新型城镇化背景下劳动力转移的法治保障

李多连　王兰高　王娟

摘 要 在经济转型和社会发展的深改阶段，国家力推新型城镇化建设，对于城镇化核心的农村劳动力转移特色问题需要准确研判，从法律制度所涉诸层面保障及推动转移人口的城镇化，以户籍改革为切入点和平台，保障农地产权的三权合一、劳动者的居住医疗等项社会保障及随迁子女教育权。

关键词 城镇化 转移 劳动力 权利保障

基金项目：本文系2016年度安徽省法学会委托课题《新型城镇化背景下劳动力转移法律保障对策研究》（立项编号：201610）的研究成果。

作者简介：李多连，中共合肥市委政法委政治部主任，合肥市法学会秘书长，研究方向：经济学；王兰高、王娟，安徽安援律师事务所。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.241

我国社会主义初级阶段社会已进入全面建成小康阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期，必须深刻认识城镇化对经济社会发展的重大意义，把握城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战。

一、新型城镇化规划的提出

我国首次使用“城镇化”一词是在中共第十五届四中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，党的十六大、十七大和十八大报告都强调了城镇化问题。2012 年底中央经济工作会议，将“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”作为主要任务，2013 年底中央城镇化工作会议，提出了解决农业转移人口市民化等六项推进城镇化的主要任务；2014年 3月公布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》强调以人为本，推进以人为核心的新型城镇化，该规划明确了今后一个时期城镇化的发展路径、主要目标和战略任务。这些重要会议和措施，集中阐明了城镇化已经列入国家重要议程，是现代化进程中的重大国家战略。 伴随工业化发展，非农产业向城镇集聚、农村人口向城镇集中，国家推进城镇化是顺应经济社会发展规律的总体布局，对全面建成小康社会、加快现代化建设进程，具有重大现实意义和深远历史意义。

二、农村劳动力转移的现状和重要意义

农村劳动力转移是世界城镇化过程中的普遍现象，在我国当前推进新农村建设和城镇化建设的背景下，农村剩余劳动力从传统农业向非农产业，从农村向城镇进行转移是发展我国农村经济的必由之路。

（一）农村劳动力的基本情况

我国依然属于农业人口大国，农村劳动力众多，形成劳动力利用率和劳动生产率较低问题。据《中国统计年鉴2015》数据显示，2014年，全国总人口为136782万人，其中农村人口达61866万人，占比约45%。当年全国就业人员77253万人，其中乡村就业人员37943万人。而在2012年，全国农村就业人员39602万人，其中第一产业25773万人，占就业人数比重65%。就安徽省而言，2014年全省总人口数6083万人，城镇人口2990万人，占比约49%；农村人口3093万人，占比约51% ，安徽省人口城镇化率在全国处倒数第九位。

（二）农村劳动力的非农转移提升了经济规模和增长率

农村劳动力转移从劳动力规模、劳动力利用效率、劳动生产率等方面提升了经济发展模式，为工业化城市化进程和国家经济发展形成直接的推动。齐明珠教授援用世界银行数据论证了农村劳动力持续转移至二三产业，农村劳动力非农转移从1990年的8 千多万增长到2011年的2.5亿，年平均转移1.65亿，1990- 2011年我国农村劳动力非农转移使实际劳动力规模年平均提升30%，总体的产业转移贡献加快了工业化和城镇化的建设。 由于农村劳动力的转移提升了实际总体劳动力规模，既提升了劳动力的利用效率，又改变了就业人口在产业间的权重，从而对总体劳动生产率的提升起到明显的促进作用；最终提升GDP 增长率，1991-2011年二十年间农村劳动力的非农转移总体上使GDP 年增长率提升1.5个百分点。

（三）农村劳动力转移反映出的中国特色

一是身份不变（农民）的兼业型。农民从广大农村转移到城镇和都市从事非农产业，但是并没改变他们自身的农民身份，而在转入地坚持就业打工，也基本上没有转化为城镇居民，这就出现了中国特有的农民工社会现象，究其原因，首先是为了国家工业化和农业现代化而采取的二元社会结构的历史产物，其次是改革开放采取的一部分人和一部分地区先富起来的国策下，经济特区和东部地区率先发展起来，由此农村地区农民为了实现较快富裕而自发进城务工，尤其是广大中西部乡镇村乃至城市，形成打工族与民工潮。

二是离土（农业）不离乡（农村）的候鸟型。改革开放以来，国家的城市经济中心发展模式和部分区域率先发展规划之下，农村在家庭承包农业生产中，得益于国家早期农业基础设施和农业劳动力及农民辛苦劳动，广大农村解决温饱并集聚了大量富余劳动力。农村的经济建设和社会发展在1981年中央作出改革决策之后，长期在家庭承包经营阶段自我发展，这样形成“三农”社会发展状况。作为农业社会发展的最活跃因素，广大农民纷纷加入进城务工人员阶层，他们在流入地并没有社区的、城镇化方面的保障，在流入城市和单位无法持久稳定，形成了特定时期的“盲流”。

三是我国农村转移人口没有实现从农民到市民的职业转变（非农化）和地域转移（城镇化）的同步合一。从农村劳动力转移的行业来看，农村转移劳动力大都集中在建筑、服装加工制造、交通运输、仓储以及餐饮、服务等劳动密集型行业。近年来，农民工文化水平、劳动素质与实用技能逐渐增强，少数具有一技之长的新生代农民工开始从事专业技术职业。

三、以人为本的城镇化推行及权利保障

农村劳动力在其转移过程中存在若干问题，因此形成上述若干特色的”三农”现象，这些问题长久存在，国家和社会需要适应农村经济发展和农业社会进步而不断变革与改进管理体制和保障制度。新型城镇化规划要求以人为本，公平共享，以人的城镇化为核心，不断提高人口素质。由此，人的城镇化，尤其是农村转移人口城镇化的问题是新型城镇化的核心，是实施该规划的宗旨，是研究和落实规划的基础。我国户籍制度是以《中华人民共和国户口登记条例》为法律依据确立的一整套户口管理制度，是为适应建国初期大规模经济建设和工业化的需要而设立的城乡二元制。农村与城镇（城市）户籍的区别隔离和差别对待，一方面阻碍整体经济的稳定与高效发展，妨碍了三农问题的解决；一方面继续导致经济利益和社会发展的公平问题，在劳动者保障的诸多社会问题上违背宪法法律，也背离了国家共享改革成果、共同富裕乃至公有制度等制度，所以，相应的改革需要以此为基点展开，力求因地制宜、率先突破。2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要“创新人口管理，加快户籍制度改革。”2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出了一亿人口城镇化、居住证及基本公共服务全覆盖诸项改革目标。2016年10月国务院办公厅《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》明确：到2020年全国户籍人口城镇化率提高到45%，约1亿农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市落户的任务单。经初步统计，在全国已有安徽、江苏等20个省区出台省级实施意见，大多数省份预设目标为50%以上，而江苏省的目标最高为72%。安徽省提出城镇化率实现目标为积极引导人口向中小城市、重点开发区域转移，探索建立皖北向皖江的跨区域人口迁移机制。《国家新型城镇化试点省安徽总体方案》提出到2020年，实现城乡基本公共服务均等化全覆盖的常住人口城镇化率达到58%。作为城镇化实施及劳动力转移问题的基点。也是本论题的核心，户籍制度改革是一种整体的社会构建，教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权改革、财力保障等相关领域一系列配套改革措施将协同推进。基本建成全覆盖、保基本、多层次、可持续的基本公共服务体系。

（一） 完善农村产权制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权

从法律公平和社会公正角度，新中国广大农村地区的农业人员无论在建国初期的大规模工业化时期，还是在改革开放实行家庭承包经营时期，在上交公粮、农业税赋、农产品价格、农民工潮诸多领域，为国家作出了无可复加的奉献，国家和社会一直亏欠农民，现阶段以下的改革和建设，从全面小康、共同富裕、利益共享诸多社会政策和相应法律公平的角度，必须依法保障转移农民的既得产权利益。国务院办公厅2016年10月11日《通知》明确：不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。

习近平主席曾强调：“中国深化农村改革的主线，仍然是处理好农民和土地的关系问题。”各地退地实践为处理这一关系提供了新的思路，例如重庆梁平县农村改革试验区工作组2016年发布《梁平县农村土地承包经营权退出试点实施办法（试行）》，少量农民“洗脚离田”，试点退还承包地。一种做法是花园村对于土地不适耕种，由政府主推“中国名柚园”工程，实行数户或者集体转让承包经营权；一种是义和村整片的农民集体经营，业主购买土地经营权。重庆地方依照用地业主与村集体签订土地承包使用合同，分若干环节依法办事。由于退出经营权所涉民事法律和政策规定较多，各地应当落实中办、国办2016年10月《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，保障农村土地“三权分置”，在尊重农民意愿前提下开展试点。我们认为，城镇化试点阶段及后续推广过程中还要注意法律规范保障：

一是要充分尊重农民的承包经营权和退出自由。

二是加强引导和组织保障，切实防范乘机剥削退地农民，以免妨碍农业发展和农民的公平权益。

三是城镇化过程始终遵循宪法法律，以民事法律和经济法律为基础，保证失地农民的后续权利。我国多年的社会实践对于农民权利保障不到位，中国社会科学院发布《社会发展蓝皮书2013》数据表明，几年里发生了超过10万起群体性事件，根据国家信访局的数据，每年60%的群众抗议事件与土地有关，主要是围绕补偿不公平以及不能参与对城镇化利益的分享。

四是严惩村官和地方政府的侵犯农民权利和社会公益的违法犯罪行为：土地用于非农用途的收益大都被开发商占有，且还要经过各级政府层层提留，农民最终只占很少一部分。 土地产权制度因此成为劳动力城镇化的主要障碍。

（二）安居与乐业问题

对于农村剩余劳动力的转移而言，我们关注的不仅仅是劳动要素由农村流向城镇的过程，还有劳动力进城后的后续生产效率与社会发展问题。城镇化过程中，无论是集中开发、成片开发、产业导向，还是区域城镇化导向；无论是兼业型、候鸟型的民工大潮，还是常年在外、就地安家的产业工人化的外来人口，从最终的城镇化人口方面来看，需要预先解决及时落实各方居民在城镇的立足之地问题。国家统计局住户调查办公室的专项调查表明：传统的上一代农民工居住在工地工棚和生产经营场所，比较而言，新生代农民工选择上述两种居住方式降低到6%和8%，夫妻一起外出务工的新生代民工独立租房比例提高到33%，在江浙一带乡镇企业用工方面，长期存在类似贫民窟的民工居住现象，同时居住在单位宿舍、工地工棚和生产经营场所依然超过40% 。农民工在就业城镇区域的安居问题悬置自流，造成了对于家庭幸福严重影响以及新生代民工婚姻保障的现实冲击。就此，2016年，安徽省十二届人大常委会会议上，省发改委报告鼓励支持农民进城租房购房，提出加快修订《安徽省流动人口居住登记办法》，出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，加快建立购租并举住房制度，这类法规规章及其具体措施的实施，需要注意民工居住地保障房的信息公开与监督等等措施，为城镇化的发展提供制度保障。

（三）劳动权益纠纷解决与保障机制

建设完善的、平等、统一的社会保障体制，让每个劳动者获得平等的国民待遇，可以提高劳动力的劳动积极性，减少负面冲突，提升劳动效率。基于劳动权益保障的执法与司法实践，农民工在养老保险等的制度保障同时存在弱势维权的难题，来自国家统计局住户调查办公室的专项调查，遇到劳动纠纷，新生代农民工最倾向于通过“劳资双方协商”（40%）、“法律途径”（25%）加以解决。然而我们在考察农民工金淑珍诉合肥市小学劳动争议案及张秀梅诉合肥蜀山区看护点案，均发现法院裁判存在违背劳动法乃至无视证据的诉讼事实情况。

所以，着眼于未来新型城镇化远景，其一，需要根据市场需求办理培训机构，结合进行农民工维权和社区法律服务活动；其二，需要国家针对《劳动法》和《劳动合同法》的实施予以监督保障。 当然还主要依赖各地高级法院对于劳务报酬、劳务派遣工、事实劳动关系等法律界限问题，正确合法地指导，认真落实个案纠错追责，保证一审、二审法院依法裁判“让人民群众在每一起案件中感受到公平正义”。

（四）关于农民工子女教育法律制度保障，本质上属于但不囿于社会保障范畴

该社会问题的本质与根源在于国家的教育制度二元制乃至多阶层制，以至于出现青岛三名中学生诉教育部的诉求，又引发各地普遍出现了一种“高考移民”现象，2016年3月，教育部、公安部联合下发了《关于做好综合治理“高考移民”工作的通知》，加上各地出台多项措施和要求，对打击投机性的“高考移民”做了明确部署，姑且不论该举措在个案方面的合理准确，若从制度保障方面，则需要落实《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》，完善进城务工人员随迁子女就学和升学考试的政策措施；根本问题的解决尚需国家保障宪法法律关于公民在社会和文化方面的平等权，如果依然推行在教育设施、教学条件、教育制度平台上差别隔离，在法律与规范意义上肯定是不公正的。总之，农民工的子女尤其是新型城镇化居民的子女教育问题，在个案方面属于企业劳动保障问题，在总体方面属于城镇化社会保障问题，在法治方面则上升到宪法法律规定的公民基本权利问题。当前我国农民工总量达26261 万人，国家卫计委《中国流动人口发展报告2014》中指出，流动人口6-15岁子女随同父母流动的为62.5%，反之则成为留守儿童，至少有20%农民工子女无法进入公办中小学校就读； 为了解决入学难和入托难，国务院2010年颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》，至于其实施过程发生的社会问题，更多地属于法律政策的执行不力，唯有就事论事，具体问题具体解决。

最后，关于医疗保险方面。目前中国有三种医疗保险制度，分别为城镇职工医保、城镇居民医保和新型农村合作医保，资金来源和标准不同，三种医保制度的缴费和支取也有所不同。在深化改革的新时代， 2016年1月，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，这项政策的落实也意味着民众就医报销将不分城里和农村。加快推进基本医保全国联网和异地就医直接结算，2017年底基本实现符合转诊规定的异地就医住院费用直接结算。截至2016年10月全国已有包括北京、重庆在内的20省份对建立统一的城乡居民医保制度进行了总体规划部署或已全面实现整合。上述规章制度的深入实施和完善，旨在实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益，为新型城镇化建设提供了有力的制度保障。

注释：

张文雄.城镇化重在提高质量.求是.2013（12）.35.

齐明珠.中国农村劳动力转移对经济增长贡献的量化研究.中国人口·资源与环境.2014 （4）.127-134.

“实现皖江城市带基本公共服务均等化的实证研究”课题组.新型城镇化背景下农村劳动力转移问题研究.铜仁学院学报.2015（6）.177-178.

国家统计局住户调查办公室.新生代农民工的数量、结构和特点.国家统计局网.2011-03-11[2016-10-18].http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201103/t20110310_16148.html.

王哲.城镇化进程中的就业身份歧视法律规制研究.吉林大学法学院.2015.27-30.

国务院农民工办课题组.中国农民工发展研究.中国劳动社会保障出版社.2013.150-153.