明代御史巡按制度发展阶段述论

作者简介:陶道强(1973-)，男，山东微山县人，博士，副教授，从事明清史、区域经济社会史研究;秦家伟(1975-)，男，山东滕州人，滕州市第二中学教师。

基金项目:山东省教育厅人文社科资助项目“清代前期广东海防研究”(J13WE03)。

文献标识码: A

文章编号: 2095-0063(2015) 05-0109-05

收稿日期: 2015-01-16

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2015.05.024

御史巡按制度是明廷监察地方的重要制度，“是中国古代巡回监察制度中一个极具典型意义的范例。它不但在明朝政治中占据重要的地位，产生了广泛的影响;而且，仅就制度本身来看，亦发展到臻为完备的境地” ［1］。明代御史巡按制度是在对前代巡按制度继承的基础上，结合明代的实际加以发展的重要制度，服务于明代君主专制集权加强的需要，在明代政治舞台上曾扮演过重要角色，对我国传统政治文明的进一步完善发挥过积极作用。在明代，御史巡按制度经历了一个由确立、完善到式微的发展过程。

一、明代御史巡按制度的确立

明代御史巡按制度确立的时间是学界讨论很集中的问题，分歧颇多，其中最早点差巡按御史时间是很有代表性的问题。其中洪武二年(1369)或更早说、洪武十年(1377)说及洪武六年(1373)说是学界主流的观点。

洪武二年说的主要依据是《明实录》的记载。洪武二年(1369)，“监察御史谢恕巡按松江，以欺隐官租逮系一百九十余人至京师。” ［2］卷43外交官从明代政治实践看，明廷遣员巡行地方有多种形式，“国家除因事遣使之外，每岁分遣御史出巡藩服，盖所以宣上德而询民瘼者，其职端在是也。” ［3］卷36明代巡按御史定期巡行郡县与国家因事临时遣使出巡有较大区别，除有临时和定期的区别以外，临差的职责也比较单一，主要为处理某项具体事务，而巡按御史则负有“宣上德而询民瘼”的重大使命，其职责非常宽泛，涉及所巡辖区的行政、司法、军政、民政、经济、文化教育等各个方面。洪武二年谢恕巡按松江仅为逮系犯人至京师，而且后世也没有巡按松江监察御史之设，故实为临时差遣。

众多的史料均把明代巡按御史初遣的时间指向洪武十年(1377)。如清代《御批历代通鉴辑览》说:“始遣御史巡按州县，巡按之设始此。” ［4］另外，明人郑晓在《吾学编》、 ［5］施沛在《南京都察院志》中均记载了这件事，而且施沛将遣出日期具体为洪武十年(1377)七月二十九日， ［6］明代陈建所撰《皇明从信录》记为洪武十年(1377)五月。 ［7］卷7明人涂山指出，洪武十年(1377)六月，“初敕监察御史巡按郡县” ［8］卷3。因此，将明代巡按御史初遣时间定为洪武十年(1377)似乎证据充足。但据《明太祖实录》记载，洪武七年(1374)秋七月丁亥，“监察御史邢雄巡按山西，言大同诸处人民岁输粮草饷给边士，供亿劳苦。上恻然谓中书省臣曰:‘军士戍边道路险远，民人供亿诚艰，宜少纾其劳。’乃命停岁纳马草，若乏用则给直市之。寻诏山西、陕西、北平诸卫，令军士依时芟取刍草以为储蓄，免致劳民” ［2］卷91。从这条材料看，御史邢雄通过上书言事申达下情，有较强的针对性，所反映情况是经过了一定时间的考察，非泛泛而谈，符合后世巡按御史所履行的职责特征;同时，明代后世有巡按山西监察御史之设。据此可以判断，明廷遣御史巡按的时间应不晚于洪武七年(1374)七月，而始于洪武六年(1373)之说 ［9］有一定道理，但需要进一步考证，而洪武十年(1377)始遣御史巡按之说应该基本否定。

一般把永乐元年(1403)遣御史分巡天下作为明代御史巡按制度定制的时间，也是该制度正式确立的时间。明代史书对这件事多有记载，《新刻明政统宗》:“永乐元年二月，命监察御史访民间利病”; ［8］卷7《宪章录》:“永乐元年二月，命监察御史分诣各布政司巡视”; ［10］《国朝典汇》:“永乐元年遣御史分诣，巡视民瘼”; ［11］《皇明大政记》所记“永乐元年二月戊申，御史分诣各省巡视” ［12］卷8。这与《明太宗实录》“永乐元年二月，命监察御史分诣各布政司巡视民瘼” ［2］卷17的记载一致，所指为同一事件，以实录所记永乐元年(1403)二月是没有问题的。这件事被清人重新记载，《明史》称:“永乐元年，遣御史分巡天下，为定制。” ［13］《明会要》称:“永乐元年二月，遣御史分巡天下。自是遂为定制。” ［14］今人张治安也称，明代御史巡按“定制于永乐元年” ［9］;余兴安更明确地指出“明代的巡按御史制度在永乐初即已基本形成” ［1］。但从相关记载看，明人并未提起过御史巡按定制于永乐元年，所谓定制只是后人的说法，并未见其有更多的事实依据。

事实上，明代巡按御史确立的时间应该是初遣御史巡按的时间，洪武朝内即初步形成了一系列比较确定的制度。洪武十年(1377)七月，朱元璋在点差御史巡按时指出:“事有当言者须以实论列，勿事虚文。凡为治以安民为本，民安则国安，汝等当询民疾苦，廉察风俗，申明教化。处事之际须据法守正，务得民情。惟专志以立功，勿要名以取誉。朕深居九重之中，所赖以宣布条章申达民情者皆在汝等。汝其慎之!” ［2］卷113这是明代最早明确提出的巡按御史行事规范，具有重要的意义。洪武十五年(1382)九月，“始铸监察御史印，文曰:‘绳愆紏缪’” ［2］卷148，是对监察御史提出的职责要求，自然也包括对巡按御史的要求和行事规范;同时，为御史铸印本身就是制度建设的关键步骤。又据明实录所记，由于“各道印篆相类”，于是洪武二十三年(1390)八月单独铸巡按监察御史印。 ［2］卷203这次改铸使巡按御史印制定型，看作明代巡按御史制度的建设步骤是没有问题的。尽管洪武朝的制度构建与后世相比相当粗糙，但已经为巡按御史规定了基本职责，并铸有专门的巡按御史印章，使之明显区别于别差御史。

二、明代御史巡按制度的完善

明代御史巡按制度在洪武朝确立和初步发展后，中经建文朝中断，永乐元年(1403)恢复洪武旧制。永乐十年(1412)六月，朱棣在给户部的谕旨指出:“朕为天下主，所务安民而已。民者国之本，一民不得其所，朕之责也。故每岁遣人巡行群邑，凡岁之丰歉民之休戚欲周知也!” ［13］卷129所谓“遣人巡行群邑”应主要指遣巡按御史，或至少包括巡按御史。如此，则御史巡按每年点差，一年一代之制当在永乐十年(1412)六月之时就应该已经存在，或者已经形成比较确定的制度。洪熙元年(1435)又定巡按以八月出巡。 ［15］这样，巡按御史每年八月出巡，一年一代的制度进一步完善。一年一代制度确立的最大好处在于“守令之官不可以不久矣，监临之任不可以久矣。久则情亲而弊生，望轻而法玩。” ［16］理论上讲，这既能保证明廷对地方巡察的频率，又能防止巡按御史由于长驻地方形成利益固化的弊端，不失为一种积极的制度设计。

正统十年(1439)四月，基于汇总洪武、永乐朝的监察文献，并总结此前的监察实践，明廷编纂发布了《宪章事类》，这是对洪武四年所编《宪纲》四十条 ［12］卷3及洪武十五年《巡按事宜》 ［2］卷150等的继承和发展。诚如英宗所言:“宪纲之书肇于洪武……考洪武旧文而申明之，并以洪武永乐以来祖宗所定风宪事体著在简册者，悉载其中。” ［17］卷10因此，这是明代第一部比较完整的且正式颁行的监察法典，有了相当比重的明确针对巡按御史的条文，涉及点差、出巡、相见礼仪及回道考察等内容。 ［12］卷18因此，《宪章事类》的颁行是明代御史巡按制度建设的关键步骤，对巡按御史的管理有了法理依据，是指导监察御史巡按工作不可或缺的纲领性文件，也标志着明代御史巡按制度建设由初步完善达到一个全新的高度。

明代御史巡按制度的发展还表现为，在实践中逐渐形成了一套系统的管理和运行体制，包括御史出巡的程序、禁令和一些保障措施。

出巡程序包括两个方面。首先，领取出巡勘合并进行备案，“凡按院出巡用精微批，先送刑科合押于直隶巡按监察御史杲准，此则用硃笔大直，于批后又书‘还日缴’三大字，乃送中官用印。” ［18］这与叶向高所言基本一致，“巡按官出差，必兵、刑二科移文内府，领精微批。” ［19］卷14其次，要从尚宝司领印，事毕缴还，“凡监察御史出差，巡按……等项俱赴本司(尚宝司)领印。如本道印领尽，奏过方许借领别道印，其南京御史从都察院差者，许在京对道御史代领，俱事毕缴还。” ［20］这些均属例行的行政手续，但是巡按御史出差的必经程序。

御史巡按的制度设计还包括一系列禁止性的规定，涉及巡按御史监察行为的多个层面，目的是使其巡按活动纳入法制化管理的轨道。其一，是对巡按御史行为和出巡礼仪方面的规范。“凡监察御史巡按许带书吏一名。” ［18］卷10这可限制巡按御史大张声势，给地方政府造成负担。与此相关的规定还有，“凡监察御史、按察司巡历去处，各衙门官吏不许出郭迎送”， ［18］卷10巡按御史“初到按临之处，其都司、布政司、按察司及卫所、府、州、县官相见之后，各回衙门办事。每日不许伺候作揖及早晚听事。遇有事务许唤首领官吏抄案或佐二官一员前来发落，不许辄唤正官，或有合令正佐官计议事务，及正佐官自来禀白者不在此例” ［18］卷10。如果出现违礼迎送者，施以重罚，“所在各衙门官吏出郭迎送者，杖九十，其容令迎送不举问者，罪亦如之” ［21］卷46。其二，是回避性的规定。御史巡按不得到原籍或曾出仕地方，“凡分巡地面果系原籍并先曾历仕、寓居处所，并须回避”。“巡按之处不得令亲戚人等于各府、州、县等衙门嘱托公事及营充勾当” ［18］卷10。如此则可减少或避免巡按御史实际工作中的社会干扰，对维护公平、正义大有裨益。其三，是对御史执行监察工作的职业操守要求。“凡都察院官及监察御史、按察司官吏人等不许于各衙门嘱托公事，违者比常人加三等，有赃者从重论。” ［18］卷10“凡风宪官吏受财及于所按治去处求索借贷人财物，若买卖多取价利及受馈送之，类各加其余官吏罪二等。” ［22］卷48“御史出巡不许推避回护，挟私枉人。” ［8］卷15作为监察人员的巡按御史要以身作则，切身履行其监察使命，既不能利用手中权力谋取私利，更要在执法中维护司法公正，承担维护社会公平正义的责任。

虽然巡按御史代天子“巡狩”，但在实际按治工作中也会遭遇各种阻力，对监察效果造成不小的影响。为此，明廷又制定了一系列保护性措施。如规定:“凡都察院并监察御史、按察司纲纪所系，其任非轻。行事之际，一应诸衙门官员人等，不许挟私沮坏，违者杖八十，若有干碍合问人数敢无故占怀不发者与犯人同罪。” ［18］卷10这是对地方工作人员的要求，不许他们使用任何手段与方式阻碍御史的按治工作，必须密切服从与配合巡按御史。“凡监察御史、按察司官巡历去处，若有官吏犯罪畏避追问，故将财物、妇女潜入公廨、设计装诬，沮坏风宪者，并许取问实封奏闻。犯人处重，财物没官，妇女发有司收问，其出巡官吏仍不得自生嫌疑，致妨巡历。” ［18］卷10对这类诬陷或贿赂行为进行限制，有利于巡按御史监察工作的顺利开展，对加强监察效果、维护司法公平和社会正义均有积极意义。同时，这也是明代御史巡按制度构建的关键步骤，形成明代监察制度的重要内容。

三、明代御史巡按制度的式微

巡按御史在明代政治制度设计中，尤其是对加强对地方统治至为重要。“今差御史盐漕屯马则称钦差，巡按御史不称钦差，以巡按代天子巡狩，如朕亲行耳。” ［22］明廷把巡按御史摆在代天子“巡狩”的崇高地位，足以说明其在明代统治体系中的重要影响。在明代政治统治下，一切大小事务决策权均集中于君主一人之手，而君主深居九重，不可能随时掌握进行决策的必要信息，只能依赖下情上达，但正常的行政渠道所上传的信息往往易生欺蔽，并不一定可靠，而且层层传递又易致不及时。御史巡按的目的是要通过巡按御史解决上下沟通渠道不畅的问题，“宣布条章、申达民情”，“利有当兴，弊有当革，亦悉以具闻”，希望通过巡按御史的积极作为达到兴利除弊的效果。因此，通过巡按御史这条垂直途径来沟通中央与地方关系便成为明代统治者的重要选择，可省去信息沟通的中间环节，能有效保证及时获取所需信息以及所传递信息的真实性，而且，在最高统治者眼中，通过御史巡按可以做到“有监以临之，盖方伯权重则易专，夫位卑则不敢肆，此大小相维，内外相统之微意” ［17］。巡按御史仅为七品，没有在下为非作歹的政治资本，又易为朝廷控制。

诚然，明代巡按御史对澄清吏治、维护地方社会秩序有积极意义。如嘉靖中，巡按御史郭文周，“鲠直有风裁”，巡按广东，“遇事据法绳之，曾不少假民，有铁面青天之称”，再按广东，“全粤益肃然”。 ［23］基于此，这种制度在当世就受到高度评价:“夫地方之有巡按，如衣之有领，马之有衔勒，吏民所恃以提挈操纵，不敢为邪。故他官或有苟且，而巡按一官则非甚不肖者亦率多自爱，能举其职何也?彼既以激扬为任，合一省之吏民耳目，观听皆在于此，虽欲苟且而不可得也。祖宗设立此官，其制最善，二百余年方隅之乂安，奸宄之慑服，民生之未大破坏，率皆其力。” ［20］卷12但自明代中后期，政治环境日益腐败，巡按御史亦不能独善其身，其制度也逐渐丧失了“治世”功能，从而走向式微。

巡按御史表率地方，个人素质的高低对其监察行为有很大影响，故明廷要求:“巡按当务大体，先须清心寡欲，然后能明察，庶事伸理冤抑、兴利除害。” ［11］但在实践中，巡按御史却往往很难做到，导致其监察渐现废弛，对地方社会的负面影响日益突出。宣德七年(1432)七月，苏州知府况钟曾有这样一段表述:“御史与在外官员相见礼仪，及凡迎诏勅、诣学校皆有一定礼制，比来各处公差御史多有逆越礼分，各府知府亦自顾阘茸贪暴，畏其纠劾，谄谀拜跪，甘受詈辱，间有奉法持己，不肯阿屈者，御史辄求小过擅作威福，使贤良不安于位，而邪佞得以苟全。” ［7］卷17可见，早在宣德间已经出现御史“逆礼越分”“擅作威福”的现象，作为地方监察主体的巡按御史，这是其丧失有效的监察功能的表现，其后果是使“邪佞得以苟全”的局面得以蔓延，对王朝统治的危害十分严重。因而，孝宗谆谆戒之:“权之所在，惟有识量者能不移其心。不然则恃权，好承奉，任喜怒，将或以是为非，以贤为不肖，使民不被其泽。尔珊今后遇差巡按御史，务拣才成有识量者，毋轻躁新进之人。仍以此意，行于各巡按御史知道。” ［24］即便如此，明代中后期，巡按御史在实践中已经越来越难以发挥澄清吏治、维护社会秩序的作用，本身又往往与贪腐者同流合污，甚至危害一方，从而堕落为地方社会发展的障碍。首先表现为巡按御史在实践中往往不事实务，专擅威福的现象十分突出。如嘉靖间王廷相所言:“近年以来，御史出巡惟务作威作福，以耸人耳目，不事广诹博採以察下之隐微，况巡历所在，止二三日，飘风骤雨一过不返，若不用心体察民间奸弊深隐，何由以知?” ［3］卷36如此巡按御史则难以起到通达下情、扶正社会的作用。实际工作中，巡按御史督守令劝课农桑往往“徒为文具，未尝言某守某令兴过水利几何，劝课农桑几何” ［25］卷3。司法中也多不能做到公平、公正，实心为民，多数“侍御史巡临各属，遇审囚徒，无论轻重冤枉，直笞挞而已”。因此，有认真履行职责者，往往备受推崇，“时贾公大亨独不任刑，细检卷宗，详审干证，一一令尽言无隐，又咨诹郡邑长二，务各得其情。每一案出，人人称服” ［26］。贾大亨所行正衬托了当时社会维护公平正义的渠道并不畅通。不仅如此，巡按御史考察地方官吏的功能也日益颓废，难以在考察工作中真实反应相关人员的真实政绩和水平。这从王廷相的奏疏中可见一斑:“近年以来，御史旌举司府州县等官，不问其人品高下、立心行事、曾有卓异政蹟与否，但见其奉迎齐备、礼貌鞠恭，便以为好，即一概滥举。多至数十余人，致使贤否同途、薰蕕并器而不辨。其所纠者，数取一二塞责，甚至纠及县丞典史等官，其大奸。大贪蠹政害民者，则或以乡里同年亲故之情掩蔽而不发，惟念私情，全不为国，大坏风纪，于斯为甚!” ［3］卷36这种考察自然不能有效监督地方官吏，有些人便可能为所欲为，其所致后果极其严重。“吏无善政民多失业，至于军卫之臣为害尤酷。” ［3］卷1巡按御史负有监察地方的主要责任，却不能切实履行监察职责，在很大程度上是对明代地方政治腐败的纵容。

明代巡按制度式微还表现为相当一部分巡按御史成为贪腐分子。永乐间，邹缉即对此进行了尖锐批判:“朝廷每遣一人出差，即是其人养活之计，诛求责取，至无限量。州县官吏，答应奉承，惟恐不及。间有廉洁自守，心存爱民，不为承应，及其还也，即加谗毁，以为不肯办事，朝廷不为审察，骤加以罪，无以自明。是以在外藩司府县之官，闻有钦差官至，望风应接，唯恐或后;上下之间，贿赂公行，略无畏惮，剥下媚上有同交易，贪污成风恬不为怪。” ［27］卷21这说明，明代前期巡按御史的贪腐行为已有所表现，至中期以后，不仅巡行时热衷于铺张浪费，而且贪污受贿现象盛行，甚至公开索贿。如嘉靖四十一年(1562)左都御史潘恩如是说:“今之御史巡历，供亿馈遗之费动至百数，甚或公受保举谢仪，私索地方土物。” ［26］卷17而且，巡按御史收受贿赂的数目往往十分惊人:“有司谢荐之金日多，或百或千。” ［28］卷459不少御史借巡按地方之机大肆搜刮，如成化间四川巡按御史号称“洗鸟御史”，其行为“赃秽狼藉”; ［11］崇祯间，史巡按淮阳时，署巡盐事，“侵匿银课二十一万两”。 ［28］巡按御史中饱私囊、擅作威福的行为，对社会造成了极大的负面影响，不仅进一步恶化了社会风气，还给广大民众带来了沉重的负担，不仅无法起到澄清吏治的作用，反而极易使地方行政体系失去外在力量的监督与约束，不仅不能挽救社会危亡，反而为明王朝的腐败推波助澜。

明代巡按制度的式微还体现在巡按御史侵越职权现象日益严重，渐渐凌驾于地方有司之上，还常与综理地方事务之巡抚形成鼎立之势，对地方军政事务形成严重干扰。明代方面、有司为亲民官，巡按御史为巡督地方事务的监察官，各司其职。但巡按御史的侵权改变了这种正常局面:“藩臬守令，皆不得专行其职，而事皆禀命于巡按矣。甚而巡抚固位者亦不得专行一事，而承望旨于巡按矣。相见之际，知府以下，长跪不起，布政以下，列位随行。甚者答应之际，皆俯道至膝，名曰拱手，而实屈伏如拜跪矣。”“至于审刑议事，考核官吏之际，与夺轻重，皆惟巡按出言，而藩臬唯唯承命，不得稍致商榷矣。” ［28］卷136相见礼节上，地方布按官也“自抑其体统，当其往拜御史则左右坐如宪纲，及御史回望，则南面而坐，方面官北面而陪，至于初见用脚色手本乃属官参监司之礼也，御史与方面官原系宾主而与按察司又系僚友，顧初见亦以手本，此尤大悖宪纲。” ［29］巡按御史在地方威势的膨胀，致其干扰甚至直接插手地方政务，不仅不能起到应有监察作用，反而成为地方政治发展的羁绊。

四、结语

综上，明代御史巡按制度是为适应社会需要而产生，对前代既有继承也有发展。根据相关史料，笔者认为，明代最早派出巡按御史的时间在洪武七年(1374)七月之前，其初遣御史巡按的时间就是制度确立的标志。洪武朝内即经过初步的发展，形成了一系列比较确定的制度。此后，明代御史巡按制度在实践中不断完善和发展，至成化十年四月《宪章事类》颁布后，基本确立了一整套比较完整的管理和运行机制，为巡按御史监察工作的有序和顺利开展提供了保障。御史巡按制度在明代中后期日益颓废，渐次失去了澄清吏治、维护社会治安的作用。首先表现为巡按御史的治世功能日益削弱，不仅不能在监督与考察官吏方面积极作为，而且御史本身也多演变成为贪腐分子，从而使对地方有司的监察功能日益失效。巡按制度的式微还表现在巡按御史侵越职权现象日益严重，日益凌驾于地方有司之上，擅作威福，甚至与巡抚形成鼎立之势，对地方军政事务形成严重干扰，从而失去了其改善吏治、扶正社会的应有作用，造成“官守不定，宪纲不肃” ［30］现象的发生。