新型城镇化过程中农民土地权益保护的新思考

2015-03-27王运慧

河南工程学院学报(社会科学版) 2015年1期

关键词：新型城镇化法治农民

王运慧,朱　洁

(1.河南省社会科学院政治与法学研究所，河南郑州 450002；2.平顶山市工业学校，河南平顶山 467000)

新型城镇化过程中农民土地权益保护的新思考

王运慧1,朱洁2

(1.河南省社会科学院政治与法学研究所，河南郑州 450002；2.平顶山市工业学校，河南平顶山 467000)

摘要：新型城镇化是城乡统筹、城乡一体、广大农民平等参与的现代化进程，农民在这一过程中有权平等分享土地利用的增值收益，全面实现建立在土地基础上的经济、政治、文化、社会、生态等方面的合法权益。为此，相关部门应通过明晰土地相关权利、发展农民维权组织、完善社会保障体系、扩大土地权益范围、提供专业法律援助等措施实现对农民土地权益的全方位的保护。

关键词：新型城镇化；农民；土地权益；法治

城镇化是社会进步的标志，也是经济社会发展的必然趋势。新型城镇化体现为城镇化从“传统”到“新型”的转型，更加强调以人为核心、和谐共赢的城乡统筹发展。要实现对传统城镇化模式的突破和创新，就必须解决当前存在的一系列问题，其中，农民土地权益保护问题无疑最急需解决。因为在全面现代化尚未实现的条件下,土地依旧是中国农民赖以生存、发展的基础，是农业和农村发展的前提。由于长期以来我国土地制度不完善，农民的土地在城镇化过程中被大量占用却得不到合理补偿，农民的土地权益得不到保护。国家治理现代化的核心是法治化，城镇化过程中的农民土地权益需要法治加以全面保护，这一方面有利于农民发展权的落实，另一方面也将提高新型城镇化的土地保障能力。

一、新型城镇化与农民土地权益保护的关系分析

(一)农民土地权益的一般诠释

土地对农民在某种意义上而言是一切存在的源泉。土地发展权是农民土地权益的核心，这一概念最早起源于英国，是土地所有权各项权利中的一项，指的是土地所有权人在进行土地利用的基础上，对土地进行再发展，提高土地利用效率，从而获得较高收益，以达到提高生活水平的目的。在我国，对于土地发展权的归属问题，学术界观点不一。有学者认为属于国家所有，也有的认为理应属于农民，还有的认为应该属于国家和农民共有。[1]如前所述，土地发展权属于所有权的衍生权利，因此，只有归属于农民集体及其成员才符合法律的逻辑。农民具体享有土地发展权，可以弥补现行土地使用权制度的诸多缺陷，弥合在地权领域形成的“强国家”“弱公民”的非均衡状态。按照法律的规定，农民的土地发展权只有为了公共利益才应受到限制，但现实中这一权利在各种利益团体的博弈中受到严重侵蚀，以至于有学者曾发出“地权问题的症结何在”这样的追问。[2]

以往城镇化过程中，被征地农民本应成为土地的最大受益者，但由于土地发展权的缺位，农民使用土地、处分土地和获取土地收益的权利受到排斥或被剥夺,因此，农民建立在土地基础上的各种权益都没有得到应有的保护，尤其是无法公平参与土地开发建设中的利益分配和享受土地转让后的增值收益。除土地财产权益之外，农民对土地还享有社会保障权益，因为从某种意义上说，只有在土地社会价值实现的基础上，土地的经济价值才是有意义的。同时，农民对土地还享有景观开发等文化权益和环境资源保护的生态权益。真正的城镇化应该是全力推进“人的城镇化”，因此，重视农民的发展需要、多方面保障农民土地权益、让农民真正分享城镇变革带来的收益和成果是新型城镇化的应有内涵。

(二)新型城镇化的内涵与特征

与传统城镇化相比，新型城镇化的内涵有多个方面的突破与创新：更加强调内涵优化和质量提高，更加重视以人为核心的平等发展，更加坚持走循环低碳的生态文明之路，更加着眼于构建统筹协调、一体化发展的新型城乡工农关系。科学丰富的内涵决定了新型城镇化具备以下一些鲜明的特征：

1.城乡统筹

新型城镇化从统筹城乡发展的战略高度，要求打破二元体制，走城乡一体化道路，将着力推进城乡规划、管理体制、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务等一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。以土地流转为例，新型城镇化将在法治规范下，大胆创新，积极探索农地流转的多种模式，不断规范农村集体建设用地使用权的流转，将目前已经客观存在的集体建设用地隐形市场逐步实现法治化，并在整体上与城镇土地市场进行接轨。

2.集约高效

城镇化的本质是一种空间集聚，其意义就在于通过人口的集聚带动其他要素的集聚，从而产生结构性优化和功能性提升的综合效应。新型城镇化的要求比以往更高，不但要集聚人口、资源等生产要素，还要集聚人才、科技等创新要素，在此基础上，还要集约、高效使用这些资源要素，特别是对土地资源的集约利用、高效配置。因此，新型城镇化将进一步深化土地管理创新，完善土地保障机制，建设城乡统一的建设用地市场，保障农民公平分享土地增值收益。

3.绿色低碳

新型城镇化强调把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，致力于推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构以及生产生活方式。因此，新型城镇化将更加重视对土地进行生态保护，引导人们树立科学理性的土地生态价值观，探索和构建以“人与土地和谐共处”为目标的土地生态补偿保护机制。[3]

4.和谐共赢

新型城镇化的核心是实现人的城镇化，关键是实现农业转移人口市民化，实现从农民到市民的全面转化。这不仅包括农民的家从农村转移到城市，更包括农民从内心与城市融为一体。新型城镇化就是要让生活在新型城镇里的每一个人的发展权得到保障，合理需求得到满足，并且能够共同创造和平，分享发展成果，实现人与社会发展的和谐共赢。

5.权利保障

改革与发展的最终目标是要让人民有尊严地过上幸福生活。因此，新型城镇化要大力发展经济，改善民生，提高人们衣食住行等物质生活水平；同时，还要通过完善各项制度和依法治理，满足人们对自由、平等、参与的政治需求，保障人民的知情权、参与权、监督权、平等权和发展权的实现。

(二)新型城镇化与农民土地权益保护的关系

城镇化其实就是变落后的乡村社会和自然经济为先进的城市社会和商品经济的历史过程。其主要目标是为了实现城乡一体化、农村城市化、农业现代化和农民市民化，最大的意义就是解决农民的最终出路问题，即农民的发展问题。但传统的城镇化模式由于过度追求规模扩张和采用粗放型发展方式，造成了城乡差距不断拉大、城镇化用地紧张以及粮食安全遭受威胁等问题，不可避免地在某些方面侵害了农民的合法权益，尤其是农地非农化过程中的利益分配不公导致农民土地权益得不到合理保护。

新型城镇化是城乡统筹、城乡一体、广大农民平等参与的现代化进程，农民在这一过程中有权平等分享土地利用的增值收益，全面实现建立在土地基础上的经济、政治、文化、社会、生态等方面的合法权益。具体而言，新型城镇化为了保障农民在经济方面的土地权益，将逐步建立健全涉及农民公平分享经济权益等方面的分配机制，实现农民因失去土地而应获得的各种经济补偿；政治权益保障方面，主要是建立健全涉及农民公平分享政治权益等方面的分配机制，最大限度地让农民参与征地决策、补偿全过程，保障失地农民的民主决策权、民主管理权、民主选举权和民主监督权；文化权益保障方面，主要是建立健全涉及农民公平分享文化权益等方面的分配机制，如为失地农民建造一定的文化娱乐设施，满足失地农民的精神文化生活需要；社会权益保障方面，主要是建立健全涉及农民公平分享社会权益等方面的分配机制，为失地农民构建健全的社会保障体系；生态权益保障方面，主要是建立健全涉及农民公平分享生态权益等方面的分配机制，最大限度地保护农民的生态家园，防止环境污染和生态退化。

前已述及，新型城镇化更加重视以人为核心的平等发展，更加坚持走循环低碳的生态文明之路，更加着眼于构建统筹协调的城乡工农关系，因此，新型城镇化将探索一条在经济、政治、文化、社会、生态各方面全力保障农民土地权益实现的有效路径。

二、当前农民土地权益保护的现状与存在的主要问题

随着城镇化进程加速，我国建设用地需求量不断增加，农村集体土地征收成为司空见惯的现象，我国“农地城镇化”的速度远远高于“农民城镇化”的速度，在土地征收中展开的政府、开发商和农民之间的博弈中，农民无疑是最弱势的，农民的土地权益因此受到严重侵害。

(一)法定补偿标准太低，失地农民长远生计难以保障

当前，受制于经济发展水平，我国大部分地区农民与土地的关系依然十分紧密，他们的生老病死都依赖于土地。当土地被征收后，征地补偿金就取代土地成为农民在生活、就业和养老方面的保障。但是，从目前我国各地情况看，补偿标准普遍较低，相比政府将农村集体土地“变性”后获取的巨额收入颇为不公。城镇化就是要让农民过城市生活，原来可以自给自足的产品现在要货币化，住房自购，生活成本急剧上升，再考虑到货币购买力、通货膨胀等动态因素，现有标准下补偿安置费很难保障失地农民的长远生计。

(二)征地补偿安置方式单一，失地农民社保体系不完善

根据现行征地安置制度的相关规定，征地补偿安置的类型多样，包括货币安置、农业安置、移民安置、留地安置、农转非安置、住宅安置、用地单位安置、保险安置、征地款入股安置、土地开发整理安置等，但实践中主要还是货币安置，安置方式极为单一。以货币补偿安置为主的做法，使得被征地农民的生活水平高开低走，后期严重下降，总体上未能给被征地农民充分的补偿、明确的身份、较强的就业能力或渠道、可负担的住房、充足的保险、良好的教育及医疗等社会保障。其他补偿安置方式的划分也并不科学，在内容和实践上常常交叉，尤其是不同的征地补偿安置方式没有同建立健全失地农民社保体系结合起来，致使征地补偿安置经济效益和社会效益不高。

(三)权益表达和诉求渠道狭窄，农民发展权利受到限制

被征地农民未能在集体土地征收中得到充分保护，与农民缺乏制度化的利益表达组织不无关系。由于农村村民天然地分散居住，加上我国法律法规对农民组织设立的条件规定过高，使得许多农民专业协会的成立成为泡影，所以社会缺乏专门服务于农民的社会组织。虽然目前我国农民合作组织在数量上已超过15万个，其中约65%是农民专业协会,其余约35%为专业合作社，但仅有2363万户参加这些合作组织，不到全国总农户数的10%。[4]农民的组织化程度较低，致使农民难以通过自治途径实现土地发展权：在征地或征地补偿安置中，农民很难享有真正的知情权、参与权、自主权；对于征地补偿安置中的行政诉讼权利，农民也很少行使。

(四)土地生态补偿制度不完善，土地生态权益难以保障

传统的城镇化建设重视人口和生产要素向城镇集聚，把城镇的经济发展视为发展重点，一味追求城镇化发展的规模和速度，不重视生态环境的重要价值和意义，忽略对生态环境的保护和治理。[5]城镇化中大量农地的非农化利用和开发，导致耕地、林地、草地和湿地大量减少，水土流失，资源枯竭，环境污染，生态环境质量下降，给人们的生存发展带来严重的危机。而目前我国土地生态补偿的法律制度仍处于缺失状态，大量的农地征收中，农地的生态价值得不到应有补偿，农民在土地上的生态权益也就无从谈起。

三、新型城镇化过程中全面保护农民土地权益的对策建议

(一)明晰土地相关权利

土地事关国计民生，是社会的基础，更是农民生存和发展的保障。而时至今日我国并没有完备的法律制度对农民土地权益予以保护和规范，这无疑对我们全面深化改革极其不利。无数实践表明，要有效地保障农民的土地权益，关键在于土地产权的明晰和确定。产权如果模糊不清，维权就无异于一句空话。因此，以人为核心的新型城镇化，要切实维护农民的土地财产权益，就必须通过法律来明确界定农村土地的产权归属和所有权主体问题。一方面，要明确集体所有权主体，将农村集体土地按照土地利用类型，分为乡镇集体所有和村集体所有两个层次，分别交给乡镇政府和村民小组行使。另一方面，要赋予农户独立的土地产权，包括长久的占有权、有效的使用权和有保障的收益权。同时，要在法律政策的完善过程中增加关于农民土地发展权的认定,并使其拥有完整的法律地位。

(二)发展农民维权组织

西方学者亨廷顿指出，组织是政治自由的前提，因为它是通往政治权力必经之路，更是稳定之根基。[6]印度教授哈克认为：在农民组织缺位的情况下，政府在解决农民问题时就缺乏压力和动力，因而农村社会也无法真正享受到政府实施的各种社会福利。[7]新型城镇化过程中，必须加强农民维权组织的建设，这是有效维护农民利益的组织支撑。农民要在有关土地流转的各项“谈判”中节约交易成本，减少信息不对称性，改变自身被动接受的地位，就必须依靠农民组织化程度的提高。就国家层面而言，一个社会，由封闭走向开放，本质上说，也就是社会组织复苏或再生的过程。[8]世界上大部分发达国家的农民都有自己的维权组织，如美国有农民协会、农民联盟和农场局三大团体，日本有全日农协联盟。[9]我国政府可以以法律的形式明确允许农民在社会各个领域成立并发展自己的组织以保护其合法权益，尤其是在土地征收过程中，有效的组织参与能提供与其他利益群体进行博弈的机会，提高自身沟通、协商和谈判的能力，从而可以在整体上提高自身素质，更好地维护土地发展权益。

(三)完善社会保障体系

在农民占人口大多数的国家，农民的生存问题永远是社会的首要问题。我国的经济水平还没有发展到国家统一为农民提供生存保障的程度，因此，土地的生存保障功能就成为中国社会稳定和发展的基础性功能。为确保新型城镇化发展的可持续性，必须尽快建立完善的关于失地农民的社会保障体系。只有逐步构建城乡一体化的社会保障体系，让农民在享受国民待遇的同时感受不到城乡差别的存在，才是真正意义上实现“人”的城镇化。[10]具体来说，一是要健全失地农民养老保障制度。如果农民在土地被征收之前已经有稳定的工作收入，或者土地被征收以后能够自主就业，可以直接纳入城镇职工养老保险；对于那些已经失去劳动能力的被征地农民，则应当给他们提供失地农民养老保险。[11]二是要完善失地农民最低生活保障制度。通过科学制定低保标准、优化农村低保资金筹集及分配机制、依法确定农村低保对象及补差金额等措施，同时参照不同地区经济、物价等方面的因素，结合当地财政的负担能力，为失地农民提供科学、合理的最低生活保障。三是要全面推进农村合作医疗保险制度建设。首先，要把失地农民纳入合作医疗保障范围；其次，中央和地方财政都应做出行动，对参加合作医疗保险的农民适当提高补助标准，同时要尽最大努力完善便民措施，方便农民参保和报销。四是要加强失地农民就业保障制度建设。新型城镇化进程中，大量农地被占用，相当一部分农民失地后便不能继续原来的农业生产，必须重新就业。因此，必须完善失地农民的就业保障制度，建立就业培训体系或者就业培训补助体系。被征地农民在培训学校接受培训且获得资格证书后可向政府申领就业培训补贴；自主创业的，应当在工商、税务方面给予优惠；用地单位或其他单位雇佣失地农民的，应给予一定的政策扶持和优惠。

(四)扩大土地权益范围

提到农民的土地权益，很多人直观地认为是农民享有的土地权益，而如果把农民的土地发展权作为一项基本权利的话，农民的土地权益应当是“基于土地所享有的”权益，其不仅包括土地经济权益，还包括农民以土地为基础的政治权益、社会权益、文化权益和生态权益等。[12]因此，就广义的法律调整对象而言，农民土地权益不仅仅是私法内容，同时也具有公法性质。新型城镇化坚持人本主义，在保障和实现农民土地经济权益的同时，必然也要保障和实现其政治权益、社会权益、文化权益及生态权益，实现民生和民主的双赢，确确实实提升人们生活和工作的幸福感。

(五)提供专业法律援助

近年来，随着农村普法工作的不断推进，农民的法治意识得到提高，面对土地权益不断被蚕食的现实，农民诉诸法律的需求越来越高。但在具体的司法实践中，失地农民为维护自身合法权益，与各级政府相关部门进行博弈时，处于绝对的弱势地位。如果选择正常的法律程序，失地农民很难负担起大量的时间成本和高昂的律师费用，因此，当自己利益受损却束手无策时，失地农民倾向于采用一些非理性甚至极端的方式来表达自己的诉求，大量的群体上访事件由此产生。新型城镇化倡导和谐共赢，有必要为失地农民设立专门的法律援助机构和专项法律援助基金，打开一条维护农民土地权益的绿色通道，改变长期以来农民土地权益受到侵害却不敢打官司、打不起官司的困局。通过法律援助人员有针对性地提供法律服务，失地农民学会运用法律手段维护自己的合法权益，也因此重拾对法律的信心，增强法治观念，有利于新型城镇化和谐稳定健康发展。

[参考文献]

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[3]王运慧.我国农地资源生态价值保护的理念更新与法治思考[J].农业现代化研究,2013(5):569-572.

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[6]〔美〕塞缪尔·P·亨廷顿,琼·纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].汪晓寿，吴志华，项继权，译.北京：华夏出版社，1989： 174.

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[8]熊培云.重新发现社会[M].北京：新星出版社,2013：103.

[9]苏玉娥.城乡一体化背景下农民土地权益的有效保障[J].江苏农业科学，2013(2):395-398.

[10]青连斌.建立更公平可持续社会保障制度必须解决的问题[J].湖南财政经济学院学报,2014(2):14-19.

[11]王琳，刘建杰.农民土地权益在城市化进程中的损伤及法律保障[J].农业经济，2013(3):19-21.