福利多元主义视角下农村社会化养老的可行性分析

陆春丽，韩旭峰

(甘肃农业大学，甘肃兰州730070)

随着我国工业化和城市化进程的加快，农村人口老龄化也越来越严重。根据2011年我国第六次人口普查显示，60岁以上的老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%，预计2020年将达到2.4亿，占当时总人口的16%左右。我国65岁以上老人已达8.87%，这说明我国已完全进入老龄化高峰期。此外，我国近70%的人口生活在农村，农村老年人口占全国老年人75%以上。与城市相比，农村老龄化问题更严重，造成了现在农村养老的巨大压力。另一方面由于现代经济和社会的影响，传统的农村养老面临着巨大的冲击。“在较长的时间里，以土地保障为根基、家庭保障为依托的传统保障形式，曾经是中国农民的立命养身之本;体制转轨、社会转型使维系这种保障形式的经济基础和社会基础被改变，原有的保障模式被打破，新的制度尚未建立，农民长期游离于社会保障体系的边缘，农村社会养老保障成为我国社会保障体系中最薄弱的环节。”［1］因此，加快农村的养老服务事业发展，满足农村老年人口的养老服务需求，已成为我国农村养老的一种发展趋势。

一、福利多元主义:社会组织参与养老服务的理论基础

社会化养老主要指有家庭、非营利组织、国家、市场的相互结合、相互补充的一种新的养老模式，它是对农村由家庭向社会化的养老方式的转化及产生的结果，突出了养老服务的社会参与性。从以上来看，福利多元主义下的社会化养老与我国传统的家庭养老模式存在很大的差别，社会化养老是在社会制度为保障的前提下，以多元主体参与的养老模式为基础建立起来的多种养老方式，它包含养老服务政策、养老项目和养老内容的综合服务体系。社会化养老强调服务主体多元化、服务对象的大众化、服务方式的多样化以及服务队伍的专业化，使社会化养老和政府养老可以相互促进，相互补充。也就是说社会化养老服务在为老人提供基本生存照顾和医疗服务外，还需要提供精神上的高层次服务。发展社会化养老不仅可以缓解农村人口老龄化的压力和空巢老人问题，而且能够促进政府转变职能，建立新型公共服务体制与机制。

福利多元主义(welfare pluralism)，出现于20世纪70年代中期，在工业化的快速发展和福利国家危机的背景下，产生了福利多元主义。在西方社会政策领域中，福利多元主义是指福利的规则、筹资和提供，由不同的部门共同负责和完成。在福利主义的不断发展下，罗斯福在《相同的目标、不同的角色—国家对福利多元组合的贡献》中提出社会福利是一种社会化的产物，应该由政府承担，同时还应有市场和家庭的参与。社会福利是通过市场、国家以及家庭共同提供的，三者之和构成了国家的整体福利。这样一来三者就联合起来，相互补充，扬长避短，就可以达到提供社会福利的最优原则。随着福利多元主义的发展，养老问题在国家、市场、家庭提供社会福利的基础上加入志愿组织，更进一步强调福利供给的非营利性和社会化性。80年代之后，国家担任规划职责，认为福利的来源应该包括个人、家庭、非政府组织等社会团体，通过社会团体及非政府组织的加入，使养老保障不断得到完善。福利多元主义主张政府不再是社会福利的唯一提供者，社会福利应该由公共部门、非营利组织、家庭以及社区共同承担社会养老，政府角色转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理的仲裁者以及促进其他部门从事服务供给的角色。这种多元福利模式成为福利服务输送的新思潮。

福利多元主义为我国当前的新型农村养老保障提供一个可以补充的另一个新的养老模式，政府与社会化组织共同链接作为农村养老保障的主体。可以有效地整合社会资源，打破城乡二体结构，使国家资源合理的配置，弥补“市场失灵”和“政府失灵”的缺陷，为农村提供更加合理、全面的养老服务。同时，慈善事业在社会化养老服务方面具有很大的优势，与政府提供的养老相互补充，使福利多元主义在长期照顾老年人的时候可以把政府、非盈利组织、市场以及非正式照顾的功能相互结合在一起，在养老服务中发挥不可替代的作用与优势。

二、社会化组织参与农村养老的必要性分析

目前，家庭养老是我国绝大部分农村的主要养老模式，在农村养老保障中占主导地位。“中国社会养老保险制度很不公平，城市居民和农村居民对养老保险的拥有比例存在巨大的反差，城市居民拥有社会养老保险的比例为33.1%，农村村居民只有7.2%。”［2］随着我国农村社会经济的发展以及传统家庭结构的变迁，人们的思想观念已发生了很大的改变，传统的农村家庭养老保障模式正逐渐面临新一轮的挑战，农村养老的社会化已成为农村大众的基本诉求。另外，农村青壮年劳动力外出打工人数依然持续增加，农村“空巢老人”现象也更加普遍。因此，农村家庭养老不只是面临物资资源缺乏的问题，更主要的是日常照料以及精神抚慰资源的短缺。而且，很多外出打工青少年受到城市生活方式、价值取向以及思想观念的影响，对“生儿育女、养儿防老”的传统生育和养老观念已发生了很大的转变。传统家庭结构的变迁，养老观念的转变以及农村老年人和“空巢老人”的增加，增加了我国在福利多元主义下实施社会化养老的必要性，而经济的发展和社会的进步给我国农村提供了社会化养老的可能性。

第一，传统农村家庭养老保障的衰退。自古以来我国推崇“百行孝为先”的文化思想，在农业经济为主体及社会流动较弱的社会，成为我国的主要养老方式。但随着市场经济的确立及社会流动的加强，使得以家庭结构为中心的养老模式面临严峻挑战。首先，自我国70年代计划生育政策实施以来，全国人口生育率下降，特别对农村生儿防老、儿多是福观念造成很大的冲击，农村家庭规模逐渐缩小，“4-2-1”的城乡家庭结构、空巢家庭及核心家庭在广大农村逐渐增多，使得当前农村迫切需要借助社会化养老服务来补缺传统养老的缺失。其次，从改革开放以来我国农村人口向城乡流动的情况来看，青壮年劳动力占农村人口的绝大部分，青壮年劳动力向城乡流动对改变农村的家庭人口结构有着很大的影响，农村的大部分青壮年劳动力越来越多地转移到城镇，必然使得农村留守老人的数量呈现逐渐上升的趋势，这对我国传统农村的家庭养老方式造成很大的冲击，对于我国广大农村还没能建立起完善养老保障体系来说，这必然是一个巨大的挑战，同时也对传统的以家庭为主体的养老制度产生巨大的消极影响，动摇着固有的传统家庭养老保障的文化和经济基础。最后，我国的孝文化是维系传统农村家庭养老的重要因素。由于现在家庭结构、农民价值观多元化以及社会巨大的变迁等原因，造成了现在农村孝文化的缺失，虽然有新型养老保险在经济上接济老人，但老年人的生活照料和精神慰藉却受到较大的影响。传统的家庭养老功能逐渐弱化，造成很多老人老无所依，老无所养。因此，解决目前传统家庭养老模式的严重缺失，需要家庭养老、农村养老、社会组织的介入，从这三个层面综合发力，使我国农村的养老问题逐步完善。

第二，大量农村“空巢老人”养老面临新的挑战。2012年12月29日，首届全国智能化养老战略研讨会提出，到2050年，中国独孤老年人将达到7900万左右，独居和空巢老年人将占54%以上。当子女由于工作、学习、结婚等原因而离家后，就会留下独守“空巢”的中老年夫妇。因此而产生的心理失调症状，称为家庭“空巢”综合征。根据民政部数据，目前我国城乡空巢家庭超过已50%，农村留守老人占了约4000万。最近，一项由中国老龄科学研究中心完成的调查表明，我国农村有10.2%的老人感到不幸福，有35.1%的老人经常感到孤独，69%的空巢老人感到孤独和寂寞。中国社科院心理研究所曾对2000多个老年家庭进行调查，对比空巢与非空巢老人的生活状况。他们发现，独居组、夫妻同住组、非空巢组的生活状况确实有明显差异。调查显示:老人们最需要的服务还包括法律援助、上门看病、上门做家务、服务热线和聊天解闷等。但是这些服务需求的总满足率目前仅为15.9%，换句话说，仍有84.1%的服务需求没有被满足。国家统计局监测调查结果显示，2010年我国农民工总数达2.42亿，其中，外出就业人数达1.5亿人，大批农村青壮年劳动力进城务工造成了我国农村养老主体的缺失。“我国农村人口进城务工五年间分别为57.45%、55.75%、57.21%、63.25、63.22%。”［3］数据表明我国农村进城务工人员呈现增长的趋势。同时也反映出我国农村家庭养老主体的不断减少，农村面临的养老问题比起城镇也越来越严重。

第三，我国农村经济水平在养老能力上存在不足。随着经济的发展，虽然我国农村生活得到了很大提高，但是，相对于城镇而言，生活质量还远远赶超不上，特别是我国西部一些贫困农村的经济条件仍然非常落后。关于贫困标准的界定问题，存在着很大的争议，但被学者广泛认同的标准有两种;一种是官方统计标准。一般是由一个国家根据其社会、经济、物价等发展水平，制定出一个贫困线，在贫困线以下的就是贫困人口。到2008年底，我国绝对贫困标准为人均年收入在786元以下，我国绝对贫困人口约为3200万人;相对贫困标准为人均年收入1067元以下。据此标准，其中农村绝对贫困人口为2148万人。另一种是世界银行标准。一般是每人每天消费的多少单位指标，每天每人消费1美元以下的称为贫困人口;这样计算我国的贫困人口将达到2.12亿人，仅次于印度，列位世界第二，其中农村贫困人口1.26亿人。“在空巢老人中，有20.59%的空巢老人表示愿意或比较愿意未来入住养老机构，与此相反，却有59.99%的空巢老人表示不愿意或不太愿意入住养老机构。”［4］究竟是什么原因导致如此高比例的空巢老人不愿意或不太愿意入住养老机构呢?排名第一位的原因是经济上承担不起。农村贫困造成了农民的经济能力还不能支撑老人入住一些条件好的养老机构，从而导致农村养老在根本上得不到保障，这就体现了在政府为基础的养老保障依托外，社会组织介入农村养老的重要性。

第四，现有的农村养老机构不能满足养老需求。由于中国人口调控政策的实施，4-2-1家庭结构模式越来越多，中国人口老龄化问题日益突出，农村在还没有实现工业化、现代化，社会服务建设比较差的情况下，迎来人口老龄化，农村养老机构数量面临着严重不足。首先，农村社会养老机构床位紧张，成本较高，结构不合理。那种高龄、失能、生活不能自理的老人需要进养老机构。如图表1所示我国的老年服务机构床位自2005年来床位缺口越来越明显，并且现有的床位真正具备养老护理功能的床位是相当少的，大部分只是用于普通的生活照料。这就使我国养老机构处在一个不利的境地，解决这一问题的主要办法是增加社会福利机构，或是实现由机构养老向社会养老的转变。

表1 2005—2010年我国老年服务机构供需情况

其次，我国目前的养老机构中程式化的专业照顾也面临很多消极的影响，比如我们经常会听到或看到关于农村甚至城乡养老机构在照顾老人时缺乏人情味的一些报道，这样更加重了农村老人去养老机构的抵触情绪。近几年，国家和社会越来越重视养老机构的建设和发展，对养老机构设施的建设投入不断增加。但在对养老机构硬件设施建设的投入不断增加的情况下，养老机构的软件设施没有跟上，养老机构的人员专业化培训没有跟上，导致养老机构的工作人员缺乏基本的专业技术和应有的道德操守，失去了社会和老年对养老机构的信任，不能适应和满足人口老龄化的需要。在养老机构的建设和发展中，地方政府缺乏对养老机构的长远规划，建设养老机构的动机在许多地方带有很强的功利性，不是真正为老人服务，更多地是出于领导的政绩和其他方面的考虑，使养老机构建设方向出现了偏差，养老保险机构服务人员的专业化和工作职业道德操守建设被长期忽视。面对这些问题，必须真正树立为老人服务的理念，不断地优化养老服务硬件和软件，合理规划城乡养老机构发展，担负起未来中国农村社会养老发展的使命。

四、社会化养老介入农村养老服务的可行性分析

我国农村正在处于由生存型向发展型社会转变的过渡时期，农村养老也逐渐由单纯性经济生存需求向物资、情感、娱乐等发展型层面的多元需求转变，原有解决养老问题的路径功能正在发生不同程度的失效，在此背景下，福利多元主义为社会化养老提供了一个全新的视角。

第一，符合我国“未富先老”的国情。随着人口老龄化的不断加剧，一方面，相对于我国绝大部分农村的传统的家庭养老模式正受到前所未有的冲击。另一方面，我国农村由于受经济条件的限制，养老机构严重的不足。中国在上个世纪八十年代开始实施计划生育政策，人为地干预和调整了人口的增长速度和结构，导致中国人老龄化的加快。与西方农村人口老龄化相比，中国农村进入人口老龄化发展时期的经济基础还比较脆弱，在寻找解决老人养老问题方面，必然会结合居家养老和机构养老相结合的这种新型的养老方式。“福利多元主义是由个人、家庭和志愿组织多种社会养老参与的模式，同时民间机构等也应是养老的承担者。”［5］因此，政府和家庭不再是社会养老的主要提供者，社会福利可以由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭和社区共同负担，这些部门和组织的介入可以有效地减轻政府在养老方面的压力，同时也可以提升整个社会的凝聚力。这样一来，社会化组织是我国未来农村养老最主要的也是最理想的精神和身体照料的途径之一。而福利多元主义下的社会组织为主体参与农村养老，一方面可以减轻国家财政的负担;另一方面也可以使养老供养主体多元化，减少单一主体供给带来的社会风险。同时，老年人通过和多供给主体的接触和沟通，能够增强他们的社会归属感，虽然退出了劳动领域，但却没被整个社会所隔离，可以满足老年人物质生活上的照料和精神上的慰藉。

第二，社会化介入农村养老的政策逐渐成熟。目前，我国在有关公益养老方面给予财政补贴政策，为了鼓励社会力量参与老年社会福利事业建设，政府正积极通过政策引导、财政支持、减免税收等手段，推动农村社会养老机构的建设。并且民政部和建设部联合颁布了《老年人建筑设计规范》，民政部出台了《社会福利机构管理暂行办法》和《老年人社会福利机构基本规范》。另一方面政府通过投资引导措施，使很多部门根据自身职能投资建设了一批公益性服务工程。为了加快建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系，各地出台了相应的引导和鼓励政策。政府颁布了一些机构养老优惠政策。为了引导和支持社会力量兴建适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的老年公寓、养老院、敬老院，鼓励下岗、失业等人员创办家庭养老院、托老所，开展老年护理服务。为了给老年人创造良好的养老环境和条件，各地政府出台了各具特色的政策措施。例如，江苏实施了“关爱工程”，省财政厅拨专项资金8603万元，全省敬老院新增床位32203张，很大程度上提高了江苏农村养老服务的质量;江西省在实践农村五保供养制度中提出了“八个一”的发展目标，建立起了具有自己特点的“敬老工程”。除此之外民政部在2007年开始启动了针对农村孤寡老人的“农村五保供养服务设施建设霞光计划”，来支持和完善农村养老事业的发展;计划由中央政府和地方政府共同出资以及利用社会融资等手段促进我国农村社会化养老的发展和完善。

第三，资金来源广泛。非营利组织日益成为社会发展的重要组成部分，在日常生活和社会发展中有着重要作用，承担着政府分化出来的许多社会职能。从其资金的来源看，主要表现为以下四个渠道:一是民间捐赠，主要是基金会、企业和个人的捐款;二是政府的专项拨款或财政资助;三是非营利组织在商业化运营中所取得的收入;四是国外针对非营利组织的援助，这也是发展中国家非营利组织资金收入的一个重要来源。多元化的资金获取方式，是对依靠国家财政拨款单一体制的突破。非营利组织充分利用了其职能和组织模式的特殊性，建立起多元化的社会养老保障资金来源渠道，规避供给资金来源单一带来的风险，确保养老保险机构在任何时候都能有一个稳定的运营基础。“尤为重要的是，在公益性的前提下，非营利组织利用商业化运营所取得的收入来支持和弥补福利经费不足的方式，逐步建立自我积累、自我发展的良性运行机制。”［6］在约束性分配机制的制约下，非营利组织在商业化运营中所赚取的收入不允许在组织内进行分配与分红，而只能用于组织活动的开展或非营利组织自身的发展，这样就使得非盈利组织在保证自身发展的前提下，有更稳定的资金来源用于发展非营利组织养老保障事业，从而使养老保障政策实施更具可持续性。可以说，非营利组织一方面扩充了社会养老基金的资金来源，另一方面保证了我国的养老保障事业的可持续发展。

在20世纪80年代，我国的非营利组织已经形成一种独立的社会组织并得到发展。随着我国国民经济的快速发展，非营利组织在我国也日益壮大和逐步完善，现在越来越涉及到广大民众的社会生活中。我国历来就有乐于助人的传统，随着改革开放的深入，人们的生活在各方面都得到了很大提升，也改变了人们的生活价值，越来越多的人更乐意去做一些慈善事业和参与到志愿活动上来。一方面可以实现自己的人生价值，另一方面可以使自己的精神上有所升华。这种人们追求实现自我价值的趋向，不仅给非营利组织注入了一大笔资金，而且还得到了很大的人力支持，使我国的非营利组织不断得到发展和普及。

第四，我国实行城乡居民养老一体化，有利于新型养老模式的发展。“中国由二元发展向城乡统筹发展，中国的养老保障制度必将实现国民一体化。”［7］十八大以来，国家更加重视农村社会的养老问题，逐渐推动城乡社会养老保险制度一体化建设，着手建立公平、合理的城乡一体化的社会养老保险制度，并以城市居民社会养老保险和农村新型社会养老保险合并为契机，依法推动农村养老保险在筹资方式、待遇支付等方面的无差异化。这对城乡养老服务社会化发展统一整体的规划具有重要的指导意义。“就当前我国的现实状况而言，要构建适度普惠型社会福利制度，政府就要承担起主要责任。”［8］国内外经验表明，在推进农村社会化养老服务体系过程中，政府只有处于主导地位，农村社会养老保障制度的建设和规划才能不断完善和发展。政府把建立和完善农村社会化养老服务体系纳入农村经济社会发展的总体规划，逐渐发展为城乡兼顾、地区均衡发展的养老服务。随着老年人口生活水平和质量的福利政策框架初步建立，主要是老年人生活津贴政策、老年福利设施建设资助政策和养老服务业发展鼓励政策等陆续出台、不断完善，城乡居民养老一体化在提升老年人生活质量中发挥了明显作用。随着统一的城乡居民基本养老保险制度的建立，城乡之间养老服务管理模式衔接将会越来越紧密。我国大部分农村地区的养老社会化服务将得到大力的资金支持，城乡之间的差距也会逐渐缩小。农村养老机构设施建设的质量会得到提升，数量也会增加。农村老年事业将得到快速发展，老年服务质量也将会得到提高。城乡居民养老结构趋于合理化，服务供给与需求的矛盾将会得到改善。

结论

“基本养老保险全国统筹是我国养老保险制度发展的必然趋势，它不仅确保了制度发展的可持续性，体现了制度的公平与效率，而且对于保障劳动者权益，维护社会稳定与和谐起到了重要的作。”［9］三十多年的改革开放提高了全社会的物质文化生活水平，大大改善了国民福利。我国的老年福利政策也随之不断改革和完善，随着老年福利事业的不断发展，老年人享受的各种社会福利得到显著增加，福利补贴的数量和福利项目的种类不断增加，福利设施的布局愈趋合理，覆盖范围不断从特定老年群体扩大到全体老年人。老年人所享受的福利服务质量显著提高，福利服务的个性化、专业化、标准化水平明显提升，福利的供给方式发生重大变革，提供主体由政府和单位向全社会各方面共同参与发展。这一切意味着我国老年福利政策和老年福利事业正在发生重大的转型升级，这是我国社会福利事业发展进步的显著标志，是全面建设小康社会的重要成果，也是促进社会和谐的重要保证。同时，随着我国人口老龄化的到来和人民生活水平的提高，老年人的福利服务需求不断增长且日益多样化，老年福利事业还不能完全适应社会需求，需要采取有效的政策措施继续加快发展。社会化养老介入到农村养老具有重要补充作用。社会化养老，可弥补社会保障狭窄的缺陷，可以帮助提高社会保障工作的效率，可以带动整个社会善爱文化的发展，提升社会道德水准，营造有利的社会氛围，还可提高社会保障体系的完整性、协调性与层次性。因此，社会化组织介入到我国农村养老已成为一种趋势。

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