城镇化进程中失地农民权利保障的困境与化解

隋欣+郭雨佳

摘 要：在城镇化进程中，大量农民因土地被征用而成为无土地、无工作、无保障的失地农民。由于城乡二元结构的身份隔离、土地产权制度不合理、政府缺乏科学的城镇化管理理念以及失地农民维权能力弱小等原因，失地农民面临着土地财产权利受到削弱、政治参与权利被虚置、社会保障权利受到不公平对待、文化教育权利受限制等权利保障困境。在城镇化进程中保障失地农民的合法权利，必须要破除城乡二元体制，转变政府主导城镇化的理念和方式，建立失地农民土地收益分享机制，促进失地农民向城市市民转变。

关键词： 城镇化;失地农民;权利困境;权利保障

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）02-0068-05

在城镇化进程中，由于城市建设和扩张的需要，我国每年都有大量农民因土地被征用而成为失地农民。据统计，目前全国失地农民总数在4000万～5000万人之间，而且在以每年300万人的速度递增，预计到2030年时将增至1.1亿人。[1]如果失地农民的合法权利无法得到保障，他们由于“务农无地、就业无岗、社保无份”必然导致“难就业、难创业、难保障、难发展”。如何保障失地农民的合法权利，使其在城镇化进程中受益，是我国在推进新型城镇化进程中一个必须要解决的难题。

一、城镇化进程中失地农民权利保障的现实困境

改革开放以来，我国城乡之间人口流动性逐渐增强，农民群体的内部结构发生了重要变化，传统意义上的农民逐渐分化为三类群体，即“农民工、失地农民、留守农民”。失地农民是土地被依法征收后，在户籍上依然是农业人口的农民，但他们已经失去了农民赖以生存的生产资料即土地。失地农民是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体。由于我国关于失地农民权利保障的相关制度不健全，失地农民面临着土地财产、社会保障、文化教育等一系列的权利保障困境。

（一）失地农民的土地财产权利受到削弱

土地是农民赖以生存的物质基础。在市场经济条件下，按照公平交易原则，农民将自己拥有经营权的土地转让给国家，这应该是一个双赢的过程，但是在土地征用过程中，农民的财产权利没有得到充分尊重和保障，征地补偿不够合理。根据《土地管理法》规定，“土地补偿费和安置补助费的总和最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍”。然而，由于农业收入受到气候、生态和市场价格波动的影响，被征用前三年的平均产值很难有一个统一的标准，这在实际操作中极易造成农民土地财产权利的损失。据统计，对失地农民的征地补偿应该占到土地收益总额的68.6%，但实际上农民只能得到其中的5%～10%，其他大部分被村集体和村以上政府部门挪作他用。[2]

（二）失地农民的政治参与权利被虚置

作为我国公民，失地农民当然享有宪法和法律赋予的当家作主的各项政治权利，在城镇化进程中，失地农民依托于村民自治制度来实现和维护自己的政治权利。然而，由于村委会组织法、村民自治法和其他相关法律的不健全和没有得到有效落实，失地农民的政治权利得不到切实的保障。已经失去土地但依然属于农业户口的失地农民，在城镇化进程中应该享有充分的知情权、参与权、表达权和监督权。《村民委员会组织法》第二十四条第七款规定，“征地补偿费的使用、分配方案”必须经村民会议讨论决定。而实际操作中，涉及征地补偿、村民安置等重要事项则是由上级政府决定以后以通知、公告的方式告知村民，村民往往只能被动地遵照执行，从而导致失地农民的知情权、参与权、表达权和监督权被虚置。

（三）失地农民的社会保障权利受到不公平对待

城镇化进程中失地农民的社会保障权利主要是指失地农民的就业、医疗、养老、救助等社会保障权利。由于我国长期的城乡二元体制，农民的社会保障体系不健全，土地既是农民的生产生活资料，又承担了一定的社会保障功能。失地农民在失去土地后，其原有的依附于土地的社会保障也就不复存在。从就业方面看，在我国现行法律体系中，农民不存在失业和退休，也就不能享有失业保障权。因此，失地农民无法享有宪法和法律规定的就业权、失业保障权、劳动保护权等基本权利。由于没有了基本的生产资料，为了继续生存，失地农民只有进城务工，然而由于自身文化素质较低和技能的缺乏，失地农民在城市中就业十分困难。虽然一些地方政府对失地农民的社会保障进行了积极的探索，但是“农民出让土地后所获得的是不可持续、低水平、不稳定的社会保障”。[3]

（四）失地农民的文化教育权利受限制

城镇化进程中失地农民的文化教育权利，主要是指失地农民平等地享有国家文化发展成果、公平接受教育，获取各类文化产品，满足合理精神文化需求，自由从事各种文化活动的权利。然而，在城镇化过程中，失地农民的文化权利往往被忽视。一方面，国家没有建立专门针对失地农民文化权利的实现机制和保障体系，失地农民面临着既不能像以前一样享有农民的文化权利，也不能像城镇居民那样享有市民的文化权利。另一方面，在现实的城镇化进程中，作为社会成员的失地农民不能公平地享有文化发展的成果和现有教育资源的分配不公，导致失地农民自身没有提高文化素质、满足文化需求的正规渠道，而自己的子女在城镇化进程中也不能完全享有优质的城市教育资源。

二、城镇化进程中造成失地农民权利保障困境的原因分析

造成失地农民权利保障困境的原因是多方面的，既有国家制度供给的二元化和不合理的土地产权制度等制度因素，也有地方政府缺乏科学的城镇化理念和存在行为偏差的客观因素，还有失地农民维权能力弱小的主观因素。

（一）城乡二元结构的身份隔离

造成失地农民权利保障困境的最根本原因就在于国家没有提供城乡均衡的制度和政策。新中国成立以来，我国在户籍制度上形成了城乡分割的二元体制，使得城乡之间通过国家制度供给的方式人为地分成两个部分，我国的医疗、就业、养老、教育和社会保障体制是“工干双轨、城乡分立”。二元化的户籍制度限制了失地农民的自主流动。我国从1958年开始建立了农业户口和非农业户口相区分的差异性户籍制度，并将人的身份、社会保障和福利与户籍捆绑在一起。改革开放以后，户籍管理虽然逐步放开，但由于城乡分割的二元管理体制尚存，我国城镇化呈现出“半城镇化”的现象。失地农民虽然在城市从事非农职业，而且大部分失地农民还有了城镇户籍，但却没有完全享受市民化的福利待遇，不具有市民身份。二元化的社会福利和保障体制是计划经济时代的产物，随着改革开放的不断深入和城镇化进程的加速，二元化体制的弊端日益显现，已经严重制约了城乡居民平等享有改革发展成果。

（二）不合理的土地产权制度

土地产权是农民最重要的产权，特别是对失地农民来说，若产权制度不合理，自身的合法权利必然很难得到保护。我国法律规定农村土地归乡、村、组三级经济组织所有，但实际上土地的集体产权是虚置的，土地的所有权归国家所有。一方面，集体土地所有权边界不清，农村中的土地哪些归国家所有、哪些归集体所有在法律上没有明确的界限。农民集体土地所有权主体与农民作为集体成员之间的土地权利关系不清，法律没有明确界定集体与成员之间是什么样的权利和义务关系。另一方面，现有法律使国家在事实上成为集体土地所有权的最终控制者。如《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。土地产权不清晰致使失地农民因土地被征用而应获得的土地收益远远低于土地的实际价值。

（三）地方政府缺乏科学的城镇化理念造成行为偏差

一些地方政府和一些领导干部片面追求城市的扩张、工业的增长，而忽视了城镇化与工业化、信息化、农业现代化之间的协调，特别是忽视了城镇化在本质上是人的城镇化，从而在发展理念和发展策略上没有尊重和维护农民的权利。我国城镇化是政府主导的，但是城镇化的主体却是广大农民，城镇化进程中农民的合法权利必须要得到实现和保障。然而，地方政府主导城镇化过程中角色错位，地方政府制定城镇化规划和征地补偿方案没有充分尊重农民的意见，往往依照行政命令行事，被征地农民的意见和利益诉求并没有得到应有的重视，征地的补偿额度和依据等与被征地农民利益息息相关，政府决策没有很好地听取农民的意见，一旦发生利益冲突就会引发群体性事件。

地方政府在城镇化进程中将主要精力和财力放在城镇，对农村的投入明显不足。尽管地方财政支农资金逐年增加，但与工业项目和城市建设相比，仍然占比太小，而且支农资金使用监管不到位，一些专项支农资金被非法挪用的现象大量存在，使支农资金的实际效用大量缩水。一些地方政府在城镇化进程中与民争利。在土地征收操作过程中，一些地方政府低价征收高价转让，严重损害失地农民利益，失地农民无法分享土地增值收益，使失地农民与政府、开发商之间的矛盾日益凸显。

（四）广大农民权利意识空前提高但维权能力弱小

改革开放以来，广大农民的权利意识空前提高。据有关调查，当被问及“如果你对征地补偿金不满意，会怎么办？”有64. 21%的人选择的是“找关系、想办法”，有22. 11% 的人说“找村干部反映”，还有13. 68%的人选择“找相应政府机关”。[4]其中 64. 21%的人选择的是“找关系、想办法”，一方面反映出农村社会的传统——依靠人情进行交往，另一方面也表明失地农民权利意识的提高，是“想办法”而不是被动接受。然而，与失地农民权利意识空前提高不相称的是其维权能力不足。“对大多数失地农民而言，维权是一件费力不讨好的事情，还是寻求谋生之路更为实际，……只有极少数失地农民在面临权利受损时，有能力和精力进行旷日持久的维权。” [5]

三、城镇化进程中失地农民权利保障困境的化解策略

（一）破除城乡二元体制，在制度上保障失地农民平等地享有各项权利

城乡二元体制是失地农民权利保障困境的总根源，因此，要实现和保障失地农民的各项权利，就必须破除城乡二元体制。首先要建立城乡统一的户籍制度，消除对失地农民的户籍歧视。已经有近60年历史的城乡分割的户籍制度，要彻底改革绝非易事。可喜的是，2014年7月24日，国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，为进一步推进户籍制度改革提供了政策依据。该意见提出，“取消农业户口与非农业户口性质区分……建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度”。[6]其次要建立城乡统一的社会保障制度，特别是要建立符合失地农民就业、迁徙和生活的社会保障体系，以多种方式将失地农民纳入社会保障体系，做到“即征即保”和“应保尽保”。最后还要建立符合失地农民权利诉求的城镇化政策体系。城镇化的推进需要一系列配套的公共政策支持，在公共政策制定和执行中，要兼顾城乡的利益，在一定情况下向农村倾斜、向农民倾斜，特别是要保障失地农民的合法权利。

（二）以完善土地产权制度为核心，建立失地农民土地收益分享机制

虽然目前我国的《物权法》、《土地承包法》等法律在一定程度上明确了农民的土地承包经营权具有一定的“物权”和 “产权”属性，但还不能使农民特别是失地农民在城镇化进程中平等地享有土地征用、流转、使用等带来的合法收益。要按照党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“赋予农民更多财产权利”的精神，明确农民集体土地所有权和农民土地使用权，在现有承包经营权的基础上，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。[7]在土地征用过程中，不仅要补偿土地集体所有权的损失，更要补偿失地农民作为土地使用者的损失。通过土地产权清晰界定，加大对农民土地使用权的保护力度，使失地农民能够分享土地用途变更带来的收益。

（三）转变政府主导城镇化的理念和方式，确保失地农民的主体地位

我国的城镇化需要发挥政府的主导作用，但也需要保证失地农民作为城镇化的主体的地位。地方政府要树立科学的城镇化理念，要从理念和行为方式上尊重和维护失地农民的合法权利。各级地方政府要认真领会和正确解读中央有关城镇化的发展规划和方针政策，改变“一味造城”的城镇化理念，认真落实以人为本的城镇化理念，切实保障失地农民的各项权利，使失地农民能够平等地分享城镇化发展的成果。

要建立征地协商与听证制度，保障失地农民的知情权、表达权、参与权和监督权。在城镇化进程中，保障失地农民主体地位的根本措施在于政府要建立公平公正公开的征地制度。一方面，要以市场机制为核心，按照土地要素在市场上的供求关系，建立征地方与被征地农民之间的协商机制。在政府的主持下，各利益相关方进行民主协商，确定征地价格并达成协议后方可征地，从而形成“政府主导、市场引导、民主协商、保证公平”的征地模式。另一方面，要建立与征地有关的听证制度。听证制度能够保证征地过程的公开透明，有利于农民的参与和监督，各级政府要建立有相关部门、村集体、被征地农民参加的征地听证制度。通过听证制度，可以有效化解征地过程中的种种矛盾，保证失地农民的合法权利。

要建立合理的补偿安置标准，切实保证农民的土地财产权。我国现有的征地补偿办法只有笼统的规定，造成了地方政府在执行过程中拥有很大的自由裁量权，各地之间的差别很大。例如，“有的地方补偿款每亩高达6万元，而有的地方则只有3000元;补偿方式也不一样，有的地方一次性发放，有的则逐年发放;在计算标准上，有的按人口，有的按土地面积”。[4]（90）因此，必须建立统一的征地补偿和安置标准，使征地收益能够切实惠及失地农民。

（四）加强对失地农民的教育与培训，促进失地农民向城市市民转变

失地农民要实现和维护自身合法权利，需要提高自身素质和维权能力。首先，要加强对失地农民法律知识和维权能力的教育和培训，充分利用现代传媒和传播手段加强有关城镇化法律、政策的宣传和讲解，使失地农民明白自身在城镇化过程中享有的权利和应当承担的责任和义务，使失地农民明白自身权利无法实现时的维权渠道和维权手段，提高失地农民依法维护自身权利的能力和素质。

其次，要加强失地农民进城后的市民化教育和培训。在“侧重培养失地农民自立自强、公民平等、契约意识、风险意识，同时提高失地农民践行文明礼仪规则、提高公德意识、遵纪守法等行为规范” [8] 的同时，加强对失地农民的就业教育和培训，使失地农民掌握新的技能。保证失地农民重新就业，是失地农民实现各种权利的基础。因此，要整合各类资源，结合失地农民的实际状况和各地的产业发展情况，有针对性地对失地农民进行就业培训，使失地农民方便就业、有能力自主创业。

最后，要加强对失地农民的理财教育和培训。失地农民在土地被征用后会得到一笔数目可观的补偿款，但实践证明许多失地农民并不能很好地加以利用，有些失地农民在获得征地补偿款后不久即出现了返贫现象。“为了切实保证失地农民的财产权利，加强对失地农民的理财教育和培训是十分必要的”，[9]可以引导失地农民通过入股的方式加入集体企业获得收益，也可以引导农民在自己熟悉的农林、养殖、渔业等领域进行投资和自主创业，还可以丰富农村和村镇金融的理财产品，引导失地农民把手中的补偿款能够有效利用起来，从而使失地农民获取长期收益。

参考文献：

[1] 潘家华，魏后凯.中国城市发展报告（No.4）[R].北京：社会科学文献出版社，2011.84.

[2] 朱晒红.新城镇化背景下失地农民补偿安置问题——基于政府公共性缺失的视角[J]. 农村经济，2014，（2）：84.

[3] 郑广永.城镇化过程中失地农民权益的整体性保障[J].北京联合大学学报（ 人文社会科学版） ，2013，（4）：117.

[4] 文维. 新型城镇化进程中的失地农民权益保障机制探讨[J].法学杂志，2014，（2）：89.

[5] 张等文，管文行.城镇化进程中失地农民的权利流失与保护路径[J].湖北社会科学，2014，（6）：64.

[6] 中华人民共和国国务院.关于进一步推进户籍制度改革的意见[N].人民日报，2014-07-31.

[7] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[8] 孙守相.新型城镇化进程中农民权益保障问题研究[J].社科纵横，2014，（2）：37-41.

[9] 胡晓玲.中国式农地征收补偿的困境及其出路探寻——基于法条及实践的观察[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2014，（2）：1-8.