安徽农民资金互助合作组织的发展模式及风险分析

摘要：近年来，各地发展的各种类型的农民资金互助合作组织在一定程度上缓和了农村金融资源供需不平衡的状况，为农村的发展提供了支持。但是由于资金互助是个新的金融模式，在发展过程中，无章可循，缺乏监督管理，潜藏着诸多风险和社会不安定因素，包括信用风险、流动性风险、法律风险、运营风险、操作风险和异化风险等。必须规范互助金融行为，降低金融风险，保护农民资金互助合作组织及社员的合法权益。

文献标志码：A

文章编号：1007-5097（2015）06-0022-05［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2015.06.004

收稿日期：2015-02-16

基金项目：安徽省哲学社会科学规划项目（AHSKY2014D49）

作者简介：何　频（1956-），女，安徽和县人，副教授，研究方向：农村经济，合作经济。

Development Mode and Risk Analysis of Farmers’Capital Mutual Cooperation Organizations in Anhui Province

HE Pin

(Department of Social and Public Administration，Anhui Economic Management Institute，Hefei 230059，China)

Abstract：In recent years，the development of various types of farmers’capital mutual cooperation organizations，to a cer⁃tain extent，has eased the imbalance between supply and demand of rural financial resources，and provided support to the ag⁃ricultural development. But the capital mutual cooperation has many hidden risks and social unrests because it is a new finan⁃cial mode and lacks of regulations and supervision in the process of development，including credit risk，liquidity risk，legal risk，operational risk，handling risk and alienation risk，etc. Therefore，it is necessary to standardize mutual financial co⁃operation behavior，reduce financial risk and protect the legitimate rights and interests of farmers’capital mutual coopera⁃tion organizations and their members.

Keywords：farmers’capital mutual cooperation；development mode；risk analysis

随着农业产业化、规模化、集约化经营的逐步推进，农民对资金的需求强烈，但由于农村金融服务滞后，无法满足农民资金需求。近年来，各地的农民资金互助合作组织发展较快，在一定程度上缓和了农村金融资源供需不平衡的状况。这种以农民为主体的金融组织经营灵活、决策链条短、交易成本低，被称为真正的“农民银行”，也使资金这一稀缺资源通过农民互助合作组织渗透到金融机构目前的空白、今后可能也不愿触及的信贷需求层次 ［1］，有效阻止了农村资金外流，对农村经济社会发展产生了积极的作用。

一、安徽省农民资金互助合作组织发展现状

（一）农民资金互助合作组织的类型

1.银监部门批准的农村资金互助社

“太湖县小池镇银燕农村资金互助社”由中国银监会安庆银监分局颁发金融许可证，于2010年9月挂牌营业，是国家银监部门批准的农村社区性银行业金融机构，也是安徽省唯一一家经中国银监会批准的农村资金互助组织。

银燕农村资金互助社的前身是太湖县小池镇静杨埠救灾扶贫互助储金会，现有社员股金1061股，其中自然人股1 060股，法人股（银山蚕业农民专业合作社）1股，共涉及农户412户，占全村总户数的55%。互助社每股股金为人民币100元，累计股本10.61万元。互助社现有员工4人，平均年龄39岁，其中，高中文化程度1人、中专1人，党员2人。截至2014年9月末，互助社资产总额1 469.39万元，存款余额1 319.52万元，贷款余额902.58万元，所有者权益147.00万元。为防止风险，合作社已计提贷款专项损失准备金70.49万元，一般风险准备金73.19万元。核心资本充足率15.75%，资本充足率21.71%，不良贷款率1.01%，均符合监管指标。

2.农民专业合作社内部开展信用合作

农民专业合作社内部开展信用合作，既能充分发挥闲散资金的作用，又能提高闲置资金的利用率和收益率，按照“对内不对外、吸股不吸储、分红不分息”的原则，开展区别于农村金融机构的专业合作社内部信用合作 ［2］，其性质是为合作社内部成员提供短期借款服务，满足合作社成员对发展资金的需求。根据我们对太湖县的调研，太湖县农民专业合作社内部开展信用合作的有33家，涉及成员7 388户，合作资金规模1.6亿元，其中互助金余额1.02亿元，累计发放投放金3.72亿元。开展信用合作的农民专业合作社成员，主要从事种植业、养殖业生产经营，一般以一个产业为主。

这种类型组织的运行模式有两种，一种模式是在合作社内部设立信贷部。由信贷部吸收合作社成员的闲散资金和出卖产品的结算资金；合作社成员只要经过资金互助审核，就可获得生产经营所需要的资金。安徽省太湖县小池镇金桥农民专业合作社就是这一模式的典型，安徽省政府金融办等多家金融监管机构于2014年9月对该合作社进行了调研考察，认为该合作社运作规范、决策合理，及时解决了社员季节性、短期性的生产资金需求，在一定程度上缓解了农民发展生产的贷款难问题，促进了农村特色产业的发展。第二种模式是生产合作与资金互助相结合的“1＋1”模式。这种模式是以农民专业合作社为依托，遵照“限于成员内部、用于产业发展、吸股不吸储、分红不分息”的基本原则，组建不同类型的“1＋1”农民专业资金互助合作社，探索“新型农业经营主体＋资金互助合作社＋农户＋基地”的产业化运行模式。农民专业合作社社员可以利用农村土地使用权抵押贷款融资等，也可联合组建“农村土地＋资金互助”合作社，开展资金互助和信用合作，让更多的农民参与农产品加工、流通领域，满足社员对生产发展的资金需求，促进土地适度规模经营和农业产业化发展。

3.扶贫资金互助社

扶贫资金互助社，由财政、扶贫部门牵头、监管，以财政扶贫注资为主，要求被扶持对象出资配套，争取无任何附加条件的社会捐赠资金为补充。其运作模式是通过扶贫资金互助协会实现的，由民政部门登记发证，在行政村或村民小组范围内，依托村委会、村民小组或农民专业合作社设立，生产发展资金由村民所有、村民使用、村民自主管理、村民受益，互助社以扶贫资金互助为目的，只在本社内周转借用 ［2］。

2006年开始，国家在安徽等地以村民小组、村社区为基础，建立扶贫资金互助社，并归类为社区性农民资金互助组织。以扶贫资金与村民合作形式解决农民融资难问题，单独管理，封闭运行。到2013年底，太湖县成立农村扶贫资金互助社317家，财政扶贫资金共投入2 697万元，农户出资（股金）1 677万元，另从利息收入累计转入本金82万元，合计4 456万元，累计发放借款7 000万元。互助社以扶贫互助为目的，单笔借款一般不超过1万元。

除上述几种类型及其模式以外，安徽省一些市县还在农民资金互助组织发展过程中，结合当地情况，大胆尝试，形成了两种模式：一是由农村生产承包责任制发源地——凤阳县开展的由金融机构委托资金互助组织向社员贷款，使资金互助组织成为金融机构的客户，采取“银行＋合作社＋多户联保＋社员”的模式。由一对一服务农户改为服务资金互助组织，通过农民资金互助组织为农户提供服务，既解决了信息不对称问题，大大节约了交易成本，又保证了资金的安全，更在一定程度上缓解了农民贷款难的老问题。二是由凤阳县资金互助组织提出并试行的，即金融机构对资金互助组织的信贷额度是根据互助金的多少来确定。这是从资金的风险防范考虑的，如果出现呆坏账，则由互助金承担风险，在更大程度上激励了资金互助组织的内部约束机制和信用机制的形成。

（二）农民资金互助合作组织的实际绩效

（1）农民资金互助合作组织的建立，弥补了农村金融服务的不足。现阶段，由于农民普遍缺乏符合条件的抵押品、资金交易额小、交易成本高，一般的商业银行不愿对农民放贷，甚至只吸储不放贷，成了农村金融的“抽水机”。农民资金互助合作组织与商业银行不同，管理者来自本村且均为农民出身，对社员的信誉度、需求以及贷款用途较为了解，信息对称，有效地解决了社员贷款无抵押、无担保人而形成的贷款难问题。拿银燕资金互助社来说，截至2014年9月底，已累计发放贷款3 501.42万元，均为涉农贷款，其中生产性贷款2 612.05万元，生活性贷款8 889.37万元，有效地解决了社员的资金需求。

（2）农民资金互助合作组织的建立，促进了产业发展，增加了农民收入。农民专业合作社是由同类农产品的生产者、经营者自愿联合在一起，实行民主管理、自我服务的互助性经济组织。合作社开展信用合作，有效解决了社员发展资金不足的难题。如安庆新农生态农业合作社，通过信用合作的资金支持和专业大户的示范引导，带领社员及周边农户种瓜蒌、养肥猪，搞多种经营，社员平均年增收5 000元左右。随着社员收入的增加，合作社开展信用合作的规模也不断扩大，入股社员由2009年的不足10人发展到现在的200多人，信用合作的资金规模由2010年的16万元扩大到现在的570万元；信用合作的扩大反过来促进了产业的发展，合作社瓜蒌种植基地由300多亩发展到现在的4 500多亩，合作社经营场所也迁入了乡工业聚集区。

（3）农民资金互助合作组织的建立，促进了土地流转，推动了产业结构的调整。如凤阳县大庙镇东陵农民资金互助合作社与当地村民签订合同，土地流转近千亩，发展蔬菜大棚、经济果林、农家乐、采摘园产业；燃灯乡黄张村资金互助合作社、殷涧镇宋集村资金互助合作社流转农村集体土地作为互助社示范基地都在300亩以上。

（4）农民资金互助合作组织的建立，与市场对接，发展订单农业，打造资金互助组织农产品品牌。凤阳县通过县农民资金互助合作社联合会的帮助及资金互助组织的共同努力，订单农业得到了发展，初步形成生产订单到社员、销售订单到超市的局面。燃灯乡黄张资金互助合作社与大明牧业公司签订供应1 600亩玉米秸秆青储饲料的合同，可为农民增收近160万元，社员从最初的8户发展到102户，入股资金从最初的2 400元，发展到100万元，年销售收入300万元，互助社社员比非社员增收30%以上 ［3］。

（5）农民资金互助合作组织的建立，抑制了非法民间借贷行为的滋生。作为新型的农村合作金融模式的农民专业合作社开展内部信用合作，借贷手续简便、快捷，为农民短期资金借贷需求提供了方便，填补了正规金融机构在农村的“空白”，深受广大农民的欢迎，合作社内部成员能以较低的成本获得资金，在很大程度上抑制了不规范的民间借贷活动，维护了本不富裕的农民的利益，使民间金融逐步走向正规化 ［4］。

二、安徽省农民资金互助合作组织风险分析

（一）信用风险

信用风险是指由于借款人或交易对手不能或不愿履行合约而给另一方带来损失的可能性，以及由于借款人信用评级变动或履约能力变化导致其债务市场价值变动而引发损失的可能性 ［5］。

（1）农业作为弱质产业，本身具有很大的风险。自然条件对农业生产的必要性、重要性不言而喻，农业抵御自然灾害的能力相对较弱，当前安徽省农村保险业不够发达，相关的灾害保险不足或缺失，而农民资金互助合作组织的成员生活在同一地域，在种植、养殖品种，生产方式上存在很大的共性，一旦出现自然灾害或重大疫情，势必导致产量大幅下降，甚至血本无归，造成农民违约。

（2）安徽省农民资金互助合作组织的成员大都从事小规模农业生产，具有较高的同质性，随着农产品市场竞争越来越激烈，农民无法及时全面地掌握农产品市场的变化信息，当农产品供求关系发生失衡，价格出现大幅度下跌时，农民必将造成巨大损失，也会导致农民拖欠合作社贷款。

（3）农民资金互助合作组织向本社成员贷款，成员间均为熟人关系，具有信息对称优势，但也可能成为劣势。因本社成员在合作社贷款凭借的是熟人关系，主要担保形式是农户联保，是人情信用与契约信用的结合，缺乏实物上的担保。如借款人因自然等原因无法及时还款，而担保人又因同样原因无担保能力时，信用风险就不可避免。

信用风险是农民资金互助组织面临的主要风险。虽然熟人社会使得道德风险大为降低，但当前农村资金互助组织面临的都是没有任何信用纪录的农户，合作社内的经济活动也不进入征信系统，再加上很多农户缺少信用意识，遇到自然灾害或家庭变故等必然会影响还款能力，不可避免可能会产生信用风险。但农村资金互助组织和正规的金融机构不同，没有相应的风险准备金，所以，一旦发生呆坏账时，就会面临无款可贷的困境 ［6］。

从目前实践看，农村资金互助组织内部循环借贷的方式基本能够保障借贷合约的履行。现农村资金互助社的成员是限制在一定的范围内的，其运作也仅限在较小的地域内，对社员贷款的用途和能否按期偿还的能力也较为了解，对贷款项目能否获得收益也能做出较为客观和正确的判断，所以，能够有效控制个体社员层面上的非系统风险。但是，正是由于农村资金互助组织的放贷范围必须局限在本社内，生产经营活动的同质性很大，因此，作为微型金融机构的农村资金互助合作社所面临的系统性风险也较为突出。一旦发生较严重的自然灾害和疫情或生产经营出现异常等，就会产生连锁效应，引发社员大面积的贷款拖欠和呆坏账，信用风险可能会集中爆发。现阶段，农村资金互助组织还处于试点阶段，有效转移、分散风险的机制和手段尚未建立健全，必将制约其长期稳定可持续发展。

（二）流动性风险

随着四大国有和国有控股商业银行追求高额利润纷纷从农村收缩后，农村信用社也走上商业化的改革之路，吸收农民存款而将借贷中心转移到城市，农民自发形成资金互助组织就成了必然选择。但是农村资金互助组织资金来源不足的问题严重，根据我们对凤阳等地的调查，资金互助组织从成立之日起就面临着资金缺乏的困扰。虽然《农村资金互助社管理暂行规定》第四十一条明确规定，农村资金互助社可以吸收社员存款、接受社会捐赠和向其他银行业金融机构融入资金。但农村资金互助组织是非正规的金融机构，资金来源主要是社员的入股和历年盈利，规模小，盈利能力有限，仅能以其法人财产权作为存款支付保证，因此，农民资金互助社的存款利率无力上浮以体现风险溢价，在存款收益和结算服务并不占优势的情况下，一些资金实力雄厚的农民和企业自然不愿将大额款项存放到资金互助组织里。而入社成员大多是有贷款需求的，很多社员只是想从资金互助组织贷款来缓解生产资金不足现状，将资金互助组织作为贷款平台，但达到一定经营规模后，很快将资金另投到正规金融机构，互助优质资源流失。在我们调查的很多农村资金互助组织中，贷款需求大于存款额，因此，仅靠资金互助合作组织自身满足不了农民对资金的需求。从政府扶持看，资金投入方式比较单一，没有充分发挥出财政资金的杠杆作用，缺乏对资金互助合作组织从银行等金融机构融资进行贴息等。在市场经济条件下，无法像正规金融机构那样通过再融资来缓解资金短缺困境，社会捐赠等有限。

由于农民资金合作组织缺乏完善的信贷机制，又是熟人社会，运作不规范，缺乏相应的处罚措施，贷出的资金不能按时收回的情况时有发生，从而增大资金风险系数。农村资金互助组织是农民自己的组织，其经营不以营利为目的，主要是为本社社员服务，发放的贷款只收取较低的利息，盈利微乎其微，和正规的金融机构相比较，经营成本与收益不成正比。总之，由于资金来源有限，规模小，农村资金互助组织普遍面临着流动性风险。

（三）法律风险

农村资金互助社虽然被界定为互助性金融机构，但没有明确的法律界定，其运行和管理缺少指导和监督，享受不到一般金融机构的待遇，享受不到国家政策的扶持，直接影响到互助社业务的有效拓展。由于资金互助社的形式不同，没有完整的协调运作系统，监管部门各不相同，在实际工作中很难对农民资金合作社进行有效监管 ［7］。安徽省各级农业委员会是农民资金互助组织主要的业务主管和牵头协调单位，金融办、工商、扶贫办等也在管，但很难协调，监管质量有待提高。

在安徽省，一些农民专业合作社开展内部资金合作是通过内部资金互助部开展工作的，是在相关政府机构的支持下作为试点成立的。如太湖县小池镇金桥农民专业合作社开展内部资金合作比较早，但在工商管理部门注册的是从事生产经营活动的农民专业合作社，而非资金互助部，资金互助部没有明确的身份认证。虽然在我们调查的农民专业合作社中，资金互助部都有明确的管理办法和财务管理制度，产权是独立的，但仍然只附属于专业合作社，其金融活动处于灰色地带，缺乏法律的明确保护，业务和发展等都受到了限制，存在较大风险。由于无相关法律、政策支撑，一旦出现问题，资金互助组织及其成员的利益无法得到保障。另外，目前还存在政府为规避风险出台相关政策取消资金互助组织的疑虑。

目前，在对农村资金互助社的审批问题上，有关部门从风险防控考虑，与正规金融机构的审批、运营程序和标准基本相同，对于那些经济落后地区，急需资金的农民来说，必然会加大农村资金互助社的组建成本和运营成本。另外，合作社一些过于苛刻的限制性规定（如股金退出、社员红利分配比例、附加表决权等方面）也在一定程度上制约着农村资金互助社资金实力的扩张。

现行的法律法规没有涉及资金互助组织的融资、资金互助等条款。政府顶层设计对资金互助组织的定位不够明确，没有对资金互助组织制定针对性的准入、监管机制文件，使得资金互助组织处于“四不像”境地。作为一个独立经济体的资金互助组织，应当在市场监管部门登记注册并取得经营业务许可证，但由于没有明确的法律规定，导致部分资金互助组织在市场监管部门登记未果，且得不到银监部门的认可，在发生债权债务纠纷时无法使用法律武器维护自身利益，难以保证资金互助组织的规范经营和风险控制，成为影响社会稳定的不确定性因素。

（四）运营风险

合作社注册门槛很低，存在监管漏洞。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》规定，成立农民专业合作社，只需有五名以上符合规定的成员，向工商行政管理部门提交申请即可。农业管理部门虽然是农民专业合作社的行业主管，但仅限于指导农民专业合作社与农业相关的业务，没有对资金互助的监管职能。因金融监管部门没有授予牌照，农民专业合作社内部的金融活动也就没有纳入监管范围。近些年，合作社数量迅速增加，注册后能否开展业务，开展何种业务，往往无人也无法监管。

从农民资金互助组织内部治理看，也存在诸多不规范现象。首先，资金互助组织的建设不够完善。部分资金互助组织的章程、制度不够规范完善，特别是财务管理制度不够严格，依靠章程、制度管社的意识不强；互助金（包括股金）管理不够规范、民主，运行不透明，项目不公开；信贷管理制度不完善，由于农民资金互助组织成员间的相互关系特殊，不能杜绝人情大于规章制度的情况。其次，在一些股权分散的资金互助合作组织中存在内部人控制问题，还有少数人钻监管不力的空子，打着合作社的旗号，非法集资，违规吸储，变相发放高利贷，互助资金被挪用等违规事件时有发生。不仅扰乱了农村的金融市场，而且影响农村经济社会发展。政府应加强监管，尽快出台相关法规，明确具体的监管部门和监管职责。再次，个别地方的乡镇政府和村委会也在一定程度上进行干预，使得资金互助组织的自主管理权和信贷决策权受到限制。最后，一些地区的资金互助组织激励约束机制尚未健全，工作人员报酬与其业绩没有挂钩。加上资金互助组织整体人员文化水平不高，国家和各级部门相关扶持政策不能及时获悉和掌握，一些本来可以获得国家财政扶持的资金却没有去申请。

可见，内部治理结构的不完善，组织运作的不规范，必将对资金互助组织的长远发展产生极大的负面效应，必须引起高度重视。一旦实体经济下行，风险控制薄弱的资金互助组织就很容易出现资金链断裂和崩盘的局面。

就拿银燕农村资金互助社来说，资金互助社虽然是经银监会批准独立法人机构，履行了支农惠农的社会职责，但其资产规模不大，自有资本也不多，至今未引起相关部门足够的重视。业务单一，仅能为社员提供存款、贷款服务，尚未实行电算化，未能开通支付结算系统，不能满足社员更多的金融需求。随着财政部、国家税务总局财税〔2014〕4号文件和财政部〔2014〕12号文件的执行，资金互助社享受的税收优惠政策和定向费用补贴政策即将终止，对其今后的发展将会产生不利的影响。

（五）操作风险

农民专业合作社成员文化水平较低，管理人才缺乏。部分社员加入资金互助组织的意愿不强，对资金互助组织的管理不放心，小农意识严重，普通缺乏大局意识，社员议事难以统一；具有奉献精神、思想品德高尚，又懂法律法规、熟悉市场规律、善于经营管理的带头人少之又少，致使多数资金互助组织缺乏活力；部分资金互助组织会计人员业务差，财务报表等质量不高。

有些开展信用合作的合作社风险防范机制和内部流程不完善不规范。很多合作社觉得彼此间知根知底，所以借款手续上不严谨，内部监督和民主管理制度不够完善，多数从业人员文化程度不高，普遍缺乏金融管理专业知识和操作技能，风险管理意识相对淡薄，管理人员的自律性也无法保障，导致合作社信用合作隐含不同程度的操作风险。

（六）异化风险

少数合作社有背离信用合作初衷和宗旨的趋势。从原则上讲，资金互助组织应该是农民自发组织的，是农民自己的组织，不以赢利为目的，民主管理，自主经营，自负盈亏，自我发展。但是通过调查，我们发现由于受到利益诱惑，有些合作社重吸收社员资金，轻产业发展，或干脆以信用合作为主业，跨区域吸股或变相吸储、高息揽储，甚至在资金链断裂后出现跑路现象 ［8］，有的还向使用互助金的社员收取资金占用费，偏离互助本质，出现了资本的逐利倾向。

三、结束语

总之，农民资金互助合作组织的出现，为服务农业生产经营做出了较大的贡献，推动了农村经济社会的发展 ［9］，但由于资金互助是个新的金融模式，无章可循，缺乏有效的监督管理，潜藏着诸多风险，有可能成为社会不安定因素。中央和省级政府必须着眼于大局进行顶层设计，加强监管，同时农民资金互助合作组织也必须规范其互助金融行为，降低金融风险，促进农民资金互助合作组织健康发展，保护社员的合法权益。