公共民主、公共服务与政府权威：深化行政体制改革的三个着眼点※

○ 陈耀春 柏必成

（作者系河南省委党校副厅级组织员、教授，河南省委党校公共管理教研部讲师、博士）

公共民主、公共服务与政府权威是深化行政体制改革的三个着眼点，三者之间存在着内在关联，呈现出一个相互支撑、相互促进、有机统一的关系。深化行政体制改革应适应公共民主发展的要求，应着力于公共服务的有效供给，应避免损害政府权威。

一、公共民主、公共服务与政府权威的内在关联

“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”是党中央对行政体制改革提出的明确要求，行政体制改革最终应落脚于人民的满意之上，应落脚于社会公平正义的促进和人民福祉的增进之上。人民满意是公共民主的一个内在要求，离开了人民满意，也就谈不上公共民主，因此行政体制改革应将公共民主作为一个重要的着眼点。而公共民主又不是抽象的，需要通过一定的途径得以实现，其中一个重要途径就是公共服务的有效供给，公共服务的有效供给带来民生的改善和公众需求的满足，民生的改善和公众需求的满足又使公共民主落到实处。由以上可知，公共服务与公共民主存在着密切的关联，公共服务也应成为行政体制改革一个重要的着眼之点。事实上，马克思主义经典作家从来都是将公共民主与公共服务关联在一起的。

在当今的时代背景下，市场组织与公民社会在不断发育并日益走向成熟，公共民主与公共服务对政府职能体系、组织结构、运行机制、管理方式等都提出了改革的要求。我国政府实行的大部门体制改革、流程再造、行政审批事项的取消和下放等都是对这种要求的回应。无疑，行政体制改革会带来政府权力的收缩，也会使政府行使权力的方式发生变化。在这种情况下，有人误以为与政府权力收缩相伴随的是政府权威的削弱，并且存在着将政府权威看轻看淡的倾向，认为政府的权威已不再重要，或者认为政府权威的下降是一种自然而然的事情，无须大惊小怪。这样的误解不仅在理论上是站不住脚的，而且在实践中也是极端有害的。行政体制改革从来都不是要削弱政府权威，一个没有权威的政府将会变成空壳的政府，这是任何行政体制改革都不期望出现的状况。如果一个政府毫无权威，既不能集中公众的意志又不能执行公众的意志，那又何谈政府的公共性与代表性？又何谈公共服务的有效提供？在这种情况下，一个社会必然陷入无政府主义，而无政府主义下的民主只能是一种无序的民主，一种不顾大局、不顾长远的民主，一种易于导致集体不理性的民主。由是观之，公共民主与公共服务是不能脱离政府权威的，政府权威也应当是行政体制改革的一个重要着眼点。

总之，公共民主、公共服务与政府权威是深化行政体制改革的三个着眼点，具体而言，深化行政体制改革应体现公共民主发展的要求，应着力于公共服务的有效供给，应避免损害政府权威。

二、行政体制改革应适应公共民主发展的要求

公共民主是在不断向前发展的，这是一个客观的必然趋势。就世界范围来看，20世纪70年代末80年代初以来，新公共管理理论、新公共服务理论等相继兴起，在这些理论的指导下，西方的公共管理改革可谓方兴未艾，从对“顾客导向”的倡导到对公众利益和公民权的强调，西方国家的公共民主发展趋向十分明显。

在我国，党和政府为人民服务的宗旨意识与改革开放后政府管理模式的转变逐步实现有机结合，这使公共民主的发展具备了更好的气候和土壤。另外，随着时代的发展，公众的公平意识、民主意识、权利意识日益增强，更多的人希望参与到公共事务中来，要求在涉及自身利益的公共决策中表达意愿。公众的这种民主诉求为公共民主的发展提供了一个重要动因，也体现出公共民主的发展是一个历史的潮流，而这一历史潮流的推进与行政体制改革的成效有着十分密切的关系。

具体来讲，为了体现和适应公共民主发展的要求，行政体制改革一是应以公众利益为出发点和落脚点。公共民主最终体现在公众利益的有效增进、公众需求的有效满足上。就西方国家政府管理模式的变迁来看，从科层官僚制政府到企业家政府再到服务型政府，这种政府管理模式的转变过程其实也是公共民主不断向前发展的过程。而之所以说政府管理模式的转变促进了公共民主的发展，其中一个关键的原因就在于随着政府管理模式的转变，公众需求得到了政府更高程度的重视，公众利益得到了更加有效的增进。因此，为促进公共民主的发展，政府通过行政体制改革应能更好地回应公众需求、增进公众利益，这与我国建设服务型政府的目标也是相一致的。而要达到这样的预期，政府首先要真正以公众需求作为行为的动力来源，这是服务型政府之前的政府管理模式都没有能够做到的[1]；其次要加强自身能力建设，使自身有能力回应和满足不断提升的公众需求，比如努力健全公共财政体制、改进政府绩效考核制度、推进依法行政、加快电子政务建设，等等。二是应为公众参与公共事务提供更加有利的条件。公共民主的目的是维护和增进公众利益，而维护和增进公众利益的一个重要途径就是切实保障公众在公共事务管理中的各项权利。这些权利的落实需要一定的制度加以保障，而行政体制改革则可以而且也有必要提供这样的保障。比如在公共决策体制的改革方面，政府的决策过程日益开放化和透明化，更多地发挥出公众在公共决策中的作用，我国不少地方事实上已在这方面进行了具有成效的探索。

三、行政体制改革应着力于公共服务的有效供给

根据公共服务供给对象的不同，政府提供的公共服务总体上可分为两类：其一是直接以市场主体与社会组织为对象提供的公共服务，如政府为市场经济的发展和社会组织的发育创造良好的环境；其二是直接针对公众需求提供的公共服务，如政府在医疗、教育、住房、养老等民生领域的社会性支出。着力于公共服务的有效供给，行政体制改革目标所指：一是要转变政府的职能重心，强化政府的公共服务职责。政府的职能重心不在于对微观经济的干预，而在于提供有效的公共服务。30多年来，我国经济在实现高速增长的同时，经济社会发展中也形成了日益严重的不平衡、不协调与不可持续的问题，而这种状况的出现与政府职能重心的偏颇有着很大关系。长期以来，政府将注意力过度集中在了GDP的增长上面，不少地方政府甚至直接充当了市场主体的角色，不顾客观的经济规律、自然规律与社会规律，一味依靠生产要素的高强度投入和经济规模的扩张来推动GDP的高速增长。这样的政府模式被有的学者称为“生产型政府”[2]（P3-22），意味着政府主要还不是服务的提供者，而是更像企业的管理者与生产的经营者。实践证明，生产型政府并不是一种理想的政府模式，政府对微观经济进行深度干预可谓代价太大、成本过高，不仅使政府“有形的脚”踩住了市场“无形的手”，而且使本应由政府来承担的公共服务职责被严重淡化和虚化，以致社会问题、社会矛盾与社会风险都在不断积累。因此，政府过度干预经济是不行的，二战后许多欠发达经济体的发展历史也说明了这一点，由于过度强调政府在资源动员和配置上的作用，结果导致资源错配和寻租腐败盛行，经济发展的绩效很差[3]。另外，政府对经济社会的发展听之任之、放任不管也不行，以自由化、私有化和市场化为内核的新自由主义在世界范围内所遇到的挫折就是这一点的有力证明。政府在避免对经济进行过度干预的同时，还应当承担起有效提供公共服务的职责，实现职能重心从主导经济增长到加强公共服务的转变。实际上，随着国内外环境的变化和经济新常态的出现，增加公共产品和公共服务的供给不仅能够补短板、惠民生，而且是扩大需求、实现中国经济提质增效升级的一个重要“引擎”。

二是要努力创新公共服务的供给方式。在公共服务的供给上，政府仅仅意识到这一职责的重要性仍是不够的，还应能通过供给方式的创新来不断提高公共服务供给的有效性。党的十八届三中全会提出，要“加大政府购买公共服务力度”。这其实就提出了创新公共服务供给方式的要求，也体现了多中心治理的理念。不过，总体而言，实现公共服务供给方式的创新并不容易，既需要制度上的顶层设计，又需要实践中的不断摸索，以最终形成一套行之有效的制度体系与功能健全的运行机制。

三是要大力促进基本公共服务的均等化。如果说政府的公共服务职责需要不断得到强化，那么政府对于基本公共服务的供给更是责无旁贷，政府应切实做到保基本、补短板、兜底线，即所谓的“社会政策要兜底”。基本公共服务有两层含义。第一层是在范围上的含义，即基本公共服务包括哪些公共服务类型。基本公共服务涉及到公众的基本权利，其外溢性显著，效益溢出的范围广泛，属于典型的纯公共产品。第二层是在质量上的含义，即基本公共服务应达到什么样的一种水平。基本公共服务应与经济社会发展水平和阶段相适应，应能满足公众在公共服务上的最低消费，公众在消费这种公共服务后不会再因基本需求得不到满足而产生明显的紧张感。基本公共服务是人人都应当享有的，于是基本公共服务就涉及到一个均等化的概念，意味着一个国家的公民无论居住在城市或者农村、经济地位是贫穷还是富有，都应当能公平、可及地获得大致均等的基本公共服务。近年来，我国政府对基本公共服务均等化给予了越来越高的关注，并在政策上日趋走向完善，2012年7月，国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，阐明了国家基本公共服务的制度安排，明确了基本公共服务的具体范围、基本标准和保障措施。在2015年的《政府工作报告》中，李克强总理又明确强调了“逐步推进基本公共文化服务标准化均等化”、“有序推进基础设施和基本公共服务同城化”等内容。

四、行政体制改革应避免损害政府权威

客观而言，我国政府权威不仅不能损害,而且存在着加强的必要。首先，上级政府对于下级政府的权威需要加强。当前，上级政府的一些政策到了下级政府还不能得到有效执行，不同程度上存在着政策悬浮、政策空转、政策规避、政策截留等问题，其中的原因固然是多方面的，但上级政府对于下级政府权威的缺乏却不能不说是一个重要的影响因素。党的十八大以后，新的一届中央领导集体对于决策部署的落实问题反复予以强调，提出要以“抓铁有痕、踏石留印”的劲头来推动改革。决策部署的落实问题从另一个角度来看其实也是一个政府的权威问题，上级政府对于下级政府的权威一旦弱化，将会弊病丛生，很多良好的政策设计都只能成为空谈。其次，基于公众信任的政府权威需要加强。在一些地方，干群关系紧张，群体性事件多发、易发，呈现出“触点多、燃点低”的特征，反映出了政府权威和政府公信力存在的突出问题。比如，诸如PX项目等邻避设施的建设之所以容易引发群体性事件，除了政府在决策及其执行当中存在的不足之外，政府权威和政府公信力的缺失也是一个至关重要的原因，无论政府作出怎样的解释，公众都漠然置之甚至持一种抵制和排斥的态度，最终使邻避设施建设陷入“一闹就停”的困境。随着经济社会的发展，越来越多公共事务的处理需要政府与公众的有效协作，这不仅有治理理论上的依据，而且是公共民主发展的现实之需。而政府与公众的有效协作绝不是要否定掉政府权威，一个没有权威的政府将是一个不受公众信任和认可的政府，而一个不受公众信任和认可的政府是没有资格与公众进行有效协作的。

为了避免损害政府权威，行政体制改革价值所向应是：

一是要构建合理的政府权责体系。权力是权威的一个重要来源，政府权威要以必要的政府权力作为基础，缺少了这个基础，政府权威必定是不稳固的。但政府权力只是限于必要，并非越大越好，没有边界的政府权力对于政府权威同样是一种破坏。因此，政府与市场、社会之间的权力边界要界定清楚，上下级政府之间的权力边界要界定清楚，行政运行过程中决策权、执行权与监督权之间的边界也要界定清楚。权力边界清晰了，政府才知其所当为、能知其所当止，公众对于政府权力的行使也才能有一个稳定的预期。政府的权力边界要用法律和制度的形式予以界定，这就使得政府的依法行政具有了特殊的意义，政府不能依法行政必然意味着政府权力边界的随意性，而这种政府是不会得到公众认同与满意的，因此一个有权威的政府同时也应当是一个法治政府。另外，权力与责任是相辅相成的，权力的行使实质上是出于履行责任的需要，习近平总书记一再强调领导干部要“敢于担当”，担当就意味着责任，脱离了责任的权力即便界定得再清楚也无助于政府权威的树立，只能引发公众的不满情绪。确保权责的一致则需要通过相关的制度建设，比如严格绩效管理、完善权力监督体系，等等。

二是要提升政府的治理能力和治理绩效。政府权威不是凭空得来的，也不完全建立在权力和强制的基础上，权威并不等同于强制，政府权威最重要的是要得到公众的认同，这样的政府权威才会稳固并具有合法性。否则，一旦失去了公众心理上的支持与认同，不论政府权威背后有多大的强制性力量在支撑，这种所谓的政府权威实质上都是十分脆弱的，政府权威的大厦很可能会在瞬间轰然坍塌，古今中外许多专制政府的归宿都印证了这一点。而政府如何赢得公众认同以不断巩固自身权威？一般的途径有两条，其一是加强宣传与教育，其二则是带领人民群众不断取得实实在在的成绩。宣传教育的重要性自不待言，邓小平就曾在 1989年春夏之交的政治风波发生后讲到，“十年最大的失误是教育”[4]（P306）。忽视了对公众的宣传教育，政府就有可能使自身陷入严重的认同危机与信任危机之中。不过，单纯依靠宣传教育也是不可行的，如果政府不能带领人民群众不断破解经济社会发展中的难题，如果人民群众的需求长期得不到满足，那么任何宣传、任何教育都不足以取信于民，而只能愈加显得苍白无力。因此，政府权威必须以政府的能力与实绩作为支撑，一个能力低下和绩效不良的政府必定是一个弱势政府，而一个弱势的政府必定是不可能有什么权威可言的。一个有权威的政府则同时也是一个有作为的政府，巩固政府权威，必须不断提升政府的治理能力，这也是与全面深化改革的要求相一致的。十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，我们需要一个更加有效的市场；同时，我们也需要一个更加有为的政府，一个能够更好发挥作用的具有权威的政府。当前我国正在大力推行的一系列行政体制改革措施事实上也是在朝着这个方向努力的，比如，政府通过简政放权，通过权力清单制度与负面清单制度等的实行，显著激发、释放了市场和社会的活力，全国各类企业登记数与民间投资都实现了较大幅度的增长[5]。在简政放权的同时，政府又着力于将该管的事管住管好，全面正确地履行自身职能，提高了决策力、执行力、协调力与服务能力，获得了人民群众的好评，这对于增强政府权威无疑是具有积极意义的。

[1]柏必成.公众需求：服务型政府的动力来源——兼论服务型政府的本质特征[J].学习论坛,2014，（9）.

[2]柳庆刚，姚洋.地方政府竞争和结构失衡[J].世界经济，2012，（12）．

[3]林毅夫.处理好政府和市场的关系[N].人民日报，2013-12-28.

[4]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[5]陈宝生.在新的历史起点上深入推进行政体制改革[N].人民日报，2014-02-26.