网络舆情的生态治理与行政权力制约

○ 曾土花

党的十八大报告指出：“必须坚持人民主体地位。”加强对行政权力的监督是人民民主的实际体现。加强对行政权力制约和监督，保证人民赋予的权利真正为人民谋利益，这对和谐干群关系、重塑政府公信力具有重要的意义。网络舆情监督实现了现代网络技术与民主监督的有机结合，增强了行政权力监督的效率。

2014年2月27日，我国成立了中央网络安全和信息化领导小组，习近平总书记主持召开了第一次会议，深刻阐述了“没有网络安全就没有国家安全”的重要论断，提出了从网络大国走向网络强国的宏伟目标，使国家网络空间治理进入一个全新时期[1]。党的十八届四中全会的召开，全面推进了网络空间法治建设，为网络立法、网络执法、全网守法提供了契机。在此背景下，加强网络舆情的生态治理，是推进行政权力规范化行使的一种必然选择。

一、信息时代下网络舆情有助于倒逼行政权力规范化

近年来，我国“第五种权力”在媒介独立、舆论监督方面扮演越来越重要的角色。而所谓“第五种权力”，主要是指依托于各种网络平台的网络话语权或网络舆论监督权[2]。这种权力被认为是传统新闻媒体这“第四种权力”的有力补充，不仅丰富了对行政权力监督的渠道，还增强了对其监督的力度。“第五种权力”所形成的话语权优势和集体行动的便利有助于形成“倒逼机制”，对政府的公共治理形成强大压力，倒逼行政权力规范化提速。

（一）网络舆情凝聚“多元”意见，利于规范政府权力

网络舆论监督是一种成本较低、参与性较高的监督形式，它的开放性和零门槛不仅可以让监督者广泛参与，还能够调动普通热心的旁观者参与社会评判的积极性。它的开放性和透明性实现对不同地区政府行政行为的全面监督，改变着公民政治参与的理念，是公民参与政治的新工具，并最大限度地克服权力在运行过程中的人为控制和影响，使行政权力的运行真正置于社会的监督之下。在“人人都是麦克风”的网络时代，网民通过博客、公共论坛、微信、新闻反馈板块等对公权滥用、贪污腐败、征地矛盾等社会问题进行舆论监督，经常引发“一呼百万应”的效果，造就了一个极具影响力的舆论场，那些未被发现的政府和官员的违法行为可能在网络上被捅破，那些人民敢怒不敢言的腐败罪行在网上被揭批，网络舆论场的这种“倒逼”效应，使得它在规范政府权力方面日愈发挥重要的作用。

（二）网络舆情有利于促进“阳光施政”，约束政府行为

互联网天然具有信息公开和双向交流的特征，这为政府“阳光施政”和群众有效监督提供了条件，信息公开、科学监督也成为政府适应信息时代的主旋律。但是在信息多元、监督热情高涨的网络环境下，政府的回应能力与网络舆情的传播速度不相适应。当网络热点问题产生，如果主流媒体信息发布不具体、不及时、语焉不详，甚至信息对立，将与公众渴望了解问题的真相的事实形成强大反差。这时，网络空间力量的增长形成即网络舆情雪崩式发展的传播速度有助于形成“倒逼机制”，对政府的公共治理形成了强大压力，倒逼政府向“阳光施政”转型，倒逼政府及时、有效公布相关信息，满足公民的知情权和监督权，进而约束政府行为。

（三）网络舆情拓宽行政问责渠道，助推廉政建设

网络舆情成为公民表达诉求的一个渠道，并日益成为公民监督官员的软力量，它不仅为舆情监督开了先河，也为行政问责机制的发展带来了契机。网络具有使问责的信息传播范围更广、速度更快的功能，同时公民也可以利用网络“监督政府”，公民这种“自下而上的草根式的监督”督促行政问责的范围与对象不断扩大和深入。一方面，网络是一种最高效、快捷、廉价的舆论监督工具，通过网络这个媒介汇聚起来的信息洪流以及由此形成的舆论压力为公众持续关注公共事务提供了新的方法、新的渠道，有效激发了公众监督和问责政府渎职腐败官员的热情。另一方面，网络舆情通过对腐败案件全过程、全方位、立体式的跟踪报道，将使每一个问责事件都能在更大范围内受到关注和充分讨论，并具有一定的社会影响力，让官员深刻感觉到自己置身于广大群众的监督之下，对没问题的官员产生警示作用，对有问题的官员起到了巨大震慑作用。所以，网络问责的这种扩散效应释放出无比巨大的倒逼力量，助推廉政建设。

二、信息时代网络舆情倒逼行政权力规范化面临的挑战

互联网的发展和广泛应用、网络媒体的出现丰富了行政权力监督的渠道，网络监督也已成为我国监督体系的重要组成部分。但在新时代背景下，政府对网络舆情的管理远远跟不上形势的发展变化，网络舆情在监督行政权力有效行使的过程中面临着严峻的挑战。

（一）网络地位未得到充分认识，影响监督效力

信息时代下，互联网已经成为汇集民情、关注民生以及政府政务公开的平台，很多地方的领导干部开始积极关注并参与网络讨论，这改变了我国的网络生态环境。但还是存在有的地方政府和官员对网络监督地位作用认识不清，认为网络只是群众娱乐消遣的工具，消极对待网络监督，或对网络监督有抵触情绪，采取“躲、堵、压”的做法。少部分党员干部遇到问题仍采用对待传统媒体的方法来解决问题。还有一些地方党政干部没有深刻认识到网络时代的政治生态已发生了变化，不理解网络时代民众的权利意识日益高涨，不能正确客观地对待网络民意。甚至有些政府或官员对网络的发帖者实行追踪、打击、报复等等。所以，信息时代背景下如何使思想认识与网络媒体时代的发展相适应，是各级政府和党的各级干部做好网络舆情治理工作的严峻挑战。

（二）网民结构和素质不均衡，导致网络民意不全面

据最新统计，截至2014年6月，我国网民规模达6.32亿，居世界第一位，中国网民的生活已全面“网络化”。互联网普及率为46.9%，我国手机网民规模达5.27亿。我国网络的主体是思想活跃却不无偏激的29岁及以下的年轻群体，学生群体在整体网民中的占比仍远远高于其他群体，我国网民中农村网民仅占比28.2%[3]。显而易见，我国互联网发展具有极不均衡的特征，存在着明显的年龄结构、区域、城乡等差异。网民的年龄结构年轻化，网民的地域大多分布在发达的地区和城市，而农民这个占我国人口的大多数的群体大多还不是网民，这说明我国网民的代表性和广泛性不够。当前，我国已有庞大的网络系统，而我国的网络安全人才培养规模和能力还远远适应不了形势需要。网络安全是技术性和专业性非常强的新兴领域，并且网络技术的更新发展极其迅速，网络安全专门人才尤为匮乏[4]。加上网民的自身文化素质、思想素质和道德素质的参差不齐，制约了网络监督效果的充分发挥。

（三）网络信息的非理性，影响了监督的公正性

网络信息具有快捷性和跨地域性特点，使得群众可以通过互联网了解党和政府的各种决策信息，并监督行政权力的运行过程和行政权力主体的行为。网络的匿名功能增强了网民监督行政主体的勇气，同时也给一些企图发泄不满或居心不轨的人留下可乘之机，加上我国的网络管理制度相对滞后，使得网络空间里里存在虚假信息、跟帖评论、虚假广告、侵犯公民隐私权、恶意诽谤诬陷、负面新闻扎堆等乱象。甚至还有一些居心叵测的网民利用网络实施的违法犯罪，这些行为扰乱了普通群众的理性判断，扰乱了网络秩序，危及网络系统的安全，影响了舆论监督应有的客观公正性。加上网络的虚拟性双向或多向传播性以及开放性，大大增加了对海量信息进行严格审查、筛选、控制以及把关的难度，使得获取真实、深入的信息变得十分困难。所以，区分信息真伪将是政府引导网络舆情的巨大挑战。

（四）法律制度不健全，成为网络监督的难题

我国网民数量的增加，使我国成为了全球最大的互联网市场，也迎来了最为复杂的网络舆论生态，加之网络管理和网络治理的法律法规不健全，使我国面临着最为艰巨的网络治理难题。如果网络监督不能在法制轨道上运行，那么网络在发挥对行政权力监督和制约方面作用的发挥将会受到影响。我国已有的关于网络监管的法律、法规与互联网的发展相比还存在一定的滞后性，并且相关的法律法规操作性不强，远远跟不上互联网的发展速度。特别是在如何界定知情权与隐私权、政务公开与党政机密、社会监督与造谣诽谤、言论自由与人身攻击等方面，没有明确的法规。网络监督属于一种软监督，缺乏强制力，如果缺乏法律制度的保障网民的基本的监督权力，就会出现某些权力机关侵犯网民的合法的言论自由权的行为，出现不尊重公民的舆论监督权，甚至利用行政权力屏蔽对自己不利的网站或帖子。因此，加快信息时代网络立法，保护公民正当的网络监督权，建立问责制度以及公民受到侵权时的救济制度，将成为政府依法治网的重要挑战。

三、信息时代网络舆情的生态治理：行政权力规范化

党的十八届四中全会提出要建设中国特色社会主义法治体系。从“法律体系”到“法治体系”，为全面推进网络空间法治建设和依法治网提供契机，政府网络舆情生态治理为网络运行有序、网络生态良好、网络空间清朗提供根本保证，为充分发挥网络舆情监督行政权力的作用提供保证。

（一）重视网络地位，由“管控”向“引导”转变

信息时代下网络舆情正在逐步推动政府的理念从单一的“管控”转为“引导”，各级权力部门和行政权力主体都应清楚认识到网络监督是公民的基本权利，是人民实现民主权利的便捷而有效的手段。各级党委、政府要以开放的、平等的、互信的态度对待网络监督，自觉接受网络监督，跳出僵化的思维、封闭的视野和转变强硬的“管控”方式，切忌对网络监督的发展熟视无睹，将行政权力凌驾于网络社会之上。要平等地对待网络舆情并“积极疏导”，建立健全网络舆论的理性引导机制“正确引导”，使公民更加理性地运用网络舆情监督行政权力。通过设立权威的官方网络渠道，发挥主流媒体的作用，成立专门的舆情机构，指定专人负责舆情的搜集反馈，争取抢占舆论制高点，以适应舆论发展的新变化；主动对各种舆论进行整合，对正面的舆论进行广泛传播和褒扬，对偏激和真假难辨的舆论进行理性引导，对负面舆论进行批判。

（二）规范网络秩序，由“政府本位”向“公民本位”转变

规范网络秩序，需要合理界定治理的边界，保障公民权利，提升公民网络参与的素质和能力，实现由“政府本位”向“公民本位”的转变。

一是推行政务公开，保障公民的网络权利。在网络作为公民参政平台的条件下，推进政务公开、完善党政门户网站对于保障公民的网络权力非常重要。保障法律赋予公民的网络权利，要加大对侵害网络权利的执法力度，特别是要重点关注防止公权力对公民网络权利的侵害，提供必要的行政和司法救济手段[5]。保障公民的网络权力，突出保障公民的知情权、参与权。政府部门要通过网站贴近大众，满足公众需求，使网络真正成为公民参与国家经济社会事务管理的平台，成为政府执法合法性的平台，满足公众需求，服务公众，从而赢得公众的信任和支持。随着网络舆情的日益复杂化，政府部门要充分利用网站信息资源，加强和网民的交流，增强行政效果。政府工作人员工作要利用网络平台，集中精力、集中力量对网络谣言、负面新闻等有害信息进行“大清理”、“大扫除”，营造清朗的网络环境。

二是提高公民的素质结构，增强公民参与能力。网民素质的高低将决定网络监督的文明程度以及监督效果。中央网络安全和信息化领导小组将围绕“建设网络强国”，重点发力以下任务：要有自己的技术，有过硬的技术；要有丰富全面的信息服务，繁荣发展的网络文化；要有良好的信息基础设施，形成实力雄厚的信息经济；要有高素质的网络安全和信息化人才队伍[6]。通过普及网络知识，扩大网民比例，提升公民运用网络参与国家经济社会管理的能力和理性上网，通过建设一支政治强、业务精、作风好的强大团队，高水平创新团队，高效率收集、汇聚、分析、反馈网络舆情，提高网民监督行政权力的效率，维护国家信息安全。推动网络基础设施在广大农村特别是中西部地区基本普及、提高宽带接入率、降低使用费，鼓励进城务工人员通过网络对政府和官员行使行政权力进行监督，使得行政权力监督的主体更具有代表性和广泛性。

（三）规范网络秩序，由“倒逼”向“自觉”转变

网络舆论监督力量正在日益增强并成为倒逼政府转型、权力关系调整以及促进干群互动的新生力量。建立健全网络舆论收集、分析及反馈机制，强化依法治网的作用，及时、有效、有序、主动回应网络舆情，让网络在法治的轨道上运行，实现政府治理由“倒逼”向“自觉”转变。

一是建立健全网络舆论收集、分析及反馈机制。行政权力机关应积极面对网络舆情、根据舆情的发展变化，及时收集有关网络监督的信息，科学分析网络舆情的性质，准确判断网络舆情的倾向，并通过论坛跟帖、政府网络发言人等多种形式、主动回应广大网民的需求、消除网民的疑虑。应建立和健全网民与行政主体之间的信息反馈机制。特别是对网上批评和揭露的行政权力主体的不正之风和违纪违法行为，被曝光的单位或上级主管部门要及时采取行动进行查处，提出处理意见和建议，并通过最权威的渠道发布出来，让网民在事实面前去发表更理性的评论，最大限度地发挥网络的积极作用。只有在第一时间依法公开所有能够公开的内容，积极主动地向公众作出解释，才能实现网络监督的有序性和有效性的有机统一，取得社会公众的信任，真正做到政府“自觉”应对网络舆情。

二是建立健全网络管理、网络监督制度建设。法治是实现依法治理和网络空间自由的保障。要认真学习宣传和贯彻落实十八届四中全会精神，“依法管网、依法办网、依法上网”，全面推进网络空间法治化，其要义是发挥法治引领和规范网络行为的主导性作用，重点是按照科学立法要求加强互联网领域的立法，关键是严格执法，基础是按照全民守法要求，做“中国好网民”[7]。关于立法，习近平指出:“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益”[8]。互联网立法要兼顾保守性和前瞻性，要特别注重厘清与网络舆论监督相关的知情权与隐私权、政务公开与党政机密、社会监督与造谣诽谤、言论自由与人身攻击等法律界限。并通过立法保护公民利用网络参与监督的权利，依法保护举报人的合法利益和人身安全，健全公民受到侵权时的法律救济制度。依法规范公民的监督行为，引导网民在法律规定的范围内进行监督活动，健全各类网络社会组织，充分发挥网络辟谣平台、社会监督举报机制的作用。强化网站责任意识，为网民提供“过得硬”的产品或内容。大力推进依法上网，积极组织正面宣传，教育引导网民学法、懂法、守法。营造良好的网络监督环境。

[1]赵泽良.依法治网，全面践行习总书记网络安全观[J].中国信息安全，2014，（10）.

[2]陈超.论网路舆论对行政权力的监督[D].山东大学，2011.

[3]杨虞波罗,吴佶.CNNIC:中国网民达6.32亿手机网民规模首超PC.人民网.[EB/OL].http://game.people.com.cn/n/2014/0722/c48662-25314277.html,2014-7-22/2015-5-25.

[4]赵泽良.依法治网，全面践行习总书记网络安全观[J].中国信息安全，2014，（10）.

[5]祝江斌.重大突发公共事件地方政府灾后恢复能力关键评价指标研究[J].湖北行政学院学报，2014，（2）.

[6]廖国红.中央网络安全和信息化领导小组成立.新华网.[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/info/2014-02/28/c_133148759.htm,2014-2-28/2015-5-25.

[7]网信办.积极动作，打出依法治网组合拳[J].中国信息安全，2014，（1）.

[8]王世伟.论习近平“网络治理观”—深入学习贯彻习近平关于网络治理的重要论述[J].中国信息安全，2014，（11）.