知识产权授权确权案件的审理与《行政诉讼法》的新发展

文/马军

知识产权授权确权案件的审理与《行政诉讼法》的新发展

文/马军

作为知识产权授权确权案件审理适用的《行政诉讼法》进行了自实施以来的首次修改，主要围绕诉权保障、完善管辖制度、完善诉讼参加人制度、完善证据制度、完善判决形式等方面在立法精神、制度设计等方面进行了兼具宏观与微观的全方位修改。该法的修改会给知识产权授权确权案件的审理带来新的发展和影响。

行政诉讼法；知识产权授权确权；新发展

2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改＜中华人民共和国行政诉讼法＞的决定》，这是《行政诉讼法》自实施以来的首次修改，主要围绕诉权保障、完善管辖制度、完善诉讼参加人制度、完善证据制度、完善判决形式等方面在立法精神、制度设计等方面进行了兼具宏观与微观的全方位修改。下面主要就与知识产权授权确权行政诉讼有关的问题分述如下：

一、依法监督行政机关行使职权，保障当事人诉讼权利

无论在行政诉讼的事实认定中，还是法律适用中，行政诉讼的目标模式都是经常发生观点分野的地方。行政诉讼的目标模式是指法律期望行政诉讼活动所要达到的终极目标的基本范式。各国设计的行政诉讼的目标模式各不相同，同一国家在不同的历史时期设计的行政诉讼的目标模式也有所不同。大陆法系国家的行政诉讼的目标模式大体经历了实体权利保护说、维护公法秩序说、纠纷解决说、程序保障说等。德国行政法学家埃斯曼在谈到行政诉讼目标模式时，精炼地总结了行政诉讼的“魔鬼四角”功能：主观权利以及法律所承认利益的保护；行政决定的审查和稳定；客观法秩序的确保与和谐；法律发展可能性的维持。1

在讨论我国的行政诉讼目标模式时，有两种倾向性意见：一种意见认为，主要是监督行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益免受行政机关违法行为的侵犯，为受到违法行政行为侵犯的相对人提供法律救济；一种意见则认为，主要是解决行政争议，维护行政管理，保护行政机关依法和有效行政。最后，立法者主要采用了第一种意见，也吸收了第二种意见的合理成分，即：保证法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权2《行政诉讼法》（1989年）第一章总则第一条。。这次修改法律，突出了对当事人诉讼权利的保障以及对行政机关的监督，将立法的目的修改为：为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。分析以上内容，可以看出这次修改要求人民法院在兼顾公平与效率这两个主题下，以解决行政争议为中心， 保护公民、法人和其他组织的合法权益以及监督行政机关依法行使职权为两翼， 删除了维护行政机关依法行使职权这一内容。

可以说，这一修改符合目前的司法审查现状，同时对知识产权授权确权案件的审查也提出了新的要求， 也与最高人民法院陶凯元副院长去年在全国法院知识产权审判工作座谈会上的讲话32014年7月3日，在全国法院知识产权审判工作座谈会上，陶院长发表了题为《充分发挥知识产权审判职能作用，为全面深化改革和实施创新驱动发展战略提供有力司法保障》的讲话。不谋而合， 陶院长在讲话中要求着重强化司法审查在知识产权授权确权中的主导作用。充分发挥司法对于知识产权授权确权行政行为的司法复审职能，是司法保护知识产权主导作用的核心和关键。要高度重视和加强知识产权授权确权案件的审理，不断提高知识产权授权确权案件审理能力和水平，有效行使对授权确权行为的司法审查权。要切实加大对知识产权授权确权行为司法审查的深度和力度，强化对事实认定和法律适用的审查，特别加强对程序合法性和实质授权条件的全面审查，促进授权确权行为规范化，推动授权确权质量和效率的提高。要细化和完善司法审查程序规则和证据规则，改进裁判方式，强化裁判指引，尽可能避免循环诉讼和程序往复，促进行政争议的实质性解决，尽快稳定权利状态。

二、在审查对象方面，增加对规范性文件的附带审查

民事诉讼主要解决的是当事人间争执的法律关系问题，人民法院在诉讼过程中要对当事人各方的民事法律行为进行审查；行政诉讼则主要以行政行为为审查对象，对行政行为是否合法进行审查，还有的以原告的行为为审查对象。《行政诉讼法》（1989年）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本条限定的是具体行政行为。但实践中，有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。

为从根本上减少违法具体行政行为，可以由法院在审查行政行为时应公民、法人或者其他组织的申请对规章以下的规范性文件进行附带审查，不合法的，转送有权机关处理。为此，《行政诉讼法》（2《行政诉讼法》（1989年）第一章总则第一条。014年修正）第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

所谓规范性文件，是指行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。在审理知识产权授权确权案件时，人民法院适用的是《商标法》、《专利法》、《商标法实施条例》、《专利法实施细则》等法律、法规，但在司法实践中，知识产权主管机关有时存在适用部门规章以下的规范性文件的情况，对以上适用红头文件的情形，有关公民、法人或者其他组织有权诉请人民法院对规范性文件进行附带审查。人民法院对规范性文件进行附带审查时，要注意以下几点：第一，提请附带审查的时机是在对行政行为提起行政诉讼时，一并请求对规范性文件进行审查，不能单独提请审查。第二，作出行政行为所依据的是国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件，对国务院作出的法规、规章以下的规范性文件，不能一并请求附带审查。第三，人民法院在附带审查时，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定行政行为是否合法的依据，应当转送有权机关依法处理。并在裁判理由中予以阐明。第四，如果人民法院经审查认为附带审查的规范性文件存在超越权限、程序违法等不合法情形的，并不一定导致被诉行政行为的违法，毕竟人民法院审查被诉行政行为所依据的是法律、法规，以及参照的规章。

三、建构完善的证据制度

我国《行政诉讼法》突破了民事诉讼制度的举证责任模式，确立了行政诉讼特有的举证责任模式。有些国家行政诉讼，则采用与民事诉讼法相一致的举证责任分担形式。我国《行政诉讼法》采用被告对被诉行政行为的合法性负举证责任的原则，但在行政赔偿诉讼中，则适用民事诉讼中一般的“谁主张、谁举证”的举证责任分担原则。之所以如此分配举证责任，主要是考虑到在行政诉讼中，行政机关不仅拥有行政职权，而且享有行政优益权，因而在行政法律关系中处于优势地位，更了解其职权范围内的有关规范性文件，并拥有广泛的调查取证的权力、手段和技术工具。因此，实行行政机关单方举证与行政机关固有的举证能力相适应。

但《行政诉讼法》（1989年）有关证据的规定较为简单，为了弥补立法的不足，这次修改对证据的规定更加全面和完善，主要从以下几方面进行了规定：

1.针对被告不举证或者拖延举证的情况，明确被告逾期不举证的后果，即被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。在知识产权授权、确权案件中，哪些证据是需要被告提供的，基于案卷排他制度，被告要向人民法院提交作出行政行为的全部证据，而不是主要证据，即知识产权主管机关不能仅仅提交被诉决定或者裁定，其要提交作出行政行为的全部证据。所谓案卷排他制度是指行政主体在作出行政行为前通过调查、鉴定、举行听证等形式取得的和相对人提供的用以证明待证事实的各种记录、陈述意见、鉴定结论、证人证言、物证等证据，以及程序中所依据或收到的各种法律文书按照一定的顺序、组成案卷，行政主体的行政行为只能以该案卷为依据作出，卷外证据不能作为行政行为根据。根据这一制度，作为知识产权主管机关定案的证据只能是在案卷中已经记载的并经过当事人口头或者书面质辩的证据，凡未经记载和质辩的证据一律不得作为定案的根据。对于知识产权主管机关来说，其所提交的证据就是据此作出行政行为的专利档案或者商标档案，包括当事人提交的证据以及口审记录表等，这些案卷是行政主体作出行政行为的客观记载。知识产权主管机关向法院提交的行政案卷以及诉讼阶段其他经过质证的证据所形成的案卷是法院判决被诉行政行为合法的依据，影响最终判决的行政案卷在行政程序阶段已经形成、封闭，在诉讼阶段是不能被更改的，人民法院审查的范围应以行政程序结束后封存的行政案卷为限。

2.完善被告的举证制度。《行政诉讼法》（1989年）第三十三条规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。为了查明事实，《行政诉讼法》（2014《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》已于2014年12月18日由最高人民法院审判委员会第1636次会议通过，自2015年2月4日起施行。年修正）增加规定，在两种情形下，经人民法院准许，被告可以补充证据，一是被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；二是原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。以上第二种情形主要是讲原告在被告实施行政行为时没有提出反证，但在提起诉讼的时候提出了新的证据或者反驳意见，被告就可以经过人民法院准许，根据新的证据或者反驳意见收集证据。不过，被告补充提供的证据，只能作为反驳原告或者第三人提出的理由或者证据的证据使用，不能直接作为证明被诉行政行为合法性的证据使用。比如，在专利无效案件中，一方当事人在诉讼中提出其在专利复审程序中没有提出的某技术方案不为公知常识的主张，专利复审委员会为反驳其主张而收集证据，其举证的目的就是为了反驳当事人的新理由，而不是为了证明被诉行政行为的合法性。

3.明确证据的适用规则。为了规范证据的使用，增强判决的公正性和说服力，《行政诉讼法》（2014年修正）第四十三条规定，证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当说明理由。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。所谓以非法手段取得的证据或者说非法证据的情形主要包括取得证据的方式违法、收集证据的主体违法、手续违法（需要公证认证的没有公证认证）、形式违法等，但非法证据不一定都予以排除，要根据具体情况分析，有瑕疵的可以予以弥补，关于排除采纳的非法证据可以参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（法释[2015]5号）的最新规定，该司法解释第一百零六条规定，对以严重侵害他人合法权益、违反法律禁止性规定或者严重违背公序良俗的方法形成或者获取的证据，不得作为认定案件事实的根据。4《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》已于2014年12月18日由最高人民法院审判委员会第1636次会议通过，自2015年2月4日起施行。笔者认为，除了以上排除采纳的证据外，只要能够证明案件客观事实、影响法院裁判结果的证据一般均应采纳。

另外，《行政诉讼法》（2014年修正）还完善了人民法院调取证据制度、明确了原告的举证责任等，兹不赘述。

四、克服维持判决的制度性缺陷、完善判决形式

《行政诉讼法》(1989年)第五十四条规定了人民法院审理行政案件的四种基本的判决形式，即维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定了确认判决和驳回诉讼请求判决。此外，《行政诉讼法》(1989年)第六章规定了行政赔偿判决。以上七种判决形式限定了我国行政诉讼解决行政争议的功能。有学者根据以上判决形式，将我国行政诉讼类型分为确认之诉、撤销之诉、变更之诉、履行之诉、赔偿之诉。这些判决形式已不能完全适应审判实践的需要，这次修法，对行政判决的形式修改比较大，主要体现在以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决、增加给付判决、增加确认违法或者无效判决、扩大变更判决范围等四个方面。

在审理知识产权授权确权纠纷案件中，适用维持判决的比例比较大，而适用判决驳回原告诉讼请求的情况比较少，主要限于被诉决定或者裁定有瑕疵但结果正确等情形。这次修改，以驳回原告诉讼请求判决形式代替维持判决，可以说是一个司法理念与实践上的巨大进步，克服了维持判决的制度性缺陷。

《行政诉讼法》（2014年修正）第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

驳回原告诉讼请求是指人民法院经过审理，认为原告的实体诉讼请求不能成立从而不予支持的判决形式。它作为一种新的判决形式，有自己的特性。尽管从行政法理上分析，驳回原告诉讼请求判决与维持判决的实质效果基本上相同，都对被诉行政行为没有任何形式上和实体上的变更。但驳回原告诉讼请求判决与维持判决相比较，其中的区别还是非常明显的：第一，司法审查的对象不同。驳回原告诉讼请求判决是针对原告的起诉理由作出的，人民法院要对其主张是否成立进行判定；而维持判决则是针对行政主体的行政行为作出的，要对行政行为的合法性进行判定。第二，对行政权影响的程度不同。驳回原告诉讼请求判决作出后，有关行政主体根据客观情况的变化和行政管理的需要，可以对原行政行为依法行使变更权；而维持判决一经作出，由于司法判决具有确定力，行政主体不能轻易变更，其应变的主动性受到一定的限制。第三，驳回原告诉讼请求判决尽管是实体判决，但其程序性意义更强一些，而维持判决具有明显的实体性。第四，对当事人的处分权影响不同。比如在商标争议案件或者专利无效案件诉讼中，除知识产权主管机关以外的其他当事人可以进行和解，如果作出驳回原告诉讼请求判决，则不影响当事人之间和解协议的效力，而在维持判决的情形下，维持判决则会成为当事人和解协议生效的障碍。驳回原告诉讼请求判决给当事人一定的自由处分权利的空间。第五，判决的性质不同。驳回原告诉讼请求判决是一个较低标准的判决，是对被诉行政行为效力的间接肯定；而维持判决则是一个较高标准的判决，是对被诉行政行为效力的直接肯定。

从以上所述的区别可以看出，在审理知识产权授权确权案件中，以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决符合一般的诉讼规律，既让人民法院审查对象明确，又给当事人一定的自由处分空间，应该说是科学的、合理的。

分析《行政诉讼法》（2014年修正）规定的情形，适用驳回原告诉讼请求判决的几种情况为：（一）行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的；（二）原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的；（三）被诉行政行为合法但存在合理性问题的；（四）被诉行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或废止的。（五）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。以上（一）、（二）为法律明确规定的适用情形，（三）、（四）、（五）为结合司法解释及审判实践归纳的情形。

五、增设简易程序、高效审理知识产权授权确权案件

行政诉讼作为三大诉讼法律制度之一，区别于民事诉讼与刑事诉讼的一大特点是行政案件均要组成合议庭适用普通程序审理。在修改《行政诉讼法》以前，知识产权授权确权案件的审理实行合议制，审判程序要求严格。《行政诉讼法》（1989年）第四十六条规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。合议庭是行政审判的基本组织，依照少数服从多数的原则对案件进行审理和裁判，合议庭成员应始终参加对案件的审理活动。第一审程序是人民法院对行政案件进行初次审理时必须遵守的时限、步骤、方式等要素所构成的一个连续过程，也是行政诉讼程序中体系最完整、内容最充实的程序。它包括了人民法院审理行政案件可能所涉及到的各个环节，如起诉与受理、审理前的准备、开庭审理、裁判等；同时，对审理各环节所涉及到的主要问题也有比较全面、系统的规定，如撤诉、缺席判决、诉讼中止和终结等。任何行政案件的审理都从第一审程序开始，所以，在进行知识产权授权确权案件的审理时，必须严格遵守行政审判程序的时限、步骤、方式等。

毋庸质疑，这在《行政诉讼法》施行之初具有积极意义，它解决了我国行政诉讼制度起步较晚、理论研究相对薄弱，行政法官审判经验不足，以及行政机关在国家管理中的特殊地位等因素给审理行政案件带来的影响等问题，因此，利用集体智慧组成合议庭审理行政案件适应了形势的需要。但随着社会主义法治的发展与完善，司法水平的提高，理论界与实务界日益关注诉讼公正与效益相结合的价值目标，诉讼效益原则已成为司法界共同探讨并付诸实践的一个重要课题。如今，《行政诉讼法》已经施行20多年，普通程序也已经臻于成熟，行政审判经验也有相当程度的累积，行政审判的实践也迫切呼唤行政案件简易程序的设置。

特别是知识产权授权确权案件大幅度增加，法官办案压力大，这类案件也逐渐发生了分化，既有疑难复杂的新类型案件，也有一些案件事实清楚、争议不大、审理思路相对成熟的常规案件，适用普通程序审理以上案件固然可以提高审理质量，但简单案件简单审理、快速审理以及繁简分流也成了当务之急，鉴于此，按照《行政诉讼法》（2014年修正）第八十二条的规定，人民法院如果认为知识产权授权确权案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序，但应征得当事人各方的同意。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。

参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，所谓事实清楚，是指当事人对争议的事实陈述基本一致，并能提供相应的证据，无须人民法院调查收集证据即可查明事实；权利义务关系明确是指能明确区分谁是责任的承担者，谁是权利的享有者；争议不大是指当事人对案件的是非、责任承担以及诉讼标的争执无原则分歧。 但涉及国家利益、社会公共利益的，不适用简易程序。已经按照普通程序审理的案件，在开庭后不得转为简易程序审理。以简便方式送达的开庭通知，未经当事人确认或者没有其他证据证明当事人已经收到的，人民法院不得缺席判决。

综上，笔者就《行政诉讼法》的修改对知识产权授权确权案件的影响简要地阐述了个人的看法，可以说，《行政诉讼法》的修改必将给知识产权授权确权案件的审理带来新的发展机遇和挑战。同时，由于知识产权授权确权案件有其自身的特殊性，笔者在此也建议在条件成熟时，在现有的制度框架下，设立知识产权授权确权案件特别程序法应为长久之计。

The New Development of Intellectual Property Authorization and Confirmation Cases and Administrative Procedure Law

The amendment of Administrative procedure law have a great progress in the legislative aim，jurisdiction system，litigant participant，evidence system and forms of judgment.It will bring far-reaching infl uence on Intellectual property authorization and confi rmation cases.

Administrative procedure law； Intellectual property authorization and confi rmation cases；New development

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马军，北京市高级人民法院知识产权庭，法官。

1.参见Eberhard Schmidt：《从行政法发展的背景看行政诉讼的任务与功能变迁》，陈英衿译，载《政大法学评论》（总第72期）。