中国低碳出口的路径选择与制度安排

2015-03-27史学瀛潘晓滨

理论与现代化 2015年2期

史学瀛+潘晓滨

摘要：低碳出口是一国出口贸易与低碳经济主流趋势相融合的产物。作为世界第一大贸易出口国和温室气体排放国，完成低碳出口转型是中国实现对外贸易可持续发展的必然抉择。在路径选择上，中国应从宏观经济、中观产业和微观企业层面，探索低碳出口“点—线—面”有机结合的路径模式。同时在制度安排层面，稳步纳入碳约束措施，倒逼国内出口产业完成低碳发展转型，培育出口企业的低碳竞争力。在制度工具的选择上，探索实行碳排放交易这类基于市场的减排选项，实现与国际实践的接轨。

关键词：低碳出口;路径选择;制度安排;低碳壁垒;碳排放交易

中图分类号：F752 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）02-0029-07

一、问题的提出

低碳经济是以低能耗、低排放、低污染为主要特征，以实现较高的碳生产率、较高的经济发展水平、较高的生活质量为最终目标的新型经济模式。[1]低碳经济的根本目的是使人类社会的发展摆脱以传统化石能源为代表的高碳排放、高强度能源消耗模式，为减缓气候变化和促进经济社会可持续发展提供有力保障。低碳经济被认为是人类工业文明史上继蒸汽革命、电气革命、信息革命之后又一次具有划时代意义的变革——能源革命。[2]其核心内容在于提高能效，改善能源结构，使用清洁能源，优化产业结构，从而实现经济发展与资源环境保护双赢的局面。

低碳时代的到来对中国而言，机遇与挑战并存。中国当前正处于快速推进的工业化中期阶段，能源消耗猛增导致温室气体排放量居高不下。根据世界银行的统计，2006 年中国已超过美国成为世界第一大温室气体排放国。虽然暂不承担国际减排义务，但作为一个经济快速崛起的新兴大国，中国面临着越来越大的国际压力，在未来的气候谈判中很难继续站在非附件I国家的队伍中。从某种意义上讲，《京都议定书》是中国最后的保护伞，未来必将承担强制减排的国际义务。为了做好准备，我国政府制定了2020年减排40%～45%的排放强度下降目标，使国内不同产业提前适应碳约束时代的到来。

与此同时，中国加入WTO后十多年间已然成长为一个名副其实的贸易大国，出口贸易额在2009年跃居世界首位，占有全球份额超过10%。[3]出口贸易作为拉动中国经济增长的重要引擎之一，其规模的不断扩张却加剧了国内的温室气体排放，这种状况与中国的出口贸易规模、出口产品结构和国际分工发展阶段是分不开的。有效把握低碳时代的挑战和历史机遇，转变中国当前出口贸易的发展模式势在必行，而低碳出口则是实现这一过程的必然选择。如何能够顺利完成中国出口贸易的低碳转型，进行既符合中国国情又顺应低碳经济规律的路径选择和制度安排，是本文要探索的关键问题所在。

二、低碳时代中国出口贸易面临的主要挑战

（一）碳泄漏产业的转移——中国高碳出口增长的催化剂

碳泄漏（Carbon Leakage）是指在宏观经济和中观产业层面，由于国家或地区实施针对温室气体排放或其他环境领域的管制措施，导致受影响产业部门内控排实体生产成本的增加和产业竞争力水平的相应降低，并最终促使这些产业部门内的生产者向没有实施温室气体排放管制政策的国家或地区进行转移的现象。[4]碳泄漏本质是一种高排放产业的转移，是受影响产业或企业为维持自身竞争力而选择规避排放管制措施的行为。碳泄漏导致的直接影响结果是实施排放管制国家或地区产能的流失，同时管辖范围排放量的减少将被管辖范围外增加的温室气体排放量所抵消，由于以二氧化碳为代表的温室气体具有全球流动性，任何地点排放量的增加都会给某一特定国家或地区减排措施的环境效果带来负面影响。

在京都机制下，承担强制减排义务的发达国家需要制定严格的碳约束措施来减少管辖范围内的温室气体排放，而广大发展中国家暂不承担此项义务。这种情况便容易导致碳泄漏的发生，发达国家的高排放产业，尤其是面临激烈国际竞争的部门，通过对外投资方式向不承担强制减排义务的发展中国家以及温室气体排放规制宽松的国家和地区进行转移，导致的结果是发达国家获得的碳减排效果，是以发展中国家的碳排放显著增加为代价，甚至造成全球碳排放不减反增，与保护环境目标背道而驰的局面。值得注意的是，避免碳泄漏是发达国家补贴国内贸易暴露型产业，对发展中国家构筑低碳壁垒的主要依据。作为“世界工厂”，中国承接了发达国家碳泄漏产业的大量转移，显著增加了国内的温室气体排放量，却又必须直面发达国家以碳泄漏为借口构筑的低碳壁垒。

（二）贸易隐含碳的核算——中国出口贸易的歧视待遇

贸易隐含碳（Embodied Carbon）是指，在中观产业和微观企业层面，在贸易类产品的生产、制造乃至运输等整个产业链中所产生的直接与间接的碳排放量，但并不包括产品本身和下游使用过程中的排放量。[5]近年来，在全球应对气候变化的大背景下，国际贸易中的隐含碳排放问题得到了国内外学界的高度重视，并主要从发达国家的进口贸易和发展中国家的出口贸易两个角度对贸易隐含碳问题进行了研究。由中英学者联合发表在《能源政策》杂志上的研究结果表明，2004年英国实现了国内11%的温室气体减排，但由于从中国进口碳排放密集型产品，在核算产品的隐含碳后，英国当年由于这些产品的进口和消费事实上增加了19%的温室气体排放。[6]中国作为最大的出口贸易国，隐含碳排放问题十分突出。从某种意义上讲，我国出口贸易变相为他国承担了温室气体排放，不仅消耗了本国大量能源，而且导致了国内温室气体排放量的显著增长。

国际贸易中排放责任认定问题日益成为全球气候谈判中的焦点，其认定标准包括了直接造成排放的生产者负担原则，以及导致排放产生的消费者负担原则。[7]发达国家采用进口来取代国内高碳产品的生产，减少国内的排放总量，但是其所维持的进口和消费对于全球温室气体减排产生了负面作用。因此，在未来的国际气候谈判中，更应当从对贸易类产品生产与消费两个角度进行综合考虑来重新划定碳排放责任。贸易隐含碳的计量应由生产者负担向消费者负担原则转变，体现了广大发展中国家的利益诉求，并可能会影响未来潜在气候变化国际法律的制定。但在目前由发达国家主导的以生产者负责原则作为贸易隐含碳核算的大背景下，以高碳产品为主要部分的中国出口贸易显然处于十分被动的地位。

（三）碳标签的兴起——中国出口产品尚缺的资格证书

碳标签（Carbon Labeling）是在微观企业层面，对产品在生产过程中的温室气体排放量进行核算后，将产品整个生命周期中的碳排放以核算数值的方式在产品标签上加以标注，使消费者充分获知产品的碳排放信息，引导消费者选择低碳产品，以达到节能减排的目的。[8]碳标签经常被广大发展中国家当作发达国家所推行的低碳壁垒，但该措施像其他许多绿色壁垒一样，也有善意和恶意之分。[9]笔者认为，大多数碳标签制度都是中性的，其有助于引导企业应用低碳技术开发新产品，实现低碳生产模式，提升企业在公众中的社会责任形象与地位，进而向全社会推行以节能减排为导向的低碳产品采购和消费模式。

美欧发达国家是碳标签制度的积极倡导者，并以立法形式要求本国生产商以及进口商完成低碳产品认证。欧盟甚至在2009年颁布了《所有能耗相关产品生态设计框架指令》，即《ErP指令》。该指令对欧盟市场销售的产品提出了生态技术要求，并将产品在生命周期内对能源、环境和自然资源的影响纳入考虑之中。除政府层面积极推动之外，一些大型跨国公司也强制要求他们的供应商或合作伙伴对其产品完成低碳认证，甚至按照供应商贯彻的程度对其产品进行分级，执行不同的合作政策。目前，碳标签在中国出口企业的普及程度并不高，这主要受到认识水平和成本因素的制约，并有待国家和行业层面的推动。

（四）边境碳调整——中国出口贸易可能遭遇的“低碳反倾销”

碳关税（Carbon Tariff）也被称作边境碳调整（Border Carbon Adjustment，BCA），是指在中观产业和微观企业层面，一国针对进口产品根据其能耗量或温室气体排放量等指标而征收的特别关税，或施加的其他形式经济负担。碳关税的概念最早由时任法国总统希拉克提出，承担京都强制减排义务的附件I国家认为，由于率先实施严格的碳约束政策，或者采用碳税或碳排放交易机制等基于市场的手段，将使其排放密集型和贸易暴露型产业的国际竞争力受损，因此有必要针对未签署《京都议定书》的国家（如美国）或京都机制下不承担强制义务的非附件I国家（广大发展中国家）进口的产品课税。被征收碳关税的产品具有以下三个特征：首先，产品在出口国生产过程中没有纳入任何碳成本，或纳入的碳成本低于进口国核算标准;其次，在进口国生产的同类产品承担碳成本;再次，国外产品进口到本国内要与进口国的同类产品产生竞争关系。[10]

碳关税在表现形式上多种多样，并不一定以海关边境税收调整的形式出现，还包括了配额购买、碳审计或进口担保等形式。例如，美国在2009年众议院通过的《清洁能源与安全法案》中曾规定了进口商需要购买一定数量的国际储备配额才能进行特定产品的进口。而欧盟排放交易机制在第三交易期（2013-2020）针对所有飞经欧盟空域的民用航班，要求其航空公司根据核算排放量购买一定比例航空排放配额，且免费分配比例逐年降低。又如，美国联邦环保署自2010年要求所有发动机产品出口商缴纳每台发动机最低25美元的排放保证金，每家出口美国市场的企业最少一次性缴纳50万美元，保证金根据发动机生产商的销售进行调整，且只能增加不能减少。

毫无疑问，碳关税的单边引入削弱了进口产品的成本优势，在形式上似乎维护了本国与进口产品的公平竞争环境。但究其本质，碳关税仍然是一种贸易保护主义性质的低碳壁垒，是一种缺乏国际法律依据的“低碳反倾销”。正如中国商务部在 2009 年7月3日的表态，“这种做法不仅违反了WTO的自由贸易规则，而且违背了《京都议定书》所确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域共同但有区别的责任原则（CBDR），实施碳关税是借环境保护之名，行贸易保护之实，严重损害发展中国家的利益，中国对此坚决反对。”

三、中国构建低碳出口的路径选择

入世后的十多年间，中国出口贸易高速增长在拉动中国经济快速发展的同时，也带来了环境恶化与温室气体排放量猛增的负外部性。因此，在低碳经济业已成为全球主流发展趋势的大背景下，中国必须对未来国民经济和国际贸易发展的长远格局进行调整，从国家总体的宏观经济层面、出口产业的中观层面以及出口企业的微观层面齐头并进，形成“三级层进，四组并行，内外结合”的路径模式，探索适合中国国情的低碳出口之路。

第一，在宏观层面，国家要以战略规划、立法与政策制定的层进路径模式保障和推动低碳经济发展，强化顶层设计，为低碳出口转型保驾护航。

低碳经济作为一种新的经济形态，其成长过程需要国家的宏观战略规划，以及法律保障和政策支持。在战略规划层面，很多国家和地区都制定了分阶段的短期、中期和长期减排及低碳经济转型目标。欧盟在这一领域仍然是领跑者，在后京都时代，欧盟为其成员国分别制定了2020年“20-20-20”组合政策目标、2030年气候与能源框架规划以及2050年减排路线图。在立法层面，世界上已有近30个国家和地区对气候变化减缓和适应、减少温室气体排放、推动本国低碳经济发展进行了相关立法。其中包括英国制定的《气候变化法案》、美国参议院审议的《低碳经济法案》、瑞士制定的《减少二氧化碳排放法案》、新西兰通过的《应对气候变化法案》等。[11]法律的制定保障了这些国家和地区减排和推进向低碳经济转型的进一步开展。在政策推进层面，这些国家或地区也相继采取了基于命令控制的传统环境规制手段，以及碳排放交易机制、碳税、碳抵消信用机制等基于经济手段的政策措施对温室气体排放进行规制，并辅之以可再生能源支持政策、能效标准的制定、能效提高激励措施、碳捕获与封存技术，以及土地利用和森林碳汇方面的政策。

中国政府应充分借鉴并学习发达国家推进低碳发展的先进路径规划和管理经验，在宏观层面以战略规划、立法和政策制定的层进路径模式加以推进，对有利于中国低碳经济发展和应对气候变化的措施积极吸纳和推进，以优惠的经济、贸易、环境保护和能源政策措施引导并鼓励中国低碳经济和出口贸易的建设与发展，对不利于中国低碳发展的领域进行果断调整，以锐意进取的改革勇气找到一条适合中国现实国情的低碳发展新战略。我们欣喜地看到，国家层面的《气候变化应对法》草案在2014年7月起草完成，并将在后续进入论证和提交审议阶段。[12]该法的最终确立将对我国实现低碳出口转型提供根本法律保障。

第二，在中观产业层面，国家应逐步调整国内产业结构，实现传统高碳出口产业低碳化，培育低碳出口新产业，同时升级能源利用结构，优化国外直接投资的准入领域，以“四个并行”的路径模式促使我国出口产业整体向低碳模式过渡。

根据《2013中国可持续发展战略报告》，中国近30%的二氧化碳排放是由出口到国外产品的隐含碳排放所导致的，由于目前排放计量是基于不公平的生产者负责原则，国内出口商在赚取微薄利润的同时，伴随出口的碳排放量将被计入中国的排放清单，而产品输出到国外满足了进口国的高碳消费。因此，国家在产业政策及配套措施上应从四个方面平行推进出口产业向低碳模式转型。

其一，国内传统产业部门，尤其是高能源强度和高贸易暴露度的出口产业，将成为控制我国出口贸易温室气体排放的主战场。首先，应以减少特定出口产业能源消耗、降低温室气体排放和提高能源利用率为目标，认真落实国家淘汰落后产能政策，建立落后产能淘汰机制，限制新产能的盲目扩大。其次，应积极构建低碳产业体系，促进形成符合低碳发展规律的生产方式和产品结构，积极引导传统出口产业部门采用清洁生产工艺和技术，尤其是钢铁、水泥等传统高碳出口产业向低碳化转变。基于行政命令型的产业标准，以及基于市场的排放交易或税收手段，都是可以发挥倒逼转型激励作用的政策工具。

其二，国家政策应向低碳战略性新兴产业进行倾斜，并在财政、税收、信贷等政策上加大扶持力度。应增加第三产业在国民经济中的比重，尤其要提高现代服务业的产业结构比例。现代服务业是一种低能耗、污染少而且能够吸纳大量劳动力就业的新兴低碳产业。目前，欧美等发达国家的服务业占其国民经济的比重高达70%，这也是这些国家从容进行低碳转型的经济基础。相比之下，中国现代服务业的比重仍然不及目前世界的平均水平，未来的发展空间很大。因此，大力发展现代服务业对于促进中国低碳出口转型，实现平稳过渡至关重要。尤其可以优先发展现代通信产业、金融服务、现代旅游业、低碳环保服务业等。

其三，优化能源利用结构，积极推广节能和提高能效手段。以化石燃料燃烧为代表的能源活动构成了人为温室气体排放的主要部分，而中国以煤炭为主要一次能源的现状更是加剧了单位产值的温室气体排放。为此，优化能源使用成为中国节能减排的重要组成部分。一方面，从能源需求角度，应在现有能源结构基础上，采用技术更新和改造等方法提高能源利用效率，减少不必要的能源浪费和温室气体排放;另一方面，从能源供给角度，逐步采用更加清洁的天然气替代煤炭、石油等高碳燃料，提高其在一次能源中的比重，同时通过技术引进与研发创新，积极发展风能、太阳能、生物质能、潮汐能、地热能等低碳无碳的可再生能源，降低传统化石能源的使用比例，从而在能源使用环节有效降低出口产业中的碳排放强度和排放水平。同时，应注重平衡能源结构调整的规模与速度，使其与中国经济可持续发展的步骤与过程相吻合，减少对传统化石能源的过度依赖应当是渐进式的。

其四，限制国外高排放产业向我国出口部门转移，优化外商直接投资的领域，避免碳泄漏的发生。长期以来，由于中国的环境门槛较低，来自发达国家大批高能耗、高排放和高污染投资项目落户我国，直接或间接增大了我国的温室气体排放。鉴于境外投资企业出口份额在我国出口贸易中占有较大比重，优化外商直接投资的准入领域和产业类型，是低碳经济大背景下促进出口产品结构完成低碳化转变的重要组成部分。因此，要提高外商直接投资的准入门槛，把利用外资的着眼点由过去单纯重视经济效益向经济发展和环境保护平衡考虑转变，碳生产率的高低，以及绝对的温室气体排放增量将是判别外商投资准入的重要考量因素。任何国外的碳泄漏产业以及不利于我国出口产业低碳转型的直接投资都应被禁止或限制进入。

第三，在微观企业层面，国家应鼓励出口企业正视碳成本，通过提高碳生产率增强低碳国际竞争力，同时引导企业适应国际碳规则，培育企业积极参与应对气候变化的责任感。

长期以来，中国企业凭借低廉的劳动力和原材料成本优势参与国际贸易竞争，传统的低价竞争模式经常会遭致进口国“双反一保”和技术性贸易壁垒的限制。同时由于中国国内的环境规制标准较低，环境外部性并没有真正内化为企业的生产成本，因此碳密集型出口产品很可能遭遇进口国新型低碳壁垒的冲击。为此，国家应从内外两个维度提升出口企业低碳时代的适应力。

从内部视角看，国家应引导出口企业正确认识温室气体排放的环境外部性问题，通过各类政策工具让企业逐步适应对排放成本的消化吸收，并激励企业通过低碳技术的应用或低碳产品的创新研发，真正完成从高碳排放生产向低碳出口发展模式的转变。一方面，国家应鼓励出口企业通过采用国内外先进低碳生产技术和设备，降低单位产品的能耗和温室气体排放水平。另一方面，可以设立专项低碳基金或采用其他资助手段，在WTO绿色补贴规则允许的范围内，对企业高碳排放生产环节的升级替代研发给予支持。

从外部视角看，国家应提供信息窗口帮助出口企业及时了解主要进口国已经或即将实施的低碳标准和低碳技术法规，并督导国内出口企业严格按照新标准规范组织生产，以规避潜在低碳壁垒对某些出口产业可能带来的冲击。与此同时，国家还应通过有效的政策激励机制，帮助出口企业掌握国际上前沿的低碳技术和管理经验，鼓励企业开展符合国际标准的低碳产品认证，提升出口企业应对低碳经济转型的认识能力。

四、中国实现低碳出口的制度安排

制度安排是对低碳出口路径选择的具体实施，贯穿于宏观、中观和微观路径层级的各个方面。低碳出口的制度安排，既需要新制度的创立，也离不开既有制度体系的完善，其中碳约束制度体系的建立是我国低碳出口制度安排的关键。

（一）建立国家层面的碳税和碳排放交易制度

不同于传统的命令控制型环境规制措施，碳排放交易和碳税是两个主要的基于经济手段的温室气体排放约束制度。前者以总量控制与交易模式为代表，由政府对其管辖范围的纳入产业和企业设定排放总量和减排路线，然后将总量限额以排放配额方式分配给涵盖排放实体，由其在规定时间内提交与其排放量相等的排放配额，配额如有剩余可以交易获利，配额数量如不足则需要到市场购买进行履约。[13]而碳税是指政府针对符合条件的纳税主体（直接或间接排放企业或其他实体）根据化石燃料中的含碳量或燃烧化石燃料所产生的温室气体排放量作为计税依据而征收的税种。碳排放交易制度的优势在于明确的减排效果，并通过交易降低经济体系的总体减排成本，而碳税的实施可以明确温室气体排放成本，对纳税实体投资减排活动产生明确稳定的价格信号，且政府实施的行政管理成本较低。碳排放交易和碳税并非完全对立，在主要发达国家的实践中，两种制度相辅相成，可以有针对性地加以实施。排放量显著的大型企业可以纳入碳排放交易，而分散且排放单量较少的中小企业则由碳税进行规制。

无论采用碳排放交易还是碳税，中国实施碳约束制度是大势所趋，在中国未来承担国际减排义务越来越临近的大背景下，让生产商尤其是出口企业提前适应碳约束规则势在必行。在实现低碳出口转型的制度安排中，两种制度都是对出口企业进行排放规制的政策工具选项。排放交易制度适合于我国钢铁、水泥等能源密集型和贸易暴露型产业部门，借鉴发达国家的经验，为了减少实施碳约束机制对这些出口产业国际竞争力的负面影响，可以首先采用排放配额的免费分配方法，并以出售配额获利和排放基准的渐进式提高刺激纳入的产业投资节能减排。而碳税则适合于国内规模较小、数量较多、排放量不显著的中小型出口企业。碳成本的加入势必会在短期内对出口企业成本带来影响，但从长期看却有利于企业的低碳转型。目前，我国七个省市已经率先启动了碳排放交易试点，以此获取一手的实践经验，未来将出口产业和企业纳入国家层面碳排放交易和碳税的涵盖范围也是我国实现低碳出口制度安排的重中之重。

（二）建立国家层面的碳标签制度

碳标签在国际贸易中广泛采用已经成为一种发展趋势，并逐步由一种自愿性商业行为演变成为强制性标准，中国建立具有法律约束力的碳标签制度有利于出口企业更好地适应国际市场的低碳潮流，树立我国出口产品良好的环保形象。但碳标签制度的建立不可能一蹴而就，其必须建立在完善的产品碳盘查估算方法、标准和实施办法基础之上。因此，我国在构建碳标签制度之时，应采用渐进式、由简入繁的碳标签产品目录，部分生产工艺和制造流程单一的产品，如纺织服装、塑料制品或玩具等，可以优先纳入碳标签管理体系，而一些原料投入、能源使用、生产流程十分复杂的产品，如电视机、冰箱等电器产品则可以暂缓进行规制，留待配套碳盘查制度完善后再将其纳入。碳标签制度的强制实施，虽然会在短期内增加出口企业的碳盘查和碳核算成本，但从长期看却有利于企业巩固在国际市场的优势地位，在低碳时代立于不败之地。

（三）完善配套财政和金融支持机制

针对低碳出口转型的配套财政和金融支持机制包括了企业转型支持和低碳技术研发支持两个层面。财政金融支持主要是政府部门根据法律规定，出台相关政策，规定率先采用节能减排改造、新能源利用或引进国外先进低碳技术的出口企业，可以获得政府专项补贴，享受减税或免税待遇，或由政策性银行、商业银行提供低息无息贷款、向其他私人贷款或投资提供担保或其他形式的金融服务优惠等。目前，我国一些与节能减排有关的立法，例如《节约能源法》与《可再生能源法》只规定了原则性的税收优惠条款，没有配套的实施细则，不能很好地发挥对于出口企业的激励作用，未来此类优惠条款配套实施机制的建立是制度完善的努力方向。此外，如果出口企业被纳入碳排放交易，并获得政府免费分配的排放配额，则可以探索使用配额进行质押获得银行贷款的途径。低碳技术研发可以由政府或民间注资的碳基金提供支持。目前，中国已经设立的碳基金以政府主导为主要特征，包括了清洁发展机制基金、中国绿色碳基金、国家低碳产业基金等，这些碳基金在法律地位、管理结构和业务运营等方面，与西方发达国家相比仍然存在较大差距，[14]且在支持低碳技术创新领域仍然欠缺。未来的中国碳基金可以采取以政府投资为主，集合金融机构、公私企业和个人等多渠道共同筹资，通过委托专业化机构进行运营和管理，以促进低碳技术研发、加速技术商业化，因此相关制度的完善尤为重要。

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