强迫老年人居住或者迁居条件低劣的房屋，故在特殊情况下，权利人还要对老年人可供居住房屋的“适居性”承担一定的举证义务，从而确保老年人新居所的居住条件不至于过于“低劣”。

中期目标：将居住权纳入物权法的调整范畴。

自从2002年物权法草案出台以来，对于居住权是否应当入法的讨论就从未停息，但是从司法审判实践的角度来看，将居住权纳入物权法调控范畴至少有两个优势：

一是有利于特殊时期的社会维稳。以前述案例为例，法院判决张小红、赵小群搬迁腾房固然符合物权法定原则，也维护了物权的完整性，但在客观上却可能造成张小红、赵小群二人的流离失所。如前文所述，在当前社会发生大变革的时代，农村征地纠纷大量涌现，大量农民涌入城镇，成为新一代城镇人口，在这种前提下，用相同的物权法来保护涌入城镇的农民其实是在用形式上的平等维护实质上的不平等，最终导致这些弱势群体的无家可归。据调研，有些法院在处理该类纠纷过程中，不得不通过公权力的介入，向当地政府申请安置房来临时解决被告的房屋居住问题。民事权利自治本是民事审判的核心要义，通过政府埋单的方式解决诉讼纠纷实在是在息诉罢访要求之下的无奈之举，这也无疑是法治的缺憾。

二是有利于维护和提升司法权威。在现有的物权法体系框架内，对于前述案例中的执行问题，法院只能采取执行终结的方式结案，当事人也一定会通过不断的上访、缠访来要求上级法院把判决内容落到实处。这一方面造成法院执行积案的大幅上升，年复一年，各个基层法院累计的涉房屋搬迁执行未结案件存货越来越多，办案压力越来越大；另一方面，司法权威在当事人的不断上访中备受打击，大量难以得到有效执行的司法判决白条就此产生，涉案群众由此逐渐产生对司法的不信任感，大量的非理性、非制度化的私力救济就此发生，原本就不和谐美满的家庭成员之间的矛盾不断升级，最终可能导致更严重的家庭灾难。在一起亲属之间的房屋搬迁诉讼纠纷中，由于家庭成员之间的矛盾无法调和，作为原告并且胜诉的房主索性封闭了被告的卧室门，被告无法从客厅出入卧室，不得不在个人卧室窗户位置单独搭建了一个单人扶梯从二楼直接下到户外，既危险又不方便。

在物权法草案拟定颁发施行的十几年间，社会生活发生了很大变化，本文的案例也表明，居住权的受益主体不再仅仅局限在年老父母、离婚后暂未找到居所的配偶和保姆三种情形，特别是在大量农村人口涌入城镇以后，居住权的可能受益主体变得更加多样化，这与我国农村长期以来形成的乡土文化一一对应。因此，在物权法的修正和解释的过程中，将原来物权法草案第二稿到第四稿中涉及居住权的规定重新归位，允许法院对各类人群依照一定的条件赋予居住权才是解决该问题的核心。具体而言，包括三点。

一是允许当事人通过契约、遗嘱等方式设定房屋居住权。在很多国家的法律中均有允许当事人通过契约设定居住权的规定，如法国民法典第579条规定：用益物权依法律设立，或者依人之意愿设定。第625条规定：使用权与居住权，依用益物权相同方式设立与丧失。以案例二为例，如果允许当事人自由设定居住权，则赵小群可以在其母张素碧生前通过遗嘱设定居住权，也可以在家庭和睦时，通过契约方式设定房屋居住权，而不至于最终在法庭上被判败诉。

二是规范居住权利人和居住权义务人的权利和义务。对于居住权利人而言，最重要的是排他性的保障其房屋居住权，其次是保障其在特殊情况下的房屋处置权，比如在生活条件极为艰苦的情况下，允许其将房屋的一部分租作他用，从而解决其基本生活需求，当然，此种房屋居住权的处置方式不能包括居住权买卖，且其期限应当局限于居住权人的居住时限范围以内。除此以外，居住权人还应当遵守作为房屋使用人的基本法律义务和道德义务，如不能随意改变房屋结构和用途、不能随意转让房屋居住权、注重保护房屋的基本使用性能以及在其房屋居住使用权到期以后返还房屋义务等。

三是从法律层面规范居住权的消灭制度。法国民法典第617条规定了用益物权消灭的原因，包括：用益权人自然死亡或民事上的死亡；同意设立用益权的期限届满；用益权人与所有权人身份集合于一人；经过30年未行使用益物权；设立用益物权的客体物灭失。德国民法典也有相类似的规定，我国物权法应当仿效相关规定，设立房屋居住权的灭失制度，如房屋居住权因房屋灭失、居住权人与产权人混同、放弃、滥用居住权等原因而消灭等等。

远期目标：建立起针对特殊弱势群体的居住权保障制度。

我国于2001年批准加入的《经济、社会和文化权利国际公约》第11条第1款规定：本公约缔约各国承认，人人有权为他自己和家庭获得适当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。

从该条约规定来看，保障居民的居住权不仅仅是一项公民权利，更是一项国家义务，我国一直以来都在致力于推进城乡居民的房屋居住保障，大量的公租房、廉租房等保障性住房接连入市，但由于我国人口大国的现实国情，保障性住房的增长速度一直与城镇居民的现实房屋需求之间存在很大矛盾，因此，增加社会保障性住房的投入力度，切实解决低收入水平群体的住房需求，才是有效化解居住权理论争辩，推动社会矛盾得以化解的关键。

（熊杰，重庆市江北区人民法院政治部主任；王庆，重庆市江北区人民法院审判员。）