检察机关提起民事公益诉讼问题初探

李顺义

检察机关提起民事公益诉讼问题初探

李顺义

随着我国经济社会的快速发展，各方面的矛盾、问题日益增多，环境污染越来越严重，国有资产大量流失，食品安全问题突出，众多消费者合法权益得不到维护等。在这种情况下，突出检察机关法律监督职能，赋予检察机关提起民事公益诉讼的权能，完善民事公益诉讼制度，对于加快依法治国进程，对于维护社会稳定都具有重要意义。

一、我国检察机关提起民事公益诉讼的现状及相关立法

2012年修改后的《民事诉讼法》第55条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”我国《民事诉讼法》首次规定了公益诉讼，加强对环境、众多消费者公益民事权利的保护。

（一）我国检察机关提起民事公益诉讼的现状。这几年，我国不少地方的检察机关在司法实践中对民事公益诉讼进行了有益的探索，并积累了一些经验。如2014泰州市检察院支持泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等6家单位重大环境污染案，2014南通市检察院支持南通市环保公益联合会诉江苏省新农化工公司等7家企业环境污染案等。

我国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案是1997年方城县人民检察院诉方城县工商所案，开了检察机关作为原告提起公益诉讼的先河。2008年广州市珠海区检察院诉洗水厂水污染案也颇有影响。2014年以来，江苏泰州、广东广州、贵州毕节等地的检察机关作为原告提起的民事公益诉讼案件有逐渐增多的趋势。

（二）我国检察机关提起民事公益诉讼的相关立法。修改后的《民事诉讼法》对民事公益诉讼的主体资格进行了限制，检察机关并非法律规定的提起公益诉讼的适格原告。2015年1 月7日开始施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定：检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。

十八届四中全会明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。

现行法律没有明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力，因此，检察机关作为原告向法院提起公益诉讼，需要人大的法律授权，获得公益诉讼人的主体资格。2015年6月25日，最高人民检察院提请全国人大常委会授权在北京、广东、江苏等地13省份试点公益诉讼改革。如果授权决定通过，今后检察机关将成为民事公益诉讼的适格原告。

二、国外检察机关提起民事公益诉讼考察

在大陆法系国家，检察机关维护社会公益的职能一开始就通过传统民事公益案件体现出来。后来，包括环境公益诉讼案件在内的现代民事公益案件同样体现了检察机关这一职能。法国早在1806年的《民事诉讼法典》中就对民事公益诉讼做了规定。第421条规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼，于法律规定之情形，检察院代表社会。”第423条规定：“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。”（樊崇义：《诉讼法学研究》，中国检察出版社2003年版，第256页。）《日本民事诉讼法》规定，对于婚姻、收养、亲子案件，检察院可以提起诉讼。（刘志强：《论人民检察院提起公益诉讼之必要性和可能性》，载《兰州学刊》2003年第2期。）

在英美法系国家，包括环境权诉讼案件在内的现代民事公益案件是检察机关维护社会公共利益的集中体现。美国法典第28卷第547条规定，检察官对涉及联邦利益的民事案件，有权提起诉讼。美国的检察官可以代表政府行使诉讼权利，检察官在民事公益诉讼中，可以行使调查权，法官优先审理权以及和解权等广泛的诉讼权利以利于保障公益。俄罗斯联邦民事诉讼法第41条规定，如果检察长认为对保护国家或社会利益，或保护公民权利及合法利益有必要，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。检察机关作为“最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”，由其提起环境民事公益诉讼符合国际立法潮流。

以上可以看出，在英美法系国家以及大陆法系国家的司法实践中，检察机关提起民事公益诉讼在维护公共利益方面的作用是不可代替的，积极借鉴各国的先进经验和做法对于我国民事公益诉讼制度的建立具有重要意义。

三、我国检察机关民事公益诉讼面临的问题和困境

（一）法院在立案上缺乏法律依据。几乎所有的教材都将当事人特征概括为：（1）以自己的名义进行诉讼；（2）与案件有利害关系；（3）受人民法院裁判拘束。（江伟：《民事诉讼法 》，高等教育出版社2004年版，第85页。）即，一个案件中的原告是否适格，一个重要的判断依据是看原告与案件有无利害关系，只有法律上的直接利害关系人才有资格提起诉讼，才能作为案件的原告。公益诉讼是为了维护社会公共利益，原告与案件没有直接的利害关系，按照传统的诉权理论，检察机关作为原告提起民事公益诉讼缺乏法律依据。虽然修改后的《民事诉讼法》对公益诉讼作出了规定，由于规定不明确，法院在立案时态度比较谨慎保守。立案时难在前几年制约了检察机关民事公益诉讼的提起。

尽管十八届四中全会明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。今年5月份中央全面深化改革领导小组审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，但都不是法律规定。前文谈到的最高人民检察院提请全国人大常委会授权在北京、广东、江苏等地13省份试点公益诉讼改革，标志着检察机关探索建立公益诉讼制度已进入法定程序，立案难这个问题基本解决。

（二）举证方面难度较大。民事诉讼采用的是“谁主张谁举证”的举证责任模式，除一些特殊侵权案件适用举证责任倒置外，一般的案件都由原告承担举证责任。如环境公益诉讼中，原告必须证明被告的行为对环境造成了损害，提供证据证明污染修复、生态恢复等所需的费用等，这些都要通过专业的鉴定机构进行评估。但是，现有法律并未对相关鉴定评估机构、鉴定评估程序等作出规定，其中土壤污染、大气污染、水污染等还缺乏评估鉴定的技术规范和操作标准，鉴定难、举证难已成为困扰环境公益诉讼一大难题。检察机关要承担大量的举证责任，检察机关要委托鉴定机构进行鉴定，需要耗费大量的时间精力，这已经成为影响和制约检察机关提起环境公益诉讼的客观原因。

（三）侵权行为与损害结果之间的因果关系难以认定。在环境公益诉

讼案件中，企业排污行为极具隐蔽性，很难被发现，产生的损害结果较为复杂，从侵权行为的实施到损害结果的产生要经历很长时间，污染物对周围的群众、植物、环境的损害具有潜在性，因果关系的证明涉及生物、化学、医学等多个领域的知识，提起环境公益诉讼需要这些专业方面的人才。因果关系难以认定成为近年来许多环境公益诉讼难以获得法院支持的重要原因。

四、检察机关提起民事公益诉讼的相关问题分析

（一）检察机关在民事公益诉讼中法律地位的确定。检察机关在民事公益诉讼时，其法律地位如何确定？主要有四种观点：双重身份说、公益代表人说、民事公诉人说和原告说。双重身份说认为，检察机关在民事公益诉讼中既是原告又是法律监督者。公益代表人说认为，检察机关提起公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益，检察机关作为国家法律监督机关，其法律地位应为公益的代表人。第三种观点将刑事公诉权理论引入公益诉讼中，认为检察机关提起民事公益诉讼时，是代表国家向法院提出追究民事违法者法律责任的诉讼请求，检察机关处于民事公诉人的法律地位。该观点混淆了检察机关在民事诉讼和刑事诉讼中的地位，不合符民事诉讼中原被告诉讼地位平等的诉讼理论。原告说认为，由于检察机关提起的是民事诉讼，民事诉讼的性质决定了检察机关提起民事公益诉讼时，其只能以原告的身份平等对抗被告，检察机关应处于原告的法律地位。笔者赞同这种观点。依照民事诉讼的一般原理，原被告双方在民事诉讼中诉讼地位平等，享有相同的诉讼权利，法院平等地保障双方当事人行使诉讼权利。因此，在检察机关提起的民事公益诉讼中，检察机关应该是原告。

相关法律应该对此作出规定，明确检察机关提起民事公益诉讼的原告资格，解决法院在民事公益诉讼方面的立案难问题。

（二）建立检察机关和行政机关、单位的配合协调机制。上边谈到，检察机关要举证证明侵权行为与损害结果之间存在因果关系，要举证证明侵权行为引起了损害结果，这对检察机关来说，举证难度较大。检察机关在诉讼过程中要很好地搜集调查足够的证据，需要多个行政执法机关、单位和协作配合。如，在环境民事公益诉讼中，环保部门要积极主动配合检察机关调查取证，特别是要及时安排自己的专业人员对被污染、破坏的环境进行检测，或者是委托专业的机构进行检测，充分利用自己的专业和人才优势积极配合检察机关向法院提供有力的证据。

（三）前置程序的设置。十二届全国人大常委会第十五次会议听取的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定（草案）》（下称草案）设置了前置程序。提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法监督或者支持法律规定的机关或者有关组织向人民法院提起民事诉讼。

设置前置程序可以使违法行为人及时纠正违法行为、消除影响，节约诉讼资源。同时给违法行为人提供了申辩的机会，使检察机关全面了解案件事实，从而决定是否提起民事公益诉讼。

（四）诉讼费用和鉴定费用问题。草案规定，提起公益诉讼，检察机关免缴诉讼费用。但对鉴定费用的承担问题如何规定无从得知。在环境公益诉讼中，鉴定费用不是小数目，如果要检察机关承担的话也是项不小的开支，况且检察机关提起的是公益诉讼，由检察机关承担似乎不妥，建议先由检察机关垫付，最后由地方财政负担。

（李顺义，河南省淇县人民检察院民行科副科长。）