从限制到融合：改革开放以来党的农村人口流动政策的演变

汪继业

(中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006)

户籍制度建立之前，我国的人口流动是自由的。1958 年，户籍制度建立，开始形成二元结构的城乡体制，人口流动困难起来。改革开放后，随着经济、社会的发展，农村人口流动活跃起来。党和国家适时调整农村人口流动政策，实现了从限制到融合的政策演变。

一、改革开放以来党的农村人口流动政策演变过程

改革开放以来，党和国家在农村人口流动政策上，经历了由限制、管理、服务向融合的转变。即出现了农村人口流动政策由限制到融合的演变过程。

1.1978-1983 年，限制农村人口流动的政策

从1978—1983 年，党和国家实行的是严格限制农村人口流动的政策。

从宏观方面看，这时期人口流动政策的主基调是严格限制农村人口流入城市。不管是国务院(1979)108 号文件批转国家计委《关于清理压缩计划外用工的办法》，还是1980 年8 月中共中央下发的《进一步做好城镇劳动就业工作的通知》，1981年10 月中共中央和国务院联合下发的《关于广开门路、搞活经济，解决城镇劳动就业问题的若干决定》亦或是1981 年12 月国务院颁发的《关于严格控制农村劳动力进城务工和农业人口转为非农业人口的通知》。对农村人口流动统一采取的是限制措施，而且对已经流入城市中的农村人口进行遣返。

从具体方面看，国家采用行政手段限制农村人口流入城市。首先是在招工用人方面，采用行政命令禁止从农村中招工。1981 年12 月国务院颁发布的《关于严格控制农村劳动力进城务工和农业人口转为非农业人口的通知》中就明文规定：“城镇集体所有制单位一律不准招收农民当职工(包括临时工)。城镇的技工学校不得从农村招生。”即使确实要招用农民，也必须得通过相关部门批准、审核，而且用完后还需立即清退。其次是大力清理企业、事业单位已使用的农村劳动力。没有相关省、市、自治区人民政府的批准，任何单位不得在计划外使用农村劳动力。最后是采用户籍、粮食管理来限制农村人口流动。公安部门严格控制农村户口向城镇的迁移，粮食部门从商品粮上严防农业人口转为非农业人口。

2.1984-1999 年，管理农村人口流动的政策

随着经济特区的建立、发展以及沿海城市、地区的逐步开放，对劳动力的需求也急剧增加，吸引着大批农村劳动力的前往，严格限制农村人口流动的政策已经行不通了。1984 年1 月，中共中央发布《关于1984 年农村经济工作的通知》，指出：“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”这意味着长期以来严格限制农村人口流动的政策开始出现松动，开始允许农村人口有条件的流动。同年10 月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，指出：“在城镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工、经商、办服务业的农民和家属可以在城镇落户。”[1]P106至此，开启了农村人口流入城镇的闸门。1984—1999年，党和国家对农村人口流动实行的是加强管理，引导农村人口有计划有秩序地流入城镇的政策。

第一，加强“民工潮”管理，引导农村人口有序流动。“蓄之既久，其发必速。”[2]P41由于计划经济时代严格控制农村人口流动的封闭式人口管理长久积累了大量剩余农村劳动力，20 世纪80 年代末，改革开放后第一次出现大规模的“民工潮”。这股“民工潮”突如其来，让人始料未及。于是，党和国家相继出台一系列政策去引导和管理这一股“民工潮”。

第二，采取众多措施去引导和规范农村人口流动。一是对流入地有着政策规定，倡导“离土不离乡”、“进厂不进城”的流动方式。农民流入地局限与周边小城镇，鼓励就近流动。同时控制着农村人口的跨省流动。1994 年11 月，劳动部发布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》规定对农村人口跨省流动要进行控制。二是对农村人口流动实行证件制。农民外出务工要有两证明和两证件，常住地派出所的外出就业证明和就业单位的证明，拥有《寄住证》和《暂住证》。同时公安机关不定期的查证，如果没有这些证明和证件，就会被遣送回去。

第三，确立流动人口管理指导思和建立流动人口治安管理机构，提高管理水平和规范管理。一是在1995年7月的“厦门会议”上确定了“因势利导、宏观控制、加强管理、兴利除弊”流动人口管理指导思想，用来指导人口流动管理工作。二是在1997年4 月成立了流动人口治安管理工作领导小组，统筹管理全国流动人口治安工作，为人口流动创造良好的环境。

3.2000—2005 年，服务农村人口流动的政策

2000 年6 月，中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，《意见》规定：“从2000 年起允许我国中小城镇对有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民给予城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面给予与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策，不得对在小城镇落户的农民收取城镇增容费或其他费用。”[1]P108此政策的出台，意味着党和国家农村人口流动管理理念的改变，标志着党和国家开始实行由管理向服务转变，突出服务的农村人口流动政策。

2000—2005 年，党和国家在农村人口流动政策上是重点突出服务，从多个方面为农村流动人口提供服务。

一是确立服务农村流动人口的十六字方针。2002 年1 月，中共中央、国务院发布《关于做好2002 年农业和农村工作的意见》。《意见》首次提出针对农村流动人口的“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的十六字方针。此后一段时间内，这十六字就成为做好农村流动人口服务的工作方针。

二是提供户口方面的服务，逐步放松对户口的控制，农民流入城市基本实现自由。农村流动人口子女在城市中上学基本不再跟户口挂钩，农村流动人口就业也基本不再牵扯到户口问题。

三是提供就业方面的服务，取消对农民就业不合理的政策规定。一方面取消对企业使用农民工的行政审批，提高企业自主用工的权力，不再干涉企业自主合法使用农民工。2005 年2 月，正式废除农村流动人口就业证制度。同时废除收容遣送制度，保证农民工不被遣送。另一方面取消对农民就业的职业工种限制，不再歧视农民，各行各业对农民工要一视同仁。同时要求进一步解决拖欠农民工工资问题和改善农民进城就业环境。

四是提供一部分公共服务和社会保障服务。一直被排斥在公共服务和社会保障服务之外的农村流动人口开始享有政府提供的相关服务。

4.2006 年至今，社会融合的农村人口流动政策

社会融合是指“个体和个体之间、不同群体之间或不同文化之间互相配合、互相适应的过程，并以构建良性和谐的社会为目标。”[3]P87社会融合的农村人口流动政策是指促进流入城市的农村人口市民化及其融入城市社会生活的相关人口流动政策。2006 年3 月，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》。《意见》首次提出要把农民工纳入城市公共服务体系，要求在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑长期在城市就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，提高城市综合承载能力，并要增加公共财政支出，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系。[1]P109

2007 年12 月，中央综合治理委员会出台了《关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》，这是规范我国农村流动人口融合政策的重要文件，为我国农村流动人口融合政策指明了方向。

在身份方面，逐步取消身份歧视。2014 年7月底，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，规定“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布”。

在权利和权益方面，农村流动人口能够依法享有民主政治权利和合法权益。农民工能够成为职工代表，参加工会和参与到企业民主管理中去。农村流动人口在诸多权利和权益方面享有和城市居民一样的“待遇”。

在社会福利及公共服务方面，农村流动人口开始享有和城市居民一样的权利。在“十二五”期间，国家将扩大流动人口在医疗卫生、计划生育和文化活动等公共服务的项目和范围，完善流动随迁子女接受义务教育财政转移支付和补助制度，并建立覆盖流动人口的社会保障体系，包括工伤保险、医疗保险和养老保险在内的社会保障体系。[4]P54

二、改革开放以来党的农村人口政策演变特点

改革开放以来，党的农村人口流动政策演变是“在农业社会向工业社会转变，计划经济体制向市场经济体制转变的过程中发生”[5]P113，这就决定了党的农村人口流动政策演变的渐进性、现实性和市场导向型三大特点。

1.渐进性特点

历史的发展实践证明：“任何期望迅速取代旧的政策的做法，都将不可避免地给生产过程和社会发展带来混乱、扭曲甚至衰退。”[6]P27党的农村人口流动政策在演变过程中，一般采取的是平稳式渐进式演变，很少采取一步到位的政策演变方式。

另外，从政策内容的演变来看，党的农村人口流动政策同样呈现出渐进性特点。党的农村人口流动政策内容经历了由改革开放初期的严格限制农村人口流动向有条件允许农村人口流动到如今的完全放开农村人口流动的转变，充分体现出政策由紧到松这样一个渐进性演变特点。

2.现实性特点

党的农村人口流动政策演变不是无的放矢，而是基于社会、经济发展和农村人口流动发展变化这两大现实。

第一，政策的演变基于社会、经济发展的现实需要。经济基础决定上层建筑。1978—1983 年社会主义市场经济还处于探索阶段，还没有从根本上摆脱计划经济体制的束缚，城市经济体制改革也处于起步阶段。另外，这一时期，知青回城急需解决工作问题。在这种现实下，1978—1983 年，党和国家对农村流动人口实行的是限制政策。1984—1999 年，我国对外开放速度加快，逐步形成“从经济特区—沿海开放城市—沿海开放地带—开放浦东和沿江城市—开放边境城市—全国各省省会和内地一些有条件的城市”[7]P24的对外开放格局。经济的发展，需要大批劳动力。另外，社会主义市场经济体制建立和不断完善。基于这种现实，从1984—1999 年，党和国家对农村人口流动实行的是逐步放开、加强管理的政策。进入新世纪，管理农村人口流动政策已经不能满足社会、经济发展需要和农村流动人口的需要。2003 年，党和国家提出科学发展观，强调要“以人为本”。2004 年，党和国家提出构建社会主义和谐社会。基于这些现实，2000—2005 年，党和国家对农村流动人口实行的是服务政策。2006 年至今，全面建成小康社会、实现中国梦已成社会共识和社会发展方向所在，社会也呼吁应当彻底摒弃城乡二元结构政策取向，推进进城农民市民化。

第二，政策的演变基于农村人口流动不发展变化的现实需要。1978—1983 年，改革开放刚起步，城市体制改革稍晚于农村，城市吸纳就业能力较小。这时期农村人口流动处于自发性阶段，即“农民自动的选择和自主的行为。”[5]P113此时农村人口流动规模较小，而且一般都是就近流动。针对这一实际，党和国家实行的是限制农村人口流动政策。1984—1999年，随着工业化和城市化进程的加快，尤其是沿海地区的快速发展，对劳动力的需求加速了农村人口的流入。这种农村人口流入呈现出纯经济性的自然流入的特点。即“流入的规模和速率主要取决于流入地的经济需求。”[5]P117也就是说此时期农村人口流动主要取决于经济发展的需要。这一时期农村人口流动处于自然性阶段，党和国家采取的是对农村流动人口加强管理的政策。进入新世纪至今，农村人口流动呈现出有序流动和社会融合这两大新变化，依据这些现实变化，党和国家农村人口流动政策再次转变，2000—2005 年，党的农村人口流动政策由管理向服务转变，突出服务。2006年至今，实行社会融合的农村流动人口政策。

3.市场导向性特点

农村人口流动是工业化和现代化发展的一种必然趋势，也是社会主义市场经济发展的必然诉求。随着我国市场经济体制的建立和进一步的发展，市场在资源配置中起着基础性作用，这就要求党的农村人口流动政策在制定中也要充分体现出市场配置资源的基础性这一作用。

另外，社会主义事业建设和改革开放对人力资源和智力资源的需求是巨大的，而农村人口流动可以从很大程度上解决这一问题。但农村流动人口能否转化成社会主义事业建设和改革开放所需的人力资源和智力资源，关键在于党的农村人口流动政策的制定是否能够遵循社会主义市场经济发展这一规律。

基于以上种种，一方面，党的农村人口流动政策在演变中逐步取消各种不利于农村人口流动市场化的行政性政策，实现农村人口流动的自由化。例如，取消企事业单位招用民工需要行政审批的政策，废除收容遣送制度，建立统一的户籍管理制度等。另一方面，政策在演变中不断出台适应市场需求的农村人口流动政策。例如，出台各类维护农民工合法权益的政策，保证农民工的合法权益，建立统一的城乡劳动力市场，提供更多的社会保障服务和公共服务，促进进城农民市民化。

三、改革开放以来党的农村人口流动政策演变评析

自改革开放以来，党的农村人口流动政策经历了几个阶段的演变，到目前实现了从限制到融合的政策演变。但是，农村人口流动政策依旧处在不断完善的演变中。演变中的农村人口流动政策既产生了正面效应，但同时也显露出了其中的不足之处。

1.党的农村人口流动政策演变的正面效应

一是适应了经济、社会发展需要，增强了经济、社会的活力。任何政策的演变都是为了适应经济、社会发展的需要，党的农村人口流动政策演变也不例外。1978 年以来党的农村人口流动政策的演变，是与经济、社会发展“与时俱进”的，是符合发展需要的。经济、社会发展带来了大规模的农村人口流动，与之相应的就是要有相关政策。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用经济基础。这就使得，一方面经济、社会的发展促使农村人口流动政策演变。另一方面演变的农村人口流动政策必须是符合当时经济、社会发展需要的。

二是增加了农民收入，提升了农民的经济地位，促进了农村发展。改革开放以来党的农村人口流动政策的演变，是逐步有利于农村流动人口在城市中的发展。农村流动人口在城市的发展，一方面提高了农民经济收入，有利于提升农民的经济地位，有利于农民争取更多的社会话语权，为农民争取政治地位的提高奠定基础。另一方面，返乡的农民，尤其是返乡创业的农民，为农村带回了资金、技术和市场经济观念，有利于“三农问题”的解决，并且直接促进了社会主义新农村建设和发展。

三是加快了城市化进程。党的农村人口流动政策的演变，从限制到融合，是一个从排斥农村流动人口在城市生存、发展到对城乡居民一视同仁、公平对待的过程。这个过程的发展，是农村流动人口脱离农村市民化的一个过程。一是迅速提高了城市人口比重，二是迅速扩大了城市规模，三是促进了乡村地区迅速城镇化。

四是改进了城乡关系，增强了社会和谐程度。党的农村人口流动政策是随着实践的发展而不断发展和完善的。从限制到融合的政策转变，意味着全面放开农村人口的流动，农村人口实现自由流动。演变后的农村人口流动政策，着重于服务和社会融合，更能体现出“以人为本”的理念。在户籍政策方面，逐步统一实行居民制，人为的农村户口歧视淡化。“城里人”和“乡下人”的身份地位歧视正逐渐消除。另外，对于农村户籍党和国家给予了更多的优惠政策。在就业政策方面，不但取消就业歧视政策，而且鼓励农民回乡创业。在公共服务和社会保障政策方面，流动人口也开始和城市居民享有同等的待遇。党的农村人口流动政策的演变，一方面有利于推进农民市民化，减少阶层间的矛盾，缩小城乡差距，改进城乡关系。另一方面有利于农村人口合理流动，便于社会管理，“为社会构建起一个‘安全阀’或‘缓冲带’”[6]P34，增强了社会的稳定及和谐程度。

2.党的农村人口流动政策演变的不足之处

一方面，相关方面的法律制度不健全。政策很大程度上起的只是一个指导作用，让相关部门在办事时趋于政策相关的规定要求。政策一般而言没有法律效力，即使有也是比较低下的。政策只有在与之相配套的法律制度确保下，才能更好地实行。目前，关于管理、服务农村人口流动的政策相关的全国统一性法律还没有，政策的演变没有相关法律来确保其成果。虽然有着地方性法律，但由于地方性法律不一样，因而对党和国家农村人口流动政策执行起来也是“五花八门”，从而间接或直接引发了农村人口流动所带来的一些社会问题。

另一方面，政策演变零散，不成体系。纵观从1978 年以来党和国家颁布的一些关于农村人口流动的文件，有一个共同特点，那就是文件大多不是专门针对农村人口流动问题，农村人口流动问题只是文件中的一个附带问题而已。即使有涉及，相关条文也是比较空泛，不具体细致，让人难以把握。对于政策具体如何去操作以及相关的一些权责问题，一般很少涉及。

再者，政策演变相对滞后。党和国家的农村流动人口政策演变反应相对而言是滞后于农村人口流动行为的。党和国家农村人口流动政策演变相对滞后主要体现在新政策的出台和新旧政策的交替往往是由农村人口流动问题及流动农民的行为“倒逼”的。政策的演变是党和国家“迫不得已”的行为。党和国家在政策演变中并没有科学的预测和去把握主动权。同样，“政策制度的演进与农民就业决策行为相呼应，也同样表现出了‘状态依赖’的特征。”[8]P64

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