当前农村基层民主政治建设的现状分析——基于豫北五村的调查＊

朱海涛

（河南机电高等专科学校社科部，河南新乡453000）

当前农村基层民主政治建设的现状分析
——基于豫北五村的调查＊

朱海涛

（河南机电高等专科学校社科部，河南新乡453000）

在深入分析调查数据与资料的基础上，我们勾勒出当前农村基层民主政治建设的基本现状。作为农村基层民主建设的核心环节，民主选举轰轰烈烈，但存在贿选的顽疾；民主决策是村民自治的关键，当前核心任务是把“一事一议”落实办好；民主管理要做到依法建制，以制治村，别让“村规民约”只停留在墙上；民主监督则应把公开、细化、规范作为努力方向。

农村；基层民主；村民自治；四个民主

在广大农村，农民群众直接行使民主权利，依法进行自我管理、自我服务和自我教育的主要形式是村民自治。而“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治法定和实践的基本内容。自《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布二十多年来，我国的基层民主政治建设取得了较大成就。一方面，基层群众性自治组织在民主选举、民主管理等方面做法不断成熟，民主程序和制度日趋规范；另一方面，基层政权在政务公开、自治形式等方面有不少探索和创新。如近几年在广东省云浮市、福建省海沧区、湖北省秭归县等地开展了以村民小组为基本单位的自治改革创新实践（简称组民自治），以探索村民自治更有效的实现形式。但是从社会主义民主的发展要求和具体的基层工作实践来看，仍有不少问题亟须研究和解决。那么，当前我国农村基层民主政治建设的现状如何，还存在哪些突出的矛盾与问题，怎样进一步推进农村基层民主的发展？

基于对上述现象的关注，我们决定选取豫北地区具有典型代表性的五个村为调查样本。这五个村分别是延津县的Y村和D村、新乡县的H村和F村以及辉县的Z村①。Y村和D村临近新乡市开发区，人口流动较大，工商业发达；H村是镇政府所在村，人口将近6000人，属于我们通常所说的不好治理的大村，且村党支部书记和村主任的职务由一人兼任；F村是一个单姓村，F姓占该村人口的90%以上，且乡镇企业发达；Z村地理位置较偏僻，主要以传统的农业为主要收入，经济相对落后。调查样本的典型性为我们更全面地掌握实际情况奠定了基础。在研究方法上，本研究试图把规范研究和实证研究结合起来。在调查过程中，在问卷调查的同时配以大量的田野访谈，以求获得第一手可靠而翔实的资料。本次调查于2014年7—8月间进行，问卷调查采取随机的方法，共发出问卷500份，收回有效样本466份。本文试图在深入分析部分调查数据与资料的基础上，粗线条地勾勒出当前农村基层民主政治建设的现状。

1 民主选举：轰轰烈烈中带着贿选的顽疾

民主的真谛在于人民统治，即管理国家和社会事务的权力归属于全体人民。但权力属于人民并不意味着人民中的每一分子都直接行使权力，而是指执掌和行使权力的人必须经过人民选举产生，权力的运作必须体现人民的意志。选举虽不是民主的全部，却是民主的最直接体现。正如熊彼特所说，“民主是一种政治方法”，而“民主方法就是那种为做出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票而取得做决定的权力”。［1］395－396没有民主选举，没有人民的选择，就无所谓民主。村民自治是人民群众直接管理本村事务的一种民主形式，民主选举可以说是农村基层民主建设的核心环节，是民主决策、民主管理和民主监督的前提和基础。

在我们的问卷调查中，特意通过测试农民对村干部应如何产生的看法来了解他们的民主价值意识。在回答“你认为村干部应如何产生”时，57.4%的被访者认为“由村民选举产生”；23.6%选择“上级定好候选人，由村民投票”；11.1%选择“直接由上级任命”；7.8%选择“上级确定考察对象，征求群众意见，然后由上级决定”。这说明经过连续几届的村委会选举，村干部应由农民选举产生的民主价值意识已经在农民心中扎根。

在调查中，我们发现农民一般愿意积极参与村委会选举，只要有可能，也会争取当选村民代表，更愿意当村干部。在问及“您是否愿意担任村干部”时，有超过79.8%的人选择了“愿意”，而其主要原因是当干部工资福利好，地位高。对于当村民代表，61.7%的农民选择了“在可能的情况下愿意”和“当也无妨”的态度。

在竞选的过程中，有部分参选者通过不正当手段获取选票，对此问题，村民们态度各异。选择“在现在的市场经济条件下，这很正常”的农民占调查总数的22.7%，认为“这也是一种腐败，是不正之风的一种反映”的达到50.9%，而还有19.2%的农民认为“无所谓，和我没关系”，这说明超过一半的农民认为请客送礼拉选票行为是不正当手段竞争，应予以抵制。

在问及“对最近一次选举结果是否表示满意”时，有46.7%的被访者表示“满意”，23.8%的被访者表示“不满意”，还有29.5%的被访者表示“无所谓”。如果将后两项相加，可知高达近53.3%的农民对选举结果持消极的态度。

20世纪90年代，特别是《村民委员会组织法》正式实施以来，各地的村委会民主选举工作取得了显著成效。村级民主选举普遍依法按程序操作，初步走上制度化、规范化的轨道。在选举中，基本上能做到由村民会议或村民小组直接推选村民选举委员会、村民直接提名候选人、村民直接参加投票选举活动，村民的推选权、选民登记权、提名权、投票权得到落实。但为什么仍有相当多的农民对选举结果不满意哪？在与村民面对面的访谈中我们发现，村民最不满，反映最强烈的就是贿选。

贿选现象之所以大量出现的根本原因在于选举的过程即为政治资源重新配置的过程。谁在选举中获胜就意味着获得了公共权力，进而掌握了经济资源的控制权。对贿选者来说，贿选是为了上台，上台则为了加培收回“投资”。在这一过程中，贿选者是十足的精于算计的“经济人”。贿选的危害是巨大的，对基层民主能否真正实现提出了严重的挑战。

贿选现象在有些地方已成为公开的秘密，但是调查手段和处理方式在法律上都是盲区。虽然导致贿选发生的原因很多，但缺乏有效的法治惩治措施是最关键的。目前，对于贿选的相关界定缺乏可操作性，实际执行困难很大。例如，请吃喝、发香烟、糖酒等物品算不算贿选，法律没有明文规定；由谁来负责查处村委会选举中的贿选也没有明确的规定。因此，笔者认为当前最紧迫的工作就是要尽快完善和修改相关法律。明确竞选规则，以便于确定哪些行为是允许的，哪些行为是不合理的，甚至是违法的。给群众以明确的判断标准，以利于监督候选人的拉票行为，从而为营造良好的选举文化打下基础。民主选举要想健康发展，贿选这个顽疾是必须逐步祛除的。

2 民主决策：将“一事一议”落实办好是关键

村民自治组织根据民主自治原则进行决策，处理村级事务，是村民自治区别于国家管理的重要标志之一。村民对村级事务的决定权，是村民自治权的集中体现，也是村民自治的关键。凡是直接涉及村民利益的重要事项，如村集体经济所得收益的使用、村办公益事业的经费筹集方案、宅基地使用方案、村民承包经营方案、集体经济项目承包方案等，村民委员会都必须提请村民会议讨论决定，方可办理。村民会议是村民民主议事和决策的法定形式，由本村十八周岁以上的村民组成，是本村成员最多、范围最大的组织。这就决定了它能最广泛最直接地表达村民的利益、意志和愿望，因而也是彻底的直接民主形式。

从实践看，由于村民全体会议人数一般比较多，不但难以共同议事，而且组织召集也有一定困难。为解决这一问题，村民代表会议制度应运而生，即由村民按每五户至十户推选一名代表，或者由各村民小组推选若干代表组成村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议在村级治理中的重要作用，早已为学术界所认识，徐勇认为：“相对村民而言，村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治文化素质普遍较低的背景下，村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”可以认为，村民代表会议是实现村民直接民主的桥梁，有助于克服直接民主的形式化和决策的简单化，提高村民会议的议政水平，减少决策失误，是符合我国农村实际的一种议事形式。

通过问卷调查发现，大部分村民比较关心村中的大事，也愿意参与到关系自身利益的村务决策中去。其中20.3%的农民认为村中事务应是“干部的事”，累计75.8%的农民认为是“大家的事”或“自己的事”及“与自己有关的事”，仅有3.9%的人认为“与自己无关”。

本次重点调查的5个行政村全部建立了村民代表会议，村民代表会议建立后也基本能有效运作，初步形成相应的决策机制。以村民代表会议决策机制运行比较好的F村为例，2012年初，村委会干部决定引进村外资金在本村建立一个中等规模的化工厂。但由于F村化工企业较多，污染严重，此事项在经村民代表会议讨论决定时，遭到了部分村民代表的强烈反对，结果建厂计划不得不被搁浅。可见，村民代表会议在村庄重大事务的决策过程中起着举足轻重的作用。村级民主决策机制的建立，既体现了农民群众的当家做主，又防止了决策失误，从而有力地促进了本村各项事业的发展。

但在访谈中，也有部分村民反映本村的“一事一议”制度不能令人满意。“一事一议”供给农村公共产品是指在农村税费改革或取消后，村级范围内每件公益性建设事业的筹资筹劳，必须遵循量力而行、群众受益、民主决策、定向使用、财务公开的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，由村民委员会负责管理使用的农村公共产品分配方式。从实践看，“一事一议”制度目前存在的问题主要有以下几个方面：一是有的村以人口流动大，无法召开全体村民代表大会为名，很少甚至不召开村民会议来讨论本村公共品的供给，致使乡村道路建设、灌溉设施建设等无人问津；二是即使有时进行“一事一议”，但纵横交错的利益结构，造成议而无果或果而不行；三是“一事一议”制度本身还存在一定的缺陷。如为了防止农民负担反弹，国家在“一事一议”方面有诸多的文件和详细规定，但有些规定过细，没有考虑地区差异，不尽合理。“一事一议”一般只能应付村庄建设的小额开支，对如乡村道路硬化、兴修水利等大额的开支则有困难。当然由于“一事一议”还是一项新制度，需要我们在实践中不断摸索并使之逐渐完善。

3 民主管理：别让“村规民约”只停留在墙上

建立在全体村民共同参与基础上的民主管理是村民自治的核心。民主管理要做到依法建制，以制治村，即村民群众根据有关法律、法规，制定本村的章程和规则，建立各种村级管理制度，然后以制度进行治理，实行村级的规范化管理。

从调查情况看，各村都形成了一套较完备的行为规范，主要体现在《村民自治章程》和《村规民约》中。《村民自治章程》是村民自我管理、自我教育、自我服务的综合性章程，其中有关村民组织、村务管理、社会秩序的规定，具有很强的针对性和可操作性，被称为村中的“小宪法”。

村民了解并按《村规民约》行事是民主管理的基础。问卷调查显示，“对《村规民约》的了解情况”，有8.7%的农民“很熟悉”，有11.1%“熟悉”，有36%“知道一点”，有44.2%的农民“不知道”。也就是说，有将近80.2%的村民几乎不了解直接关乎自己民主管理权限实现与否的《村规民约》。在我们的走访中发现，虽然各村都按上级政府的要求，制定了本村的《村规民约》，但这些管理规范基本上只是“停留在墙上”，尚没有化作村民进行民主管理的实际行为规范。一些村民甚至直言不讳地说：“这些规定都是为了应付上级检查用的，实际上不管用，谁信这些条条框框。”

在问及“实行村民自治前后，村务管理和农村发展的状况”时，有45.6%的回答“有好转”，有8.6%回答“更坏了”，45.8%选择“没有变化”。可见，有半数以上的村民对制定村规民约后，村委会的民主管理持否定态度。

《村规民约》是实现村民民主管理的关键。如果《村规民约》只是仅停留在制度层面，村庄的大小事务仍是几名村干部根据自己的喜好说了算，那么，依法治国的基本方略在中国的广大农村就会落空，村民的民主管理权利也会落空。因此，今后在加强法治宣传的同时，要通过具体的政策措施确保村民民主管理权利的实现。当然，村民民主监督权的顺利实现是做好这一工作的必备条件。

4 民主监督：公开、细化、规范是努力方向

1990年，前全国人大常委会委员长彭真就农村基层管理发表意见说：“在基层，有人管农民，但群众怎样管干部，怎么管乡政府，没有规定，民主不完备，要彻底解决这个问题。要加强民主管理，要搞法制监督。”任何公共权力如果得不到必要的制约和监督，都有可能蜕变为为少数人谋取私利的工具。

村务公开是村级民主监督的主要形式。从调查情况看，各个村子都能通过村里的村务公开栏公开村务。村务公开大致在三方面初见成效：一是政务公开。主要涉及党的方针政策，国家的法律法规和政策规定，以及当地的村规民约。二是事务公开。主要涉及村庄日常管理，如生产资料分配、村办企业项目、工程投标、经济承包合同、建房审批、宅基地分配、计划生育指标分配等。三是财务公开。主要涉及村干部应该享受的误工补贴、村集体经济所得收入的使用、村办公益事业农民负担经费的使用、救灾款物的发放等。村务公开的重点是财务公开，这是群众最关心的问题。

在问及农民“是否经常去看村里的村务公开栏”时，有16.5%选择“经常去”；34.2%选择“偶尔去”；34.4%选择“没兴趣”；14.8%选择“不知道有没有公开栏”。至于少数参观“公开栏”者，其中多数是为了了解情况，少数是为了监督村干部，还有极少数是为了消磨时间。

对村庄公共问题的关注程度和监督意识，是衡量农民监督意识的重要指标。当问到“如果您觉得村委会选举过程和结果有严重问题，您会和其他人上访吗”这一问题时，32.6%选择了“可能会”；35.2%选择“不会”；还有32.1%选择“不清楚”。针对“假如您偶然发现村干部贪污公款、侵害村民的利益，您最可能的做法是什么”这一问题，选择“假装什么都没看见”者占9.4%；选择“心里觉得很愤慨，但还是不管这事”者占39.1%；选择“到上级有关部门上访反映”和“打电话举报或向报社、电台反映”者占39.8%；还有2人选择了“张贴大字报”的形式。可见，对事关集体利益的违法行为，近半数农民选择了冷漠和回避。这种“得人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的个人主义处世态度和对乡村公共利益的漠不关心，加剧了乡村社会的分裂和冲突，促使乡村成为马克思所说的“马铃薯”式的社会。

村务公开制度本来是农民最受欢迎的制度，但是，由于宏观环境和技术的原因，人们往往很难对村务进行有效的监督。不少地方的村务公开不同程度地存在着公开程序不规范，公开时间不及时，公开内容欠明细等问题。究其原因，首先是村干部认识不到位，行动上有差距。一是“怕”，怕如实公开了，群众有意见，会捅出“篓子”，甚至引起“乱子”；二是“烦”，不愿公开。有些村干部认为只要自己身子正，心中无“鬼”，公开不公开一个样；有的村认为村务公开的内容多、条目细、程序繁、工作量大，搞几次意思意思就行了，不必花精力长期坚持。其次是乡镇党委政府对村务公开指导监督不力。有时中心工作忙顾不上，有时则认为这项工作已开展起来了，制度也健全了，没有必要再像刚开始那样跟踪督查了，致使村务公开工作滑坡，质量不高。

村务公开往往成为一种形式，并没有发挥其应有的作用，这就大大挫伤了人们的监督意识。农民对村务公开栏的关注程度不高，并不意味着农民没有监督意识，而主要是由于村务公开制度及其村务管理制度不健全的缘故。下一步健全民主监督制度，应该在公开内容的针对性、公开程序的规范化、公开监督的严肃性和责任性方面下功夫，从而让农民的民主监督权利真正落到实处。

总之，村民自治作为一种制度已运行了30多年，但从整个中国政治文明发展的历史化进程来看，它还是一个新生事物。它虽然在一定程度上激发了村民参与选举、决策、管理及监督的热情，村民的民主意识得到了提高，农村基层民主建设有了一定的规模和基础，但从其现状来看它还很不完善，甚至到了发展的瓶颈状态，存在着许多亟待解决的问题。可是，没有村民自治，就没有农村基层民主，没有基层民主，就不可能有社会主义民主政治。随着市场经济的不断完善，农民政治素质的提高和政治参与能力的增强，村民自治一定会更加法制化、程序化、规范化。中国农村基层民主政治建设也将为中国的社会主义民主政治建设做出新的开创性的贡献。

（责任编辑 杨文忠）

［1］熊彼特.资本主义、社会主义与民主［M］.北京：商务印书馆，1998.

［2］徐勇.中国农村村民自治［M］.武汉：华中师范大学出版社，1997.

［3］李学举.中国城乡基层政权建设工作研究［M］.北京：中国社会出版社，1994.

The Situation Analysis of Grass－roots Democracy Building in Countryside Presently——The Investigate about Five Villages＇in the Northern Part of Henan

ZHU Hai－tao

（Henan Mechanical and Electrical Engineering College，Xinxiang 453000，China）

On the basis of analyzing the survey data，We outline the current situation of rural grassroots democracy.As a core part of rural grass－roots democracy，the democratic elections conducts vigorous，but there is a serious problem of bribery.The democratic decision－making is the key to villagers＇autonomy，the key thing is to implement the“do one thing need to discuss once”.The democratic management should be formed according to the law，do not let"pacts"only stay on the wall；The democratic supervision should attach importance to the openness，refinement and the specification

countryside；grass－roots democracy；villagers autonomy；four democracy

D62

A

1008－2093（2015）01－0052－04

2014－10－15

河南省哲学社会科学规划项目“农村基层民主政治建设中农民政治素质问题研究”（2013BZZ004）

朱海涛（1981－），男，河南新乡人，讲师，政治学硕士，主要从事基层政治研究。

①按照学术惯例，我们以英文字母来称谓各村。