良性互动:政府治理与社区共治关系的建构

陈海燕

(中共上海市黄浦区委党校，上海200011)

一、问题的提出

中国社会转型发展所带来的国家与社会关系的变迁，使中国城市社区治理模式发生了重大变化，从一体化体制的街居制转向立体化格局的社区制，城市社区的社会化功能不断沉淀，政府在城市社区中的角色定位发生了变化。新的时代背景下，政府治理模式在社区建设领域也发生了相应的变化，从传统的突出“条”的“单元治理”逐渐转向“条块”结合的“多元治理”，城市社区为这一模式转换提供了实践基地，成为多元力量合作共治的公共空间。

在社区共治中，政府要发挥什么作用?政府治理不只是关注政府自身和相应的决策体系，还要关注在一定的制度框架下，政府治理主体的合作范式、途径、目的和效果，这就需要对多样性、动态性和复杂性的社会议题进行积极回应，并作出适时和有效的改变，主动应对新世界秩序的挑战。现代社会的政府治理已然不能分割成公共与私人的二元空间，在主动增强适应性和交互性的前提下，必须走向政府对社会的整合与互动、社会对政府的合作与信任。政府要想解决社会秩序问题，就要解决好权力流动问题，自我调整治理理念和行为选择，主动增强社会凝聚力和向心力，适应宏观和微观两个层面的体系运行过程。因此，有必要进一步思考政府内生动力从何而来，政府如何行使权力、如何分配资源、如何推动政治社会化?

市场化的发展，已将政治社会化推到改革的最前沿，政府治理迫切需要实现社会化的自我建构，打破碎片化的管理方式，充分动员和利用社会资源，积极转变政府职能。社区是国家重新深入社会的舞台，在社区公共空间中国家可以发挥社区的社会属性，努力朝着现代国家自我建构的方向前进，这也是现代治理的题中应有之义。

在历史转换的现代化进程中，到底该如何建构政府与社区的关系呢?从历史发展视角来看，在基层社会变迁的历程中，政府通过治理可以塑造良性的城市社区秩序，城市社区也可以影响政府的运作机制和组织体系。从社会转型视角来看，社会多元化的趋势不可避免，公民主体意识逐渐强化，重塑政府公信力的逻辑起点是回归社会，重构社会基础秩序的价值基点是制度管理。从公共空间视角来看，传统的城市社区高度结构化所产生的结果是，城市社区民主性发育不良和社区自治性空间十分有限，现代城市社区结构化和非结构化的混合，需要政府在社会整合路径中发挥主导作用，在培育社区和引导社区自治的过程中，重构政府与社区的关系，在社区公共空间中建立职能明晰、功能分化、协同共治、良性互动的社区治理模式。

二、政府治理在社区共治中的思维转向

城市化的快速发展，人们的生活方式和居住方式发生了巨大变化，社会群体性差异不断显现，利益格局分化的趋势愈来愈明显，社区权力结构也日益复杂化，社区治理亟需走上从宏观到微观、从控制到互动、从集中到弥合之路。善治则是对整个社会的要求，不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理［1］。用治理和“善治”思维处理政府与社区关系，可以缝合社区权力系统失衡的缝隙，实现社区资源的无缝对接，极大降低社区行动秩序的不确定性和不稳定性。社区共治是多元主体在社区治理中积极发挥作用的持续过程，需要转变政府职能，积极发挥多元主体作用，推进民主协商过程科学化，建构平等、互动、多元的网络体系。在治理框架下，从民主生长的空间不足转向扩大平等参与、从互惠信任程度不高转向促进互动合作、从协同共治的理念不强转向加强多元治理，这是当前建构政府治理与社区共治关系的三个主要思维转向，进而在实践中推动“强政府——大社会”的范式成为现实。

政府与社区关系的建构为国家力量的成长和民主力量的生长奠定了基础，是建立社区秩序的重要推动力，平等参与是城市基层社会有效治理的重要途径。城市社区增强自治性是民主性的回归，活跃在场域内的治理元素有利于培育现代社会的公民精神，更能激发公民积极参与社区治理，使社区成为名副其实的民主训练场。随着社会转型的逐渐深入，利益格局的深入调整，社区治理与政府治理的联系越来越密切，社区治理成为创新社会治理体制的重要内容，如改进社会治理方式;政府治理是治理现代化目标的重要方面，如加快转变政府职能，两者联系的纽带是变革和完善。一方面，转变政府职能，从垂直的纵向行政管理方式向扁平化的横向网络结构转变，以民主协商、秩序维护、权力分配等实质要素保障社区利益主体的平等参与，充分发挥利益主体在社区治理中的信息沟通、民主对话、参与决策、监督评估作用，实现公共事务的有效管理和公共利益的最大化。另一方面，整合社区资源，从分散使用社会资源的手段向集中优化社会资源的方式转变，政府主动释放社会资源的控制权，用制度性保障社会资源和社会化运作社会资本，引导社会资源分配的整合路径，完善社区资源配制机制。这两个方面都需要进一步激活基层民主，释放更多的社会活力，扩大平等参与的内涵和外延。

在政府治理下，获得互惠的信任关系对于加强社会管理、追求良性社会秩序就好像是“催化剂”，是增强社会利益联系的纽带;在社区共治中，加强彼此可信赖的合作关系对于提升社区服务、促进社区发展无疑是“强心剂”，成为社区主体间交往的基础，还能够降低交往的社会资本。在社会资本视阈下，社会关系网络越成熟社会资本运用得愈充分，普遍的互惠和彼此的信任就愈益充分。政府可以将社区维稳的常态思维积极地转向引导社区居民参与社会发展的理性思维，使社区成员运用自主力量解决社会问题，特别是具有普遍性的社区问题，动员多种社会力量建立机制化和长期互动的社会联系，努力消解社区建设中的风险因素和突出矛盾，防止利益倾斜和社区治理体系不均衡发展，增加政府公信力和社会凝聚力。普遍的互惠合作产生了更有效率的社会，稳定的信任关系有助于扩大公民参与的网络结构，把个人的自我利益和集体的社会合作结合起来，促进政府合理地让渡部分权力，增强社区共治的行动纽带和动力，建立理性宽容、普遍信任的互动合作机制。这种机制运行是建立在伙伴关系和民主协商的基础上，是一种多向度、上下互动的合作，有利于社区共治格局的形成。

随着城市社区多元主体的日益成长，社区功能的日益完善，社区资源的日益整合，社区发展的日益成熟，有力地推动了各种力量在社区空间中的相互联系和相互作用，促进了基层民主的发展和基层社会结构的变迁，将协同共治的视角逐渐延伸到政府治理的视野和社区共治的空间。在社区共治的路径下走向多元合作涉及的层面比较多，如制度基础是否巩固、功能定位是否准确、资源整合是否到位、多元力量是否凝聚、共治路径是否拓宽等，需要在解决这些问题的基础上探索社区共治的新模式，其中多元主体是社区共治的基本要素。治理本身就是一个多元化的结构，是多元主体通过平等参与和民主协商的方式达成一致的过程，政府是治理的主体之一，此外还有其他多元力量也是治理的主体，社会公共事务和其他社会事务都是治理的客体，这就增加了治理的复杂性。在社区共治中，公民、社会组织、党组织、社会力量等都是多元主体，共同参与到社区事务中。多元主体理性参与和共同参与社区事务是多元治理的基本特征，制度性的合作和社会化的整合是多元治理的必要条件。

三、政府治理在社区共治中的行动逻辑

理性化可以说是现代治理的基本元素，马克斯·韦伯认为，现代化其实就是一种具有特定历史内涵的“理性化”，藤尼斯也主张由“共同社会”向“利益社会”的理性化转型。当“理性化”的现代意识注入城市社区时，在行动逻辑上就会表现为合理性的选择。构建新型的合作关系没有现成模式可以采纳，但是实践探索却可以为城市社区治理积累宝贵的实践经验。

（一）力量凝聚是社区共治的主旨

多元主体是社区共治的一个基本特征，主要包括居民、社区组织、政府组织、社会组织、辖区单位等。社区共治是在尊重市场规则、社区规范和公共利益的基础上，多元主体间持续开展的互动合作过程。持久的交流互动会降低交往的社会资本，同时也能够增加社区共治的凝聚力，起到凝聚人心和促进和谐的作用。心理凝聚力和共同情感结合于社区中，可获得情感归属和社区认同。现代社区的异质性带来了社区治理现代化的转变，治理的网络结构化和信息化势头强劲，社区功能正在不断地被解构。同时，城市社区的开放性淡化了社区的互助功能，重回邻里社会是群众的期盼，变“陌生人社会”为“熟人社会”成为增强社区认同感的法宝。

承认治理的威权并不意味着否认社区内公共权力的多元性、政府能力的有限性和各类主体之间的依赖性，多元治理的关键是怎样调动各种力量在公共事务和社会事务中发挥作用。社区治理是行政管理服务和群众性自治的有机结合，具有明显的“共治”属性［2］。社区治理是政府与社会分权过程，是公民社会和公民精神培育的过程，是多元主体合作治理社区公共事务的过程。社会管理创新的另一个现代化举措就是由单一的政府管理转为多元社会主体的共同治理［3］。多元力量是社区共治的主体，怎样发挥作用才是发挥社区共治的主旨。

（二）资源整合是社区共治的方式

社区作为社会共同体，具有一定的社会资源、人文资源、组织资源、地域资源等，但并不意味着这些资源会自发地沉淀、组织和聚合，从而发挥社区治理的基本功能。社区治理致力于建设“大社会”，一方面强调政府提供公共产品的必要性，来源于政府合理利用其掌握的公共权力和公共资源，而不是运用行政手段过于强调威权;另一方面社区多元力量的成长和壮大释放出了更多的自治空间，将孕育的契约精神不断生长，最后才有可能变成民主协商的绿洲。

体制性资源是政府治理和社区共治共同面对的客体，相较于体制外，从体制内加强基层行政管理要容易得多，但如果“条块分割”就得不偿失了，结果就是政府治理成本增加、社区共治成效甚微。只有回到社会整合的路径，政府的行政资源和社区资源才能够被充分调动起来，最大限度地满足群众需求。另外要看到的是，社区对政府依附性越强，会消减社区多元力量的合力作用，社区共治就又回到单元行政路径。现代化的有序发展离不开政治体系内可调配的丰富资源，以及更为合理地配置社会资源，从而建立一个相对公平和合理的资源配置格局。建立信息共享机制能够提高资源分配的效率，同时要从社会化视角出发建立资源整合机制，使行政手段资源配置的功能不断下沉，城市社区则承担相应的资源配置功能。

（三）利益协调是社区共治的途径

当前，城市基层管理面对的挑战越来越多，群体利益的差异集中表现为群众的利益诉求增多，社区利益分化带来了大量的社区利益矛盾和冲突，社会流动性增强使得社区利益协调变得尤为迫切。面对社区利益诉求表达不平衡、利益表达渠道不畅通和利益表达机制不健全的主要挑战，在尊重利益差异的基础上，对社区利益关系进行调整，要避免陷入平均主义的泥沼，要在制度性安排和非制度性运作之间形成社区利益协调的张力，平衡有些失序的社会状态，安稳一些失衡的社会心态。在城市基层社会变迁中，社区成为维护社会稳定的“安全阀”，弥合扩大的社会分裂，要从平衡社会结构、增强社会流动、扩大利益诉求的渠道入手，构建一个异质的、稳定的、多元的社会。

现在社区利益矛盾都是群众利益性矛盾，不具有直接对抗性，但矛盾的复杂性表现在多个方面，有的矛盾是历史遗留问题、有的矛盾突发性比较强、有的矛盾属于心理层面等。政府要提升社区主体主导性的政治价值观，唤起居民对社区建设的认同感，扩大其他社会力量的支持和参与度，在利益整合的基础上协调社会矛盾。政府在社区复杂的利益关系中是可以有所作为的，通过联系与协调、交往与整合、规范与行动，将个人利益组织化和集中化，允许社区居民充分表达利益诉求，提高政府公信力以巩固国家的合法性基础。社区共治下政府要牢固树立责任意识和法治意识，克服威权关系的弱点，增添人文关怀的亮点，通过利益协调建构行动规范的合理性，沿着行动逻辑的起点向现代化治理方向前进。

（四）服务转型是社区共治的动力

城市社区服务是社会转型和基层社会变迁所产生的联动效应，这对于当下中国治理扎根基层、扎根社会是非常有必要的，是城市基层体制改革隐喻性内涵的外在表现。尽管政府治理依托行政管理职能进行运作，通过政治动员实现特定的政治目标，这是政治价值主导的体现，但是在基层实践还需要依赖社会服务功能展开，在结构层面体现为调控与服务，这是社会价值引导的体现。服务是社会互动的重要形式，只有提供相对自足的服务，才能形成相对完整的社会互动体系。社区内包含的服务越多，互动性就越强，对社区认同的程度就越高。转变政府职能是建设服务型政府的必然角色，是建设有效的政府治理的科学路径，是适应市场发展和社会成长的客观要求。在政府资源的有限性和多元化的社会需求下，一方面政府提供一定和必要的公共服务和公共产品以满足社区多样化的需求，另一方面要调动社区治理主体的积极性，提供个性化、人性化、社会化的服务，以形成社区事务共同治理的格局。

社区服务的内容越来越细化，服务的形式随之也发生了变化，除了传统意义上政府提供的公共服务，市场化的服务缺口也越来越大。社区作为基层组织和社会细胞，具有功能性外延的发展趋势，使得社区正越来越多地承担着服务基层、服务社会、服务居民的功能，对提升社区养老专业化水平和服务内容也提出了更高的要求，政府购买服务、志愿者服务、社会组织化服务等成为构建网络服务体系的形式。在社区共治模式下，政府将扩散的社会资源整合起来，拓宽社区服务的供给来源和渠道，推动与社区组织的合作，提高社区组织公共服务的能力。此外，加强居民自我服务，将居民自治根植于群众。建构社区服务网络体系，建设社区互帮互助机制，促进居民服务社区、社区服务群众、党员服务社会的良好局面。

四、余论

基于社区参与，从本质上来讲，政府与社区的互动是来源于社区内部内生的动力和外在的张力，内在空间足够宽广才会巩固自治的根基，外在引力足够强大才能够在合法性基础上整合制度变迁的路径。良性发展的关系不意味着社区内没有利益矛盾，重塑政府公信力和社区精神有利于价值整合，维护社会秩序和政治稳定。

其一，结构耦合。政府治理与社区共治在社会秩序层面实现结构体系的耦合，这是治理的现代性特征。古典时代的旧式现代性与当今社会的新型现代性是不一样的，原因就在于社会实践的结构性变化，社会实践的结构性变化存在于两个方面，包括现代性全球化的长波进程以及本土社会转型的特殊脉动［4］。社区结构的边界不是变得模糊了，而是社区体系正变得更为广泛，政府推动的多中心治理的转型符合政治现代性和中国本土化发展的需要。

其二，功能整合。政府治理与社区共治在权力流动层面实现社会体系的均衡发展，这是治理的社会性本质。在力量转换的过程中，政府与社区的功能分化不可能维持一种均衡的状态。在政治社会中，政府是有限的政府，可以有限地介入社区公共事务;社区自治是有限的自治，可以在广泛参与的基础上增强与政府的合作。政府职能向基层社会延伸，这仍然是政府主导型治理，但不能替代具有相对独立性和自主性的社区治理，政府与社区合作互动关系始于多元主体沿着社会整合的路径理性地进行权力整合和资源分配。

其三，过程契合。政府治理与社区共治在制度层面实现决策的科学化，这是治理的总体性过程。不可否认的是，改革30多年来，中国社会结构已经由阶段性的总体性社会向渐进式的分化性社会开始转变，这个过程伴随着资源分散、阶层分化、利益冲突显性化，同样也给重构市民社会注入了一剂“强心剂”。这是国家治理现代化下沉到基层社会的过程，也是社区共治上升到社会治理的过程。

［1］ 俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化［J］.前线，2014(1):5-8.

［2］ 唐忠新.社区治理 国家治理的基础性工程［N］.光明日报，2014-04-04(11).

［3］ 魏源，赵晖.社会管理创新视角下的网格化治理模式研究［J］.湖北民族学院学报(哲学社会科学版)，2013(6):64-66.

［4］ 郑杭生，杨敏.社会实践结构性巨变的若干新趋势——一种社会学分析的新视角［J］.社会科学，2006(10):109-115.