论中国海关治理现代化的实践途径

杨奕群

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标。这个总目标，就是各领域改革的总要求。海关改革作为全面深化改革的重要组成部分，一切改革的举措和行动，毫无疑问都要自觉围绕这一总目标、落实这一总要求，从自身改起，完善科学规范的海关治理体系，形成高水平的海关治理能力。

一、海关对治理现代化的认识

联合国全球治理委员会 (CDD)认为，“治理”是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”，这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括人们同意或符合其利益的各种非正式制度安排。“多一些治理，少一些统治”，是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征，也是当前我国海关全面深化改革的方向。

(一)国家治理现代化是“国家治理体系和治理能力现代化”的集中体现

目前，全面深化改革已经到了攻坚阶段，如何突破利益固化藩篱、破除体制机制弊端、打破思维定式等，都需要强有力的治理体系和治理能力予以推进和保障。治理体系和治理能力是国家制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成、内在统一。“治理体系”是“治理能力现代化”的前提和基础，“治理能力”是“治理体系现代化”的目的和结果。我们可以看到，“国家治理现代化”是“国家治理体系和治理能力现代化”的最大公约数。“国家治理现代化”既包含国家治理体系现代化，也包含国家治理能力现代化;既是广大群众最关心、最直接、最现实的利益有效实现的保障，又是中国经济发展更加公平普惠、民主法治更加成熟巩固的保障，也是助推中华民族伟大复兴、全面实现中国梦的有力保障。

(二)国家治理现代化是中国的“第五个现代化”

推进国家治理体系和治理能力现代化，这一安排可以追溯到邓小平1992年关于改革的新制度发展的战略构想。邓小平在1992年南方谈话中说:“恐怕再有30年的时间，我们才能在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。”习总书记提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，是对邓小平南方谈话的回应。十八届三中全会后，我们强调“国家治理”而非“国家统治”，强调“社会治理”而非“社会管理”，这不是简单的词语变化，而是思想观念的变化。正如习总书记强调的，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”，凸显的是国家治理，是我国政治发展的重要里程碑。理论界有学者认为，可以把推进国家治理现代化，看成是党提出工业、农业、国防、科技这“四个现代化”之后，提出的“第五个现代化”。历史唯物主义把社会形态解构为经济基础和上层建筑这两个主要方面，“四化”主要从生产力和物质基础的层面探索现代化，是“硬实力”;“第五化”强调国家治理体系和治理能力问题，主要从上层建筑和思想文化意识形态的层面探索现代化，是“软实力”。可以说，国家治理现代化是在新的历史条件下，提出的新的历史任务，同时也是在新的历史起点上，为寻求新的发展而树立的新目标。

(三)海关治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分

海关是国家的经济大门，也是国家的政治大门。与中国改革开放同步，中国海关自20世纪70年代末以来进行了全面而深刻的改革:内部重建了“自主的”管理体制，重塑了“理性化”的海关官僚队伍;①“理性化”是贯穿“组织理论之父”马克斯·韦伯的思想与学术工作的总主题，他对西方社会、经济、政治、法律、文化的历史性研究，以及对中国、印度、古犹太、欧洲等大文明的比较性研究，皆通过这个主题而串联成一个壮观丰富的整体。“官僚化”则是理性化过程在政治及其他人类组织中的表现，构成了韦伯政治社会学的基本观念。外部重构了海关与地方政府、海关与对外贸易市场、海关与国际社会的关系。20世纪90年代，中国海关开始谋划现代化发展战略。1993年海关总署在确立海关改革目标时提出，逐步建立方便进出与严格管理有机结合的有中国特色社会主义海关的管理体系。1998年，海关总署作出了《关于建立现代化海关制度的决定》，描绘了海关现代化“分两步走”的基本蓝图。1998年到2003年，以通关作业改革为中心环节和突破口的海关各项改革取得了突破性进展，第一步发展战略总体上达到预期效果，基本实现了中国海关通关管理的“四肢协调”。随后海关总署启动了“现代海关制度第二步发展战略”，以建立健全风险管理机制为中心环节，努力建设“耳聪目明”的智能型海关。2009年，海关总署开展构建大监管体系改革，这是现代海关制度第二步发展战略的延续、发展、深化，表明海关现代化建设深入向前。2014年，海关总署正式启动全面深化海关改革，以上海自由贸易试验区建设为试验田，转变监管模式;以京津冀为突破口，推进全国海关通关一体化改革;以“瘦上强下”为导向，整合优化人力资源;以关检合作“三个一”为基础，推动实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。从这历程可以看到，中国海关改革不是一个静止的终点，而是一个动态的过程;中国海关自身建设从未游离于国家建设大局，海关改革是国家全面深化改革的重要领域，海关治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。

二、加快推进海关治理现代化的重大意义

加快推进治理体系和治理能力现代化，是十八届三中全会的重大部署，也是党中央理论创新和实践创新的结晶。落实三中全会精神，是当前和今后一个时期海关系统的重大政治任务，我们必须深刻认识加快推进海关治理现代化的重大意义。

(一)全面落实中央决策部署，必须加快推进海关治理现代化

十八届三中全会对全面深化改革作出总体部署，明确了改革朝什么方向奋斗、在什么地方聚焦、于什么环节着力，并对深化海关改革提出了明确要求。过去习惯讲管理，现在强调治理;过去是“四个现代化”，现在提出治理现代化，这反映了新形势下党对治国理政理念和治国理政方式规律性认识的深化，是重大理论创新。海关作为国家进出境监督管理机关，始终处在改革开放的前沿阵地，为国家全面深化改革、实施扩大开放战略发挥了重要保障作用。国家全面深化改革也为海关改革开启了新的窗口期，我们一定要深刻理解中央精神、自觉落实中央要求，切实加快推进海关治理现代化。

(二)适应经济社会形势变化，必须加快推进海关治理现代化

当前，我国处于全面建成小康社会的决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有，海关面临的发展机遇和风险挑战也前所未有。2013年5月，中央首次提出我国经济发展要适应新常态。专家分析认为，经济体量大，增速下行是客观规律，经济中高速增长将会成为一个新常态。努力稳定对外贸易，提高对外开放水平，推动出口升级和贸易平衡发展，加快推进经济结构调整，培育新经济增长点和区域增长极，将是今后一个时期的重点工作任务。从国际看，世界经济已由危机前的快速发展期进入深度转型调整期，复苏艰难曲折，全球贸易增速低于全球经济增长步伐，各种形式的保护主义已明显抬头，不稳定不确定因素依然较多，经济发展仍面临较大挑战。海关守护着国家的经济大门，随着形势的发展变化，迫切需要我们加快推进治理体系和治理能力现代化，由海关管理走向海关治理。

(三)破解热点难点问题，必须加快推进海关治理现代化

改革开放30年来，中国海关改革发展取得了显著成绩，一个重要原因是不断推进海关监管方式的改革和管理水平的提高。海关作为国家进出境监督管理机关，始终处在改革开放的前沿阵地，为国家深化改革、实施扩大开放战略发挥了重要保障作用。但我们也看到，当前中国海关在维护国家安全稳定、保护生态环境和人民群众健康、促进贸易安全与便利等方面面临着更高要求，安全与便利的压力日益凸显;业务量持续快速增长，有限的监管资源不断稀释，资源配置和业务流程设计还不尽合理;海关系统运行管理呈“蜂窝煤”状，横向缺乏统筹，有些部门、关区之间协同不够;反走私、反腐败的形势仍然严峻复杂。着力破解社会各界反映强烈的突出问题，解决海关改革发展的深层次问题，正是海关工作不断发展、不断前进的生命线。

三、制约海关治理现代化的制度分析

现代国家治理体系的重要特征是政府、市场、社会职能边界清晰，各主体在互动协作的治理网络中有明确的位置、明晰的职责和独特的作用。过去，管理能力不足的问题我们已有所认识，现在我们更应认识到治理能力不足和不够现代化的问题，也就是说，不只是从上到下管的能力不足，而且是多元、平等、协调的治理能力不足。加快推进海关治理现代化，必须集中力量解决这些问题。

(一)“自上而下”的运作方式制约着海关治理体系运行方式

海关垂直管理的体制决定了基本上只采取“自上而下”的运作管理方式，各项改革的推动也莫过如此。诚然，改革需要“自上而下”的“顶层设计”，改革需要上级强有力的推动，但多年来的实践告诉我们，单纯依靠“自上而下”，改革项目在后面往往会呈现出“理想很丰满、现实很骨感”、一些改革走样变形的尴尬局面。究其原因，一场改革要取得真正成功，它所必须依靠的根本动力恰恰在于基层的一线而不是上层的领导机关。只有当广大企业、广大一线关员的根本利益根植于改革之中时，改革才可能获得本源性的动力，才可能得以持续，最终向纵深发展。海关全面深化改革，应尽最大可能容纳企业和一线关员参与，让各个利益群体都可以在改革方案制定的过程中平等地表达自己的诉求。改革方案制定过程，应当是公开的、透明的、民主的;最终形成的方案，应当是平衡的、合乎情理的。通过这种程序，可以赋予改革方案足够的合法性、正当性。这样，在改革方案的执行过程中，就可以避免某一方利益被严重侵害的情况，从而也就不会在事后引起广泛的争议，甚至导致改革的搁浅。海关要实现治理现代化，一方面要坚持“自上而下”的治理方式，继续“摸着石头过河”，降低改革的风险与成本;一方面还要坚持“自下而上”的治理方式，为顶层设计提供支持，根除“上有政策、下有对策”的对抗性做法，实现政策不走样、不变味;还要坚持“横向运动”的治理方式，加快推进京津冀、长三角、广东地区海关通关一体化改革，加大关区之间的联动、互通，实现协同效应、整合效应、创新效应。

(二)“单兵突进”的工作方式制约着海关治理技术的创新

改革开放以来，海关工作的社会定位经常被表述为“一直处于各种矛盾利益的风口浪尖”，究其原因主要是:海关执法代表了国家利益，在地方、局部和部门利益纷争中，海关维护的是整体和全局利益，但也应清醒地看到，这种现象也和海关“包打天下”、“关起门来埋头改革”有关。海关“单兵突进”式的改革思维仍较明显，在推行方便企业的通关作业改革措施时，往往“强制”推广，而对企业的实际情况和意愿往往考虑不足。对于如何根据物流规律实施顺势监管，减少对企业正常生产经营活动的干扰;如何通过与其他部门合作为企业提供公平竞争的良好发展环境，增强企业国际竞争力等深层次的服务，认识不足、引导不够、措施不多。对于需要其他部门配合、共同推进的改革，由于海关系统和相关部门推行的改革之间的联动性、契合性、协同性仍相当欠缺，改革的实际效果往往不甚理想，治理能力因而未能得到应有的提升。因此，要更加注重治理技术的有效实现方式，加大统筹规划，协同推进，重点抓住改革的关联性和耦合性，坚持与其他领域改革相衔接、相配套，善于寻求改革最大公约数，把改革的力度、发展的速度和社会可承受度结合起来，最大限度减少改革的阻力，形成改革正能量。在与其他部门联合开展的改革中，要摒弃“以我为主”的思维方式，充分听取相关部门的合理需求，换取他们的改革积极性，唯有如此，才能凝聚各方面力量和智慧，协同推进改革，在不断深化改革的过程中，丰富海关治理技术的实现方式。

(三)“既泛滥又缺失”的制度体系未能发挥海关治理的基础作用

国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。在庞大、多元的制度建设中，哪些对推进国家治理体系现代化更为重要?“人民论坛网”所做的调查结果显示:排在前三位的是:“宪法和法律成为公共治理的最高权威”、“公权力运行的制度化和规范化”和“民主化的制度安排”，这些方面可以说是推进“第五个现代化”的核心任务。将国家治理的规则法律化、制度化，既是现代法治的基本精神，也是现代国家治理的基本要求。善治基于善法，海关是一个注重制度建设的系统，在制度建设方面取得了明显成效，但由于对制度的过分依赖，也产生了许多问题。一方面，为了标榜“法治”，我们迷信于盲目地建章立制，而不论是否需要，形成了制度“多如牛毛”的情况，许多制度在草率中建立又莫名被闲置，制度“泛滥”现象突出;与此同时，有些制度只有抽象的原则性规定而没有具体的配套措施和程序性规定，有些制度缺乏现实的可行性，有些制度规定之间相互打架，有的制度规定比较零散，没有形成合力，在具体执行中容易造成“顾此失彼”，制度“缺失”现象明显。因此，我们要建立制度清理与“立改废”常态化工作机制，定期对制度开展评估，加大清理力度，已经严重滞后和没有生命力的制度及时予以废止，部分不适应形势变化的可以修改后继续使用;要注重制度整体功效，规范制度内容、标准和流程体系，按照执法程序规范化、业务操作精细化、具体工作流程化的要求，建立科学规范的执法管理机制，充分体现制度的引领作用;要努力保持制度的连续性、稳定性，重视制度的实效性，维护制度的严肃性;要继续完善制度执行机制，只有严格贯彻执行制度，制度的“生命力”才能彰显，制度建设才会有实际效果。

四、实现海关治理现代化的途径

“改革是由问题倒逼产生，又在不断解决问题中而深化。”目前，全面深化海关改革已经到了攻坚阶段，如何突破利益固化藩篱、破除体制机制弊端、打破思维定式等，都需要强有力的治理体系和治理能力予以推进和保障。实现海关治理现代化，必须紧紧抓住以下几个方面:

(一)着力转变“越管越多”的过时监管理念，系统提升海关治理水平

从国际海关发展趋势看，我们可深刻体会到，海关自身的规模、职能、权力和行为方式将进一步受到法律和社会的严格限制，海关职能的“有限性”愈发凸显。在简政放权中，应该明确什么应该管、什么可以交给社会代管、什么可以放开不管，该放的权坚决放开放到位，该管的事必须管住管好，克服海关在进出口环节中越管越细、越管越多的冲动，转变监管理念，不能也无法充当“全能选手”，妥善解决好缺位、越位、不到位的问题。要改变“平均用力”的过时监管方法，处理好“全面开花”与“精耕细作”的关系，注重将改革目标具体化，把改革落实到执行措施和工作细节上，实施精细化管理，向细节要质量、要效益，真正实现“管少、管好、管准、管精”。要将海关监管理念明确为“努力让广大守法企业在每一次通关中都感受到公平正义”，确保执法公正、机会公正、规则公正，让通关者切身体会到公平正义，提升海关治理水平，彰显国家治理在海关中的现实成效。在全面深化改革海关改革中，既要强化全国海关“一体化”管理，也要避免“一刀切”，处理好普遍性与特殊性、共性与个性的关系，充分考虑不同关区的特点，在总体目标、原则、标准统一的前提下，实现量体裁衣式管理，提升海关治理的针对性。在推进海关治理现代化中，一定要体现成本效益，不能只考虑结果而不计成本，而是要追求以更小的成本争取更大的效益。海关日常与政府部门或广大企业打交道时，应充分尊重、公平对待对方的合法利益、合理要求，把海关服务对象的满意程度作为衡量海关工作绩效的标准，并通过改革创新积极探求合作共赢的有效途径，系统提升海关治理水平。

(二)着力弥补“条块分割”带来的管理缺陷，建立海关一体化治理格局

从横向看，海关内部职能分工越来越细、管理链条越来越长，海关内部包括通关、监管、关税、保税、统计、政法、技术、督察、审计、稽查和缉私等多个职能部门，部门设置过密直接导致职能交叉、力量分散、联动不足。从纵向看，一方面海关系统上下对口设置部门，各部门容易以“自我”为中心开展工作，既负责“管什么”，又负责“怎么管”，在海关总署、直属海关、隶属海关三级均形成了以业务部门垂直管理的“条条”;另一方面，直属海关与直属海关之间、隶属海关与隶属海关之间是“分而治之”，形成了分别管理的“块块”。“条条”、“块块”、“条块”之间的联系配合仅靠一些“办法”来维系，结合部过多、协调效率不高，分散了海关管理资源，制约了海关监管效能的有效发挥。要破解“条块分割”带来的管理顽疾，必须创新管理理念。在横向结构上，要打破部门界限，将业务职能按照功能划分为职能管理、运行监控、业务支持等三大虚拟的“模块”，使各单位均能尽职尽责、协调配合，使无缝隙监管、无障碍通关成为现实，最终形成有效监管与高效运作相统一的海关管理整体功能。三大虚拟模板应当按照权责一致的原则，分别承担相应的工作内容:职能管理模块负责确定海关的执法内容、制定统一的执法标准，理顺职能交叉、解决业务管理结合部的争端;运行监控模块负责管理海关执法流程、评估海关执法条件、监控海关执法情况，完善内控机制，防范廉政风险和执法风险;业务支持模块负责完善整合信息系统，承担后勤保障和队伍建设等职能。在纵向结构上，要充分吸收“京津冀海关”、“长三角海关”、“广东地区海关”区域通关一体化改革成果，业务先行一步，首先打破直属海关关区间的业务管理壁垒，设立区域虚拟审单中心，对区域范围内海关实行集中电子审单，推进审单作业专业化;设立区域风险监控中心，通过信息联网、数据共享，实行事前预警、事中检查、事后稽查的风险管理，从而实现实体监控与风险布控的有机统一和区域海关间整体联动，进一步消除阻碍发展的机制性障碍。在“业务一体化”管理基础上，逐步淡化“关区”概念，把区域内海关作为一个大系统审视，采取系统化、法制化、有效性、协调性、有限性原则，进行组织结构重构、管理职能的分工、管理模式的整合、管理信息的共享、管理资源的优化互补，实现科学分工与合作，形成层次合理、幅度适当、结构优化、功能完善的海关行政管理架构，建立海关一体化治理格局，实现海关现代化的跨越式发展。

(三)着力打破“信息孤岛”的尴尬现状，为探索实现“三互”提高海关治理效应迈出重要一步

在现代社会，信息是一种宝贵的资源。信息经济学认为，在信息不对称情况下，拥有信息的一方能够从市场交易中获得更多的利益。现实确实如此，为了部门利益或个人利益而制约信息共享的情况比比皆是。从我国当前电子政务情况看，主要有两条线，一条是以各级政府为主的“上网工程”及各政府部门的“网上办事大厅”，另一条是海关、国检、税务、工商、外汇等垂直职能部门的业务应用系统，但很明显这两条线的电子政务系统缺乏信息共享;同时，海关等职能部门之间横向互联的对接仍处于非常低级的状态，各部门分别拥有的信息资源“宝库”就只能像是一座座“孤岛”，悬浮在电子政务系统上无法互联互通。企业长期以来对口岸通关中存在的重复申报、政出多门和各处往返造成的时间长、费用高和效率低的乱象反映强烈，社会各界非常期盼口岸执法部门之间加强协调合作，简政放权、提高效率。按照十八届三中全会提出的“实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助”要求，打破孤岛、联通孤岛，发挥上下各级、内外各部门的协同作用，推动海关与外部在信息、监管、执法方面中的合作，并从合作中寻找出路，从合作中找共赢，这肯定是海关改革破冰、海关治理现代化的必经之路。建议以实现口岸执法信息和数据的共享共用为起点，逐步向促进执法资源共享和执法行为协调合作延展，迈出提高海关治理效应的重要一步。要紧紧发挥海关作为口岸管理牵头部门的优势，从一些信息共享方面的具体合作项目入手，采取灵活可行的协调手段，主导达到最终的“三互”方向。坚持多措并举、多点并进，加大与其他部门的信息交流互动。就目前来讲，建议在海关总署层面，可与业务紧密相关的部委签订信息共享 (交换)备忘录，开展业务系统的数据交换、数据，设计系统对接的中远期目标，逐步形成适合我国口岸特点的“信息共享”制度;同时，对于地方信用建设水平较高、有条件实现信息互换的，建议海关总署可鼓励直属海关、隶属海关按照个性化需求进行对接，实现区域系统信息互换及智能化管理。从长远来看，要努力使海关、国检、工商、税务、外汇等部门都在一个平台上运行，企业一次申报，各部门按授权各取所需，最大程度地简化国际贸易流程和手续，从根本上提高通关效率，节约通关成本。在取得国内经验的基础上，有针对性地开展“三互”国际合作，参与相关国际公约的制定，积极履行国际义务，实现国与国之间的“信息互换、监管互认、执法互助”，切实提高中国海关治理现代化水平。

［1］俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化 ［J］.前线，2014(1).

［2］高尚全.改革是中国最大的红利 ［M］.北京:人民出版社，2013.

［3］余大乐.中国海关改革与现代化论 ［M］.北京:中国海关出版社，2011.