论农地流转中的政府角色定位

2015-03-26宣玉

湖北警官学院学报 2015年7期

宣玉

（安徽大学法学院，安徽合肥230601）

农地流转，有助于减少土地闲置现象，充分利用土地资源，实现规模化、产业化经营，提高土地的利用率，同时也能够增加农民收益，更好地保障农民权益。在农地流转过程中，政府是主要推动者之一，其作用的有效发挥很大程度上决定了农地流转的成效。政府在农地流转中究竟如何定位值得研究。

一、农地流转中政府角色的应然性分析

农地流转项目实施以来，政府发挥了重要作用。政府在农地流转中究竟应当扮演怎样的角色，发挥何种作用，笔者将在下文对此进行探讨。

（一）土地资源的保护者

民以食为天，粮食问题关系国计民生，粮食安全依赖于土地资源的充分保障。作为一种稀缺资源，耕地数量的稳定直接关系到我国国库粮仓的充足与否。由于人口众多，我国提出了坚守18亿亩耕地红线的目标，这是不可逾越的重要底线。在农地流转过程中，一些承包经营大户为了追逐更多的利益，将耕地用作非农用途，种植非农作物，非农化与非粮化的倾向越来越明显。对此，政府在推动农地流转项目的过程中，应主动承担起保护耕地的责任，保护好土地资源，守住我国耕地的数量底线，节约用地，确保耕地总量不减少，力争耕地质量不降低甚至有所提升，为我国的粮食安全提供重要保障。

（二）农民利益的维护者

土地对于农民来说，不仅是重要的生产资料，也是其赖以生存的生活资料。千百年来，占据中国绝大多数人口的广大农民一直处于弱势地位，农村的发展、农业的稳定、农民生活水平的提高一直是国家关注的重点。就农地流转而言，其不可避免地会涉及到农民相关土地权利的让渡，而仅仅依赖于农民自身往往很难推进项目的实施，因此，政府作为农地流转项目的推动者，理应从农民利益出发，为农民着想。流转不仅仅是为了提高土地利用率，更是为了增加农民收入，提高农民生活水平。因此，在农地流转过程中，政府应当在项目推进的各个环节，如流转合同的签订、收益分配等方面为维护农民的正当利益提供指导和帮助，尊重农民流转土地的自主决策权，不强迫农民流转、减少对农民的伤害、实现农民利益的最大化应当成为政府工作的出发点和落脚点。

（三）农地流转的服务者

“任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的惟一的方法，是同其他人协议联合组成为一个共同体，以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯。”[1]而这一共同体就是政府。根据这一社会契约理论，政府建立之初的主要目的是为了让原处于自然状态的人们享受到更加安全舒适的自由。在现代市场经济社会，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是政府的主要职能，农地流转本质上是一种市场交易行为，具有很强的私权属性。权利与义务相伴相生，农民与承包经营大户是农地流转的交易双方，政府在其中的主要作用是指导和服务，不能超越自身权限和职能，而应在尊重市场规律的基础上有序推动土地流转工作，包括在农地流转前发布相关信息以降低农民个体寻求信息的成本，流转过程中的指导和服务以及流转后的监督管理。这不仅是为了更好地实现农地流转工作的规范化、有序化，更是贯彻服务型政府理念的重要体现。

二、农地流转中政府角色的实然性分析

由于我国现有农地流转方面的法律制度尚不健全，政府公共服务理念的缺失以及监督约束力度不够等诸多原因，在农地流转中不可避免地存在政府越位和缺位等失范行为，主要表现在以下几个方面：

（一）农地流转中的政府越位行为

所谓政府行为越位，简而言之，即管了不该管的事。由于社会分工的日益复杂和信息知识获取的有限性，政府不可能成为包揽一切的全能型政府，于是有限政府理念应运而生，主要表现为政府职能有限、权力有限、责任有限。依据有限政府理念，政府在农地流转过程中不可越权而为，然而现实中依然存在政府过度干预的越位行为。

1.忽视农民意愿，盲目地强制推行

一些地方政府不考虑本地区的实际情况或农民意愿，风风火火地招商引资，盲目地推行土地流转。农地流转项目的推行是为了减少土地资源浪费，提高农业生产效率，增加农民收益。农地项目的实施要与本地区的村情、民情相结合，不能仅仅为了完成上级交代的任务，为了流转而流转，否则不仅难以获得农民支持，更是有违农地流转的目的。此外，政府忽视农民意愿，强制实施农地流转的现象也较为常见。由于土地流转常常与农业规模经营和城市化等问题紧密联系在一起，农村土地流转往往成为政绩工程的借口。[2]加之我国现有地方官员评价体系存在不足，较多关注官员的经济政绩、工作成效，因此，地方官员便会努力完成上级任务，并期待以此作为自己的政绩表现或升迁的有效筹码，当然也可能是出于私利目的，基于其中存在的商机和利益，将其作为自身发财的一种方式。这样的政府没有将发展地方经济、增加农民收益作为自身行为的出发点和落脚点，而是从私人利益出发，为了追求自身利益的最大化，基于个人意志将农民手中的土地集中起来进行流转。对于不愿流转土地的农民，一些地方官员许诺给予农民一些利益，诱使农民同意，甚至强迫农民流转。这种不顾农民利益只贪图私利的行为无疑为农民以后的生活带来了潜在的威胁和困难，也有违政府为人民服务的宗旨。

2.“替民做主”行为频发

一些本可以交由农民自身协商的事宜政府也一并参与，有越俎代庖之嫌。从项目实施的全过程来看，农民是土地的使用权人，作为土地流转合同的一方当事人，其对是否流转有完全自主的决定权，因此也有充分理由参与到合同的起草制定当中。其他任何组织和个人都不能“替民做主”，忽视农民作为被代理人应当享有的地位和权益，侵犯农民的土地权利，相反，应当坚持合同自主协商的精神，尊重被代理人的自由意志。但由于现有农地产权存在法律和制度上的困境，根据土地管理法的相关规定，农民集体土地的所有权究竟属于哪一级集体尚不明确，现实中一些地方政府正是基于这一理由来强迫农民流转。此外，关于农地流转价格标准的制定多为政府与经营大户定价，农民只能表示同意或不同意，很少有协商定价的机会。再者，农民作为直接的农地使用权人，其有权根据自身愿望和市场需要选择合适的土地流转方式，但实践中多是政府与承包经营大户商议决定，农民往往无法选择流转方式。

（二）农地流转中的政府缺位行为

所谓政府行为缺位，一言以蔽之，即该管的政府却没有管，主要表现在以下三方面：

1.流转前的政策信息宣传工作不到位

由于农民知识文化水平的有限性，加之政府宣传不够，往往仅通过村里的公开栏公开相关信息，而农民往往也不会积极主动地去关注公开栏中的内容，对具体的程序和政策规定实际上并不了解，一些地方的农民误以为农地流转意味着自己将永远失去土地，从而产生抵触心理。土地对于农民而言，承担着其生产、生活、就业、养老等多重保障功能，对于几千年传统文化影响下具有浓重恋土情节的农民来说，失去土地也就失去了生存之本。因此，在一些地方，农民宁愿将土地闲置也不愿将其流转出去，这与政府农地流转法律政策宣传工作不到位导致农民产生错误的认识有很大关系。此外，政府对于农地流转工作的开展并不积极，流转信息供给服务不到位。一些地方政府官员缺乏带领农民致富的积极性、主动性和创造性，不主动寻求流转信息和机会，导致农村一些地区出现大量空地，但一些农村承包经营大户却找不到可供流转的土地，双方之间信息不对称无疑造成了资源的浪费和利益损失。

2.流转中的程序规范性程度不够高，支持力度不够大

一些地区未签订书面合同，很多仅仅是达成口头协议，或是虽签订了书面合同但存在一些不合理乃至违背法律和政策的条款，农地流转程序不够规范，随意性大，容易出现纠纷和推诿扯皮现象。而一些政府认为农地流转主要是承包经营大户与农民之间的事，对于流转中的具体事项往往并不关心，造成一些地方的土地流转基本上处于一种自发状态。一旦产生纠纷，无疑会影响地区稳定。此外，为了农地流转的顺利推进，对农地流转的一方当事人即承包经营大户给予必要的支持，对于保证双方利益具有重要作用。但实践中，一些承包经营大户并没有获得足够的支持。例如，融资难问题，由于土地没有产权证书、厂房多为临时性的，按照规定一旦合同到期，必须恢复原状等原因，经营大户很难通过抵押获得资金，农业机械设备等实物也很难抵押给金融机构获取贷款。承包经营大户对流转后的土地进行规模化种植和经营，需要有便捷的交通，先进的农田水利、机械设备等，但一些地区政府在基础设施和公共服务方面供给不足。按照社会契约理念，政府是人民的代理人，其产生之初即是为了给人民提供公共服务，方便公众生活。政府在这一问题上支持力度明显不够，无疑对承包经营大户造成了较大束缚。

3.流转后的监督工作缺失

农民受文化水平的限制，往往缺乏较为长远的眼光，更多关注租金收益是否高于自己耕种所获收益，而对农地流转后的用途关注度不够，这就为一些人提供了可乘之机。他们在获得流转土地后，肆意改变农业用途，严重破坏土质，一旦租期到期，交还给农民的土地可能已经面目全非，失去了耕种价值，违反农用地用途的现象频繁发生，最终受害的无疑还是农民。实践中政府可能更多关注的是土地流转过程中的一些具体事项，对于农地流转后的利用情况关注度不够高，甚至于有些地方政府与承包经营大户之间具有很大的利益关联，经营大户或相关企业需要依赖于政府的政策性支持为自身发展提供便利，政府也期望通过经营大户来增加财政收入，促进当地就业，带动相关产业发展，解决地方上存在的问题，二者间的利益关联导致政府对经营大户的行为往往监督不力。

三、政府角色的准确定位

政府在农地流转过程中扮演着重要角色，由于政府本身的利益需求可能与农民利益产生冲突，基于理性经济人的要求，当政府利益与农民利益产生冲突时，出于逐利的特性，政府内部的部分人员可能会抛弃农民集体利益来满足自身的利益需求，甚至从事损害农民利益的行为。从这一角度来看，政府行为的越位与缺位具有很强的动因。实践中也存在政府职能越位与缺位等行为，为此，政府应明确自身定位，转变职能。笔者拟从以下几个方面提出建议，以对政府角色予以准确定位。

（一）转变政府职能，树立有限政府理念

由于长期受计划经济体制影响，政府一直以强势的管理者身份示人，政策的颁布、项目的推进多为行政命令式思维，对于很多事项往往事无巨细地全部由政府大包大揽。但实际上，随着知识爆炸时代的来临，社会分工日益细化，政府包揽所有事务不仅没有必要，也存在资源浪费之嫌。此外，政府的权力、职能、责任也是有限的，政府及其工作人员不可能面面俱到，对各个领域都有精深的了解，因此，为了提高政府服务的质量，应当树立并强化有限政府理念，明确政府和市场的边界。

（二）矫正政府越位行为

针对政府在农地流转中的越位行为，为了保证土地流转工作的顺利有序进行，首先，各地区要在综合考察本地的村情、民情的基础上确定本地区是否具有充分条件实施农地流转。对于条件尚不充分的，不能盲目流转，更不能为了政绩和升迁的需要就忽视农民意愿，强制推行流转；对于具备农地流转条件的，要积极贯彻国家关于农地流转的方针和政策，有序开展农地流转工作，避免随意化。其次，要充分尊重农民的主体性地位，不能强制推行农地流转，更不能以暴力威胁或非法手段迫使农民作出违背自身意愿的决策，要充分尊重农民的自主决定权。最后，作为农地流转合同的一方当事人，对于关系其切身利益的合同条款，农民完全可以与承包经营大户自主协商农地流转的相关事项，尽可能地维护自身利益。例如，可以采用租赁、土地入股等多种流转方式，而非仅仅依赖于政府与经营大户之间协商的单一模式；再如，在农地流转中，让农民参与到流转合同的协商制定中来，使其能够根据各地的地理位置、土质、种植条件等因素与经营大户自主协商，合理定价，并根据实际情况实行价格浮动机制，建立更为合理的利益分享机制，确保农民的有效收益。总之，政府不能超越权限直接加以干涉，而农民应充分发挥市场交易竞争机制的作用以实现自身利益最大化。

（三）补足政府缺位行为

针对政府行为缺位的现象，可以从以下几个方面着手：

首先，宣传工作要做到位。可以利用广播、电视、报纸等方式传播或深入农民家中介绍，让农民对农地流转的相关政策有全面具体的了解，充分认识到流转的目的、意义和具体步骤，最大限度地降低潜在风险，确保农民权益。

其次，树立公共服务型政府理念，做好土地管理和服务工作。要收集并及时发布完整的流转信息，提供相关法律法规咨询服务，指导合同的签订，为农民建立合同范本，包括流转形式、面积和流转土地的界限、流转期限、用途、流转双方的权利和义务、租金的确定及其支付方式、纠纷的处理和解决等等，对于涉及农民切身利益的具体条款可以在农民参与协商讨论后最终确定。这不仅为农民提供了便利，也有效尊重了农民的自主决策权、参与权和表达权。在此过程中，地方政府还要注意接受交易双方的意见和建议，更好地促进交流，维护双方利益。

再次，对作为流转受让方的承包经营大户要予以关注和支持。在农地流转项目推行之初，要对承包流转土地的经营大户进行严格的资质审查，包括对其资金状况、信用状况、履约能力等进行评估，不能为了完成流转的任务指标而降低标准，否则不仅会造成土地资源的浪费，更会增大农民的收益风险。此后，政府要根据当地的实际情况，对经营大户拟投资经营的项目给予一定的协助，帮助其评估、论证收益和风险，避免后期因决策失误而导致经营大户无法履约，进而造成农民权益受损，影响地区稳定。同时，要加大政府对农地流转经营大户的政策性补贴和设施、技术的支持力度，如对其农业基础设备予以补贴，安排一定的财政资金对符合条件的经营大户进行扶持。此外，还应完善农业基础设施建设。由于农业基础设施具有较强的非竞争性和非排他性的公共物品属性，加上其投资较大、建设周期相对较长、利润回收慢等特点，私人多不愿意投资兴建，因此政府应当充分履行其公共服务的职能，加大农业基础设施建设力度，为农地流转提供更优条件。

最后，做好农地流转后的监督工作。在我国现行体制下，政府在农地流转中大多直接参与具体事务的运作与管理，政府既是农地流转的参与者，也是农地流转的管理者或裁判者。[3]在流转过程中，政府受其身份所限，往往很难跳出自身狭隘的利益圈子客观地看待、处理土地流转中的相关事宜。随着管理型向服务型政府理念的转变，政府应当支持鼓励当地建立农地流转服务中心，为农地流转提供更多更详实的信息服务，从而适时地退出土地流转，不再参与流转具体事务的处理，从参与者转为行政管理者或监督者。一方面，对于有违法律和政策的流转合同条款要及时修正，避免价格制定的随意性，努力实现农民利益的最大化。另一方面，为了更好地实现耕地保护的目的，加强对流转后土地用途的监管，防止经营大户肆意改变土地用途，毁坏土壤，地方政府要加强对流转后土地用途的监管，对经营大户的违规行为进行处罚，同时要建立土地质量评价体系，对流转土地的质量定期进行评估，遏制非粮化、非农化倾向，避免经营大户的破坏性使用造成土地质量的下降，损害农民利益。在条件成熟的地区，可以尝试设立专门的农地流转监督管理部门，监督流转土地，保障合同履行，解决土地纠纷，依法查处土地流转后的违法用地行为。[4]同时要注意与国土、监察等部门共同合作，加强对流转工作过程中违法违规行为的监管和处罚，通过具体的逻辑设计和制度构建最终实现农地流转工作的规范化。