单位制度变迁视阈下政府与社会关系的嬗变

2015-03-26任学丽

湖南行政学院学报 2015年6期

任学丽

(中国人民解放军第三军医大学，重庆400038)

政府与社会关系是政治学等学科学者长期关注和研究的核心问题之一。由于政府与社会都处于动态发展之中且非同质性的整体，不同时期不同层面上的政府与社会关系会呈现出不同的特点。一般来说，政府与社会组织的关系是透视政府与社会关系的基本视角。单位制度是建国初期建立的一种以“单位”为组织基础的制度结构。[1]本文试从单位制度变迁的视角，对当代中国政府与社会关系的嬗变做一粗浅探析。

一、单位制度的建立使政府与社会合中有分

建国初期，单位制度的建立特别是单位办社会的施行，一方面使所有单位都被置于政府全面而严格的控制之下，成为政府覆盖和取代社会的组织中介，由此形成了政府与社会总体基本重合的关系模式。另一方面，与地方政府相比，许多单位行政级别较高，在空间上相对独立且具有较为明显的资源优势，成为一个个事实上相对独立于地方政府的“小社会”，政府与社会局部逐步现出相对分离的态势。

单位制度的建立使政府与社会总体上基本重合。建国初期，现代化的驱动促使国家和政府直接调控资源，社会资源总量严重不足且较为分散的历史条件又决定了必须采取强制提取、集中分配的资源调控方式。为确保资源提取渠道的畅通化与分配渠道的单一化，保证资源投放的准确性和高效性，单位制度应运而生。单位制度下的单位[2]，是一种被纳入行政序列、“将命令权力和财产权利结合起来”[3]的中国特色的“制度化组织”[4]。以单位制度为基础，国家和政府将几乎所有的社会成员都组织进了党政机关、国有企事业单位等典型单位组织或具有“准单位性质”的城市街道居委会以及具有“类单位色彩”的农村公社，打造出了一种结构分化程度很低、高度一体化的“总体性社会”[5]。同时，在当时的条件下，单位还“通过社会成员的工作使之取得一定的经济报酬，通过分配住房保证单位成员基本的生存空间，通过公费医疗制度满足人们基本健康的需要，通过兴办托儿所、幼儿园、食堂、澡堂及为职工子女就业需要的服务公司或集体企业”[6]等措施全面办社会，逐步成为一个个“大而全”、“小而全”的微型社会。“单位办社会”的实质是“政府在逐步夺取社会资源之后，又无法彻底承担全部的社会功能，因此只能由社会集团或集体成员来自行组织填补‘政府空位’”[7]P55，其结果是“以‘单位’覆盖了‘社会’，以“单位空间”代替了‘公共空间’”。[8]P78总之，借助单位及类似的组织，“行政权力对社会进行全方位的渗透，直接干涉到社会的每个角落”[9]，整个社会中几乎“没有一个政治权力机构不能入侵的领域”[10]P7，“一个相对独立的、带有一定程度自治性的社会已不复存在”[11]P1。换言之，政府全面侵占和取代社会，形成了一种政社基本合一的关系模式。

单位制度的建立使政府与社会局部相对分离。由于单位都有一定的行政隶属关系和相应的行政级别，“于是整个社会被分解为由政府主管部门调控的无数个基本单元，单位在横向上是闭合的，在纵向上是贯通的”[12]P380，形成了较为典型的“条块分割”管理体制。在该体制下，政府与社会在局部呈现出相对分离的态势。一方面，隶属于上级政府部门的一些单位(特别是一些隶属于中央各部委的大型企业单位)，在行政级别上很可能与地方政府大致相当甚至更高。尽管它们在某些事项上也要“入乡随俗”，接受地方政府规章的制约。但其与地方政府大体上是一种平行的、积极协作的关系。一般来说，地方政府只是在计划生育、精神文明评比等方面对其有一定制约作用。另一方面，建国初期以大型工矿企业为代表的一些大单位，大都建在距离原城市中心较远的地方，无法充分利用城市原有市政服务设施，给工人生活造成极大不便。那时，组建不久的地方政府因财力紧张等因素制约，往往无力承担为单位提供配套服务设施的职责；单位外的其他社会组织也消失殆尽，在上述问题的解决方面也难有作为，使单位不得不承担起一级政府的责任，自己动手“办社会”。由于有上级政府作为坚强后盾，与其所在的地方政府相比，许多单位办社会的普遍规模较大、水平较高，掌控的资源普遍较多。以吉林市龙潭区的中学和公共浴池为例。吉化子弟中学共有7 所，且规模较大、条件好，而市属中学则只有3 所，规模较小。吉化职工浴池有7 个，区属的浴池只有1 个，且规模也较小。[8]P61正是由于地方的特殊性被统一的单位建制所遮蔽，区域性政府应有的一些职能也被单位吸收，区域性政府越到基层就越弱化，使单位逐步成为一种与地方政府相对独立的社会体系。

政府与社会合中有分的关系模式，较好地契合了建国初期的形势需要，一度爆发出巨大的能量：它不仅“为高度集权的一元化的政治体制和高度集中的计划经济体制，以及严格的意识形态控制体制的运作，提供了强有力的组织保证”[13]；而且对于资源极其短缺的情况下为社会成员提供基础性的社会福利和社会保险也是有意义的。当时国家经济社会建设领域所取得的以“一五”建设成就为代表的系列成果，应当说与这种关系模式的形成是不无关系的。因此，对其不能简单地采取非历史的态度一概加以否定。不过，作为特定历史时期的特定产物，这种关系模式内在的缺陷也是显而易见的：“全能政府(无限政府)必然是无能政府”[14]P230，“政府的失败既可能是由于它做得太少，也可能是由于它做得太多”[15]P475。作为一个与其他权力中心相对的官僚政治整体，当政府扩张时，必然导致自愿组织的功能下降，并因此而使得它们逐渐衰弱，同时它也削弱了自愿组织得以维持的社区精神。[16]P266政府与社会总体上基本重合，不仅造成政府保障压力日增以至不堪重负，而且使单位之外的其他社会组织难以发育和成长，社会独立性和自治力日渐衰微。而政府与社会局部相对分离所形成的“单位隔离式”治理模式，不仅造成资源的单位化分割和重复性浪费，而且“从摇篮到坟墓”般的保障模式最终也成为影响和制约单位自身健康发展的沉重包袱。

二、单位制度的变迁使政府与社会分中有合

改革开放以来，单位制度的变迁，不仅降低了政府对单位的控制力、增强了单位独立性，而且推动了各种非单位组织的迅速发展，使一度被政府以单位为中介覆盖和取代的社会逐步析离出来，政府与社会总体出现明显分离；同时，分离单位办社会职能等改革举措的推进，既不可能由单位独自编导、一分了之，也不可能完全由地方政府大包大揽、照单全收，只能在协商的基础上由二者合力完成，政府与社会局部谋求合作共治的态势逐步形成。

单位制度的变迁使政府与社会总体出现分离。一方面，受到改革浪潮持续不断的冲击，政府对单位的控制力有所下降。首先，单位数量急剧减少、范围大幅收缩。据统计，从1996 年到2004年，国有和集体工业企业单位的数量各减少了78%和91%。同时，国有企业大量退出竞争比较充分的行业和领域，向关系国计民生的重要领域和关键行业集中和聚焦。其次，单位独立性、自主性明显增强。随着市场化改革的不断推进，单位对政府依赖性有所弱化。如在资源获取方面，“政府安排不再是企业获取资源的主要方式，市场交易正逐步成为企业获取生产资源的主要方式，社会关系也在企业的经济活动中发挥着作用”[17]。第三，政府对包括单位职工在内的个人控制力今非昔比。在“去单位化”的过程中，政府通过单位所能控制的“单位人”数量急剧减少，“社会人”数量迅速增加。即使是“单位人”，因其利益、资源和地位获得途径的日益多元，政府对其的影响力亦大不如从前。第四，各种非单位组织快速发展。据统计，截至2009 年末，我国各类社会组织的数量已达431069 个，其中社会团体238747 个，民办非企业单位190479 个，基金会1843 个。单位外的社会空间和资源迅速扩张。除了法律控制外，政府对这些空间和资源的控制力和影响力较为有限。另一方面，单位办社会职能大量分离。教育、司法等许多原先由单位承担的社会功能，逐渐从单位中分离出去，回归到单位外的社会组织或政府部门手中。所有这些，都从不同侧面对政府与社会一度基本重合的总体格局形成了强烈的冲击，使之逐步出现分离。可以说，改革的重要意义之一就“在于它瓦解了原有的社会发展模式的社会根基”，创设出了相对于国家和政府之外的“独立社会空间”[18]。

单位制度的变迁使政府与社会局部谋求合作。这一点在分离单位办社会职能上表现得较为明显。根据中央要求，这项改革的核心，是将单位所办的学校、医院和其他社会服务机构移交地方政府统筹管理。从实践来看，通常的做法是将单位所属的中小学和公检法等职能单位，一次性全部分离并按属地原则移交所在地(市)或县级人民政府管理，具体移交级次，由有关单位与所在地省级人民政府商定；单位所办医院、市政机构、社区机构等分离问题，由单位和地方政府根据实际情况协商决定，鼓励单位办社会机构通过市场化改革进行分离。可见，这项改革的施行离不开政府与社会的合作，或者说单靠政府与社会任何一方特别是作为一种“小社会”存在的单位自身，是根本无法实施的：它必须地方政府的统筹协调下，在谋求地方政府与单位“小社会”合作的同时，谋求政府与单位外日益成长起来的社会的合作，才能顺利推进。如作为国务院首批选定进行分离办社会职能改革的试点企业，中石油、中石化、东风汽车3 家中央企业分离办社会职能改革的顺利推进，就“离不开地方政府的支持”，其各项“工作之所以能比较顺利地完成，其中非常重要的一条就是各级地方政府的支持和配合”[19]。反之，另外一些单位此项改革进展比较迟缓甚至受阻，很大程度上则是因牵涉到改革费用分摊等问题，其所在的地方政府态度不积极、支持不给力或单位外的其他社会组织发育不良，不愿或不能承担从单位中分离出来的部分社会职能所致。大量的事实还表明，有效处理和应对分离单位办社会职能所带来的单位下岗分流人员的转岗培训、就业安置，单位离退休人员养老金的发放，以及随着单位制度而出现的流动人员管理等问题和挑战，同样离不开政府与包括单位在内的全社会的合作。

分中有合是随着单位制度的变迁而日渐显现的一种政府与社会关系态势。由于较好地适应了时代发展的潮流和社会进步的方向，这一关系态势在实践中日益彰显出其优势：一方面，政府与社会总体相对分离，不仅有效地减轻了政府包括对单位的保障和补贴等在内的负担，促进了政府机构的精简，增强了政府的能力；而且扩大了社会生存和发展空间，使其能够“在得到政府足够的法律和财政支持的同时也保持相当程度的独立性和自主权”[16]P256，激发了包括单位在内的社会蓬勃发展的生机和不断创新的活力。另一方面，政府与社会局部谋求合作，有助于打破先前政府与社会基本各自为政的分离状态，使其以各自的能力为前提，“以‘共同的目标’而非‘天然的垄断’为合作基础，分享社会空间的公共服务，共担公共事务的治理责任”[20]，促进了许多资源在全社会范围内的自由流动、优化配置和高效利用。改革开放以来我国经济社会发展所取得一系列举世瞩目的辉煌成就，应该说，就是这一关系态势优势最有力和最雄辩的说明和佐证。不过，由于单位制度变迁尚未完成，政府与社会的关系还并没有在动态调适中形成一种比较理想的衔接互动机制，导致就业难、看病难、买房难等阶段性矛盾和问题不断涌现，日益成为影响和制约中国特色社会主义科学发展的重要因素。

三、动态把握分与合的合理限度，促进政府与社会有机衔接、良性互动

“分工提高劳动的生产力，增加社会的财富，促使社会精美完善”。[21]P13组织的分工合作能够使其“摆脱孤立的状态，而形成相互间的联系”，“同舟共济，而不一意孤行”[22]P24。当代中国的政府与社会，作为两大既相互区别又彼此联系的组织，无论是总体还是局部，都须彻底告别基本重合的历史模式，尽力避免完全分离的极端态势，努力形成和保持一种既适度分离又积极合作的关系模式，实现二者的有机衔接与良性互动。

政府与社会总体分离不到位。政府和社会的作用范围分别主要是政治的、公共的社会领域和经济的、私人的社会领域，二者理应保持相对分离。从实践来看，这种分离进程目前虽已在总体上有所开启却并未完全到位。首先，政府退而不出。由于政府意识中还存在着超越职权干预一切社会生活的渴望，政府还保留着相当大的传统权力和来自传统权力的巨大惯性，保持着干预经济和社会生活的巨大力量，致使政府在一些社会领域应退而不退，许多本应归还给社会的自主权，也因遭到一些政府部门的侵蚀而大打折扣。同时，社会集团和社会运动是政治变化过程的原材料和原动力，政府在有些领域即使想退出，亦因找不到相应的职能替代组织而无法退出的情况也较常见。其次，社会扩而不张。没有政府权限的恰当定位，没有政府功能的不断优化，没有政府机构的有效运作，社会的健康和快速发展便不能企望。由于政府退而不出或者退出但“费不随事转”、“权不随事转”，即部分资金和权力并未随相应的职能交付给社会，致使社会在某些领域尽管已经发育得较为成熟和完善，但在履行其职能不是无能为力就是力不从心。加之组织化程度较低，社会自身目前也展示不出多大的张力。据统计，到2009 年，我国每万人拥有的社会组织数量约为3 个，远远不及德国的120 个，法国的110 个，日本的97 个，美国的52 个，新加坡的18 个和印度的10.2 个。[23]第三，单位社会职能分离不顺畅且时有增生。从单位办社会职能的分离情况来看，一些公共性或经营性的职能移交相对顺畅，另一些公共管理职能的移交，因牵涉到有关费用的分摊等问题，则比较困难甚至迄今悬而未决。而随着实践的发展，兴办电视线路系统、局域网系统、安装天然气管道等新型职能，也被习惯性地交付给单位。尽管这种说法未必精准，但却较直观地反映了单位社会职能分离不畅且时有增生的情况。

政府与社会局部合作不密切。政府与社会的密切合作，能够促进信息、资源的整合利用和优化配置，最终实现公共利益最大化。我国政府与社会的合作，目前虽已在局部有所开展但却不甚密切。一方面，政府与社会衔接不上。从单位中分离出来的社会职能，有一部分属于政府和社会各自专有的职能范畴(如公检法、后勤服务等)，还有一部分属于其共同的职能范畴(如下岗职工再就业等)。一般来说，对于前者，因中央有硬性规定或有利可图，政府或社会往往会比较自觉或自愿地承接起来。而对于后者，单位的上级政府为减轻自身负担，往往将之当作“烫手的山竽”，原则性地往地方政府手中一扔了之；与单位不具有隶属关系的地方政府，虽在上级政府的压力下不得不有所行动，但因承接这些职能可能会增加其财政负担，大多也会功利性地选择能躲就躲、能拖就拖；而社会尚未发育成熟，对于这部分职能大多也是有心无力或心力皆无。于是，单位办社会职能分离过程中，就出现了政府退出过快或消极不作为而社会也无力承接，政府和社会同时“缺位”、衔接脱节的局面，造成一些管理的真空地带，成为引发就业难、看病难、买房难等矛盾和问题的重要诱因。另一方面，政府与社会互动不良。尽管在某些领域，政府与社会已经实现了相互衔接并展开了一定互动，但实效却并不理想。以行业协会为例。由于政府的习惯性“越位”，许多行业协会与政府仍多少保持着“血缘”关系，没有独立的经费来源和人事权，其组织体制、运行机制和活动模式均具有较强的计划经济色彩；加之成员对协会的归属感不强、认同度不高等因素影响，使协会仍然具有较强的官办性质和离心化趋向，缺乏应有的自主性和凝聚力，难以实现信息的有效传递和问题的对话与协商解决，政府与社会难以形成真正的良性互动。

动态把握分与合限度，努力实现政府与社会的有机衔接与良性互动。一种均衡的政府与社会关系是民主政治的基础，而一种畸形的政府与社会关系可能成为极权政治的温床或无序社会的发源地。未来中国的发展，要形成和保持均衡的政府与社会关系，必须根据实践发展，动态调整其既相对分离又彼此契合的职能范围和边界，努力实现二者的有机衔接和良性互动。首先，转变政府职能。政府既是个人权利的保护神，又是个人权利最大最危险的侵害者。要进一步规范政府权力，剥离政府非国家职能，使政府成为单纯行使公共权威、提供公共产品的机构，确保其既不“越位”也不“缺位”。其次，发挥社会自治功能。要进一步扩大社会自主范围，保障社会自治权利，健全社会自治体系，增强社会自治能力，使其真正成为使政府的强制最小化、保障组织自由、改善人的生活的公共部门。第三，促进政府与社会有机衔接、良性互动。政府在稳步有序退出社会领域的同时，要通过加大资源经费支持力度和制度环境保障强度等措施，加大对社会的培育和扶持力度，使其能够及时填补因政府退出而留下的职能空缺，与政府形成无缝衔接；社会要在政府支持和保障的基础上，不断增强自身凝聚力、向心力，主动承接政府的社会职能，积极帮助政府治理社会，促进政府治理模式的优化和效率的提高，与政府形成良性互动。通过这种衔接与互动，最终使政府与社会“能够较好地抑制各自的内在弊端”，使政府所维护的普遍利益与社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势的平衡。

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