检察热点专题研究

2015-03-26尚爱国

河南社会科学 2015年12期

尚爱国

（中国政法大学，北京100088）

检察热点专题研究

编者按：科学合理地设置和重新整合检察机关的内设检察业务机构，应当以我国宪法和法律规定的检察职权的分类和检察权运行规律为基础。检察权的运行必须遵循职权法定、符合立法目的、检察职权内部监督制约原则。如何建成完整的死刑案件侦查程序检察监督制度，切实推动死刑司法控制和提高死刑案件质量？如何加强制度建设，充实结构性权力，确保纠正违法制度取得实实在在的效果？为了充分探讨以上问题，本刊编辑部特邀一批专家对此进行研究，现予刊发，供读者参考。

检察改革；法律监督；侦查人员出庭；诉前会议；刑讯逼供

论检察机关内设业务机构的科学设置与整合

尚爱国

（中国政法大学，北京100088）

一、问题的提出——各试点地区检察院“大部制改革”评介

在近年新一轮司法体制改革过程中，检察改革亦在稳步推进。为解决检察机关办案与监督工作行政化色彩浓厚、案多人少、官多兵少、效率低下等问题，实现检察业务的“扁平化”管理，提高司法效率，配合中央司法改革任务确定的检察官员额制、检察官办案责任制、检察人员分类管理等司法改革的“规定动作”，有的改革试点地区检察机关开展了内设业务机构（本文暂不讨论检察机关的办公室、政治部、纪检监察部门等非检察业务机构的设置与整合问题）改革，对原有的内设业务机构和职责重新进行设置和整合，也即所谓的“大部制改革”。“大部制改革”是检察体制改革的“自选动作”①。从试点情况看，有的试点地区检察机关通过“大部制改革”，在减少检察工作行政化色彩、使办案责任制得到落实、提高办案效率等方面②的确取得了明显成效。但是，有的地方检察机关的“大部制改革”也出现了问题。检察机关内设业务机构改革的科学与否关系到检察职能作用能否有效发挥，关系到其他检察改革的成功与否，因此，对其不可轻视。

实践中，由于缺乏科学的顶层设计与深入的理论论证和实证研究，致使各试点地区检察机关的“大部制改革”各自为政、五花八门。下面，仅以部分试点地区检察院为例，介绍各地有代表性的“大部制改革”情况。例一，吉林省检察院将检察业务部门整合为职务犯罪检察部、刑事检察部、控告申诉和刑事执行检察部、民事检察部、行政检察部。其中，职务犯罪检察部系由原来的反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防部门整合而来，刑事检察部系侦查监督、公诉部门整合而来，而控告申诉检察和刑事执行检察（原来的监所检察，下同）部门则整合为控告申诉和刑事执行检察部。例二，湖北省有的县级检察院将检察业务部门整合为批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部。即将原来的侦查监督部门的审查批准逮捕和公诉职责归入批捕公诉部，将反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防部门整合为职务犯罪侦查部，将立案监督、侦查监督、控告申诉检察、刑事执行检察、民事行政检察职责归入诉讼监督部。例三，广东深圳市福田区检察院将原来的检察业务部门整合为职务犯罪侦查局（负责职务犯罪侦查）、刑事犯罪检控局（负责审查批准逮捕和公诉）、诉讼监督局（负责刑事诉讼监督、民事行政诉讼监督、刑事执行监督和刑事申诉监督）、犯罪预防和社会建设促进局（负责犯罪预防、参与社会建设、服务基层群众等）四个局。例四，重庆市渝北区检察院将业务部门整合为刑事检察局（承担原侦查监督和公诉部门的原有职责）、未成年人刑事检察局、职务犯罪侦查局（负责职务犯罪的侦查和预防）和诉讼监督局（负责刑事执行监督、刑事再审监督和民事行政诉讼监督）四个局。例五，江苏扬州市江都区检察院改革动作更大，将所有检察业务部门整合为两个局：职务犯罪侦查局（由反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防局整合而成）和诉讼监督局③（由侦查监督科、公诉科、民事行政检察科、控告申诉检察科和监所检察科五个部门整合而成）。例六，广东佛山市顺德区检察院则将原来的9个业务科局整合为公诉局（负责履行审查逮捕职能和公诉职能）、诉讼监督局和反贪污贿赂渎职侵权局三个业务部门。当然，还有的地方在改革中将刑事执行检察部门单设。

从理论上看，笔者认为，上述试点检察院的“大部制改革”有的改革是合理的，而有的改革则是不合理的，具体评析意见是：（1）将反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防部门整合为大职务犯罪侦查部门（大反贪局）的改革方向是对的。这实现了职务犯罪侦查和预防职能的整合，有利于提高侦查效率，同时结合侦查办案对开展职务犯罪预防更为高效合理。（2）将公诉部门和侦查监督部门整合为大刑事检察部门或者批捕公诉部，由其行使审查批捕和公诉以及侦查活动监督、刑事审判活动监督职能，这一改革做法不合理。因为这样又重新回到了检察机关曾经的捕诉合一的体制，是公诉、审查逮捕、刑事诉讼监督两种乃至三种价值追求不同的检察职权被捆绑起来，不利于各种职能部门之间的监督制约④。（3）将所有的刑事立案、侦查、审判活动监督，控告申诉检察，刑事执行监督，民事行政诉讼监督和民事行政执行监督职能归并为诉讼监督部，或者将其中的部分职能整合为诉讼监督部也是不合理的。一是混淆了诉讼监督与执行监督，导致原来的重侦查起诉轻执行，重侦查、起诉、审判监督而轻执行监督的问题越来越严重。二是刑民不分，刑事诉讼监督与民事行政诉讼监督混在一起，不利于监督工作的专业化发展。三是如此多的监督职能归并由一个部门行使，必然导致其中一部分监督职能被弱化，部分原来不被重视的监督职能被进一步弱化或者边缘化。吉林省检察院将控告申诉检察部门与刑事执行检察部门合二为一是将两个基本没有多少联系的职能部门整合在一起，更是有“拉郎配”之嫌。（4）将侦查监督、公诉、民行、控告申诉、监所检察五个部门整合而成诉讼监督局，诉讼职能与诉讼监督职能不分，其做法更令人费解。（5）单设未成年人刑事检察局，采取未成年刑事案件检察的审查批捕、公诉、诉讼监督、预防犯罪等“捕诉监防”职能一体化的做法，也是不合理的，也是没有将刑事诉讼职能与诉讼监督职能分开。

笔者认为，之所以各试点地区的内设业务机构的设置和整合出现如此大的差别，是因为各地对我国检察机关法定检察职权的分类、性质、内在价值追求和相互间关系的理解存在偏差，对检察权的运行规律缺乏正确认识。理论是实践的先导，检察基础理论是检察改革得以顺利、有序进行的理论支撑⑤，检察基础理论认识的误区必然导致改革实践的错误。虽然各试点地区的“大部制改革”时间很短，无法从实证的角度验证改革的成功与否，但是，从理论上讲，有的试点地区的改革已经陷入改革误区，从改革之初就决定了其必然失败的命运。

二、关于检察职权种类与价值追求的重新审视

（一）关于检察职权的种类之争

1.关于我国检察职权的现行法律规定。我国《宪法》第三十七条第二款规定“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕”。《人民检察院组织法》第五条规定人民检察院的五项职权包括：对于重大犯罪案件行使检察权；对于直接受理的刑事案件进行侦查；对于公安机关侦查的案件审查决定是否逮捕、起诉；对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于公安机关的侦查活动，人民法院的审判活动，刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。《检察官法》第六条规定检察官的职责包括：“（一）依法进行法律监督工作；（二）代表国家进行公诉；（三）对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查；（四）法律规定的其他职责。”《刑事诉讼法》第三条规定，检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责；第八条规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。2012年修改后《民事诉讼法》第十四条规定人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督；第二百三十五条规定人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。2014年修改后《行政诉讼法》第十一条规定人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。2010年修改后《国家赔偿法》第三十条规定：最高检察院对各级法院赔偿委员会作出的决定，上级检察院对下级法院赔偿委员会作出的决定，发现违反本法规定的，应当向同级法院赔偿委员会提出意见，同级法院赔偿委员会应当在两个月内重新审查并依法作出决定。此外，根据1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》中“凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院解释”的规定，最高人民检察院享有司法解释权。上述法律规定构成了目前我国检察机关职权的基础来源和根据。

2.关于检察职权分类的争议。虽然宪法和法律对检察机关的职权作出了明确规定，但无论是法学理论界还是检察实务界，对检察机关享有的检察职权（最高人民检察院的司法解释权除外）的分类存在不同的观点，主要有检察职权三分法和四分法两种观点。三分法是把检察机关的职权分为公诉权、侦查权和诉讼监督权三类。四分法是把检察机关的职权分为四类：职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权和诉讼（包括刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼）监督权。

关于审查批准和决定逮捕权，笔者认为，审查逮捕权应当是检察机关一种独立的检察职权。审查批准和决定逮捕权是人民检察院各项检察职权中唯一一项由宪法明文规定的具体职权。我国《宪法》第三十七条第二款规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”在我国，逮捕即意味着羁押。我国的宪法和法律将羁押决定权赋予了检察机关。可以说，检察机关行使审查批准和决定逮捕权是中国特色社会主义司法制度的特色，也是中国特色社会主义检察制度的一个重要组成部分。检察机关的审查批准和决定逮捕工作，虽然也关系到依法打击犯罪，但其最主要的价值追求在于保障人权。因为，我国《宪法》将第三十七条第二款规定在第二章“公民的基本权利和义务”之中，充分说明检察机关审查逮捕职责的侧重点在于保障公民的基本权利，即人身自由权。审查逮捕是检察机关作为刑事诉讼活动中羁押关的把关人，也是犯罪嫌疑人人身自由权的保护人，还是防范冤假错案第一道防线的守卫者，其重要性不言而喻。我国检察机关的审查逮捕权具有鲜明的司法权属性，实质上是一种司法审查权。实践中由于检察人员对审查逮捕权的价值和重要意义认识存在错误或者偏差，导致该职权相对弱化，审查逮捕工作受重视程度不够。从每年全国和各地逮捕后不起诉、法院判无罪、缓刑、免刑的刑事案件数量上看，检察机关长期以来对审查逮捕权的重视是不够的。实践中检察机关和检察人员没有把严把批捕关、减少批捕人数和降低羁押量作为工作成绩来看待，相反，有的地方却把批捕数量多少作为工作考评的重要指标，即是这种错误认识的表现。

基于我国现有的检察职权法律规定和诉讼法学、检察学理论，笔者认为，检察职权三分法或者四分法的观点皆不可取，我国的检察职权应当分为五类，即：侦查权、公诉权、审查批准和决定逮捕权、诉讼监督权和执行监督权。其中，诉讼监督权包括刑事诉讼监督权、民事诉讼监督权、行政诉讼监督权，执行监督权包括刑事执行监督权、民事执行监督权和行政执行监督权。

笔者此处需要特别指出的是，从立法上看，执行程序均被写入三大诉讼法之中，因此大多数人都把执行监督作为诉讼监督的一部分对待，但是这种传统观点值得商榷。因为，虽然从广义上说执行活动属于诉讼活动，但从狭义的法理概念看，执行活动本质上不属于诉讼活动。诉即起诉、控诉、追诉，讼即争讼或讼争。根据诉讼法学理论，诉讼活动一般是指当事人围绕诉讼请求和争议进行对抗辩论而由裁判机关（一般是法院）居中裁判的活动，它具有被动性、多方参与性、平等性、对抗性、中立性等司法权特点。而执行，作为法律用语，一般是指有关国家机关运用国家强制力将生效法律文书付诸实现的活动⑥。执行是审后或者诉讼后的行为，是司法活动的终局部分。执行具有主动性、单向性、非对抗性等典型的行政权特点⑦。在我国司法制度中，执行包括刑事执行、行政执行和民事执行。虽然诉讼结束后和少数诉讼过程中的执行活动与诉讼有关，但是，从本质属性上看，执行行为属于行政行为。执行监督与狭义的诉讼监督在特点、监督内容、监督对象、监督手段、监督方法方面存在很大差异。执行监督主要具有以下特点：（1）监督的主动性和单向性，即检察机关可以随机、随时、主动地对执行活动进行监督，不需要被监督单位或者有关当事人等的同意、申请而被动启动监督。而诉讼监督既有主动性的特点，也有被动性的特点。（2）监督的全程性和同步性。即检察人员可以全程、同步地对执行活动的任何一个环节进行监督。同步监督包括事前监督、事中监督和事后监督，其中事前、事中监督具有积极预防执行活动中职务违法或犯罪行为发生的作用，同时还可以克服事后监督的救济不及时、无法补救等不足。而诉讼监督主要是事后监督。（3）监督内容和对象的行政性。目前，检察机关执行监督的对象包括公安机关、看守所、司法行政机关（含监狱管理机关、监狱、社区矫正机构）和人民法院，其中除人民法院外，其他机关均为行政机关。而根据中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”和“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”的要求，未来的司法改革也应该会将目前法院行使的所有民事、行政、刑事执行权调整由行政机关（应是司法行政机关）行使。诉讼监督的对象是人民法院和刑事诉讼中的侦查机关和公诉机关。执行监督的内容是执行机关将法院等司法机关的判决、裁定、决定付诸实现的活动；而诉讼监督的内容是法院的刑事、民事、行政审判活动以及刑事诉讼中公安机关的立案、侦查等活动。（4）监督手段和方法的特殊性。检察机关在执行监督中采取的监督手段主要是提出纠正意见或者检察建议，而狭义的诉讼监督的主要监督手段是就法院生效的裁判提出抗诉。此外，刑事执行监督的方法还包括派驻检察、巡回检察和巡视检察，例如人民检察院在监管场所设置派出检察院或者派驻检察室实行派驻检察⑧。因此，诉讼监督与执行监督不同，执行监督权与诉讼监督权应当是检察职权中的两种并列的职权。

（二）五种检察职权的价值追求和特点

1.侦查权。检察机关的职务犯罪侦查权属于追诉权，其价值追求在于打击职务犯罪，惩治腐败。侦查权具有主动性、单向性、干预性、独立性等特点⑨。

2.公诉权。公诉权是世界各国检察机关均具有的检察职能或者说核心职能，属于追诉权，其价值追求在于打击犯罪和保护社会。公诉权既具有被动性也有主动性的特点；具有单向性特点；同时，它还有部分终局性的特点，即检察机关一旦作出不起诉决定，刑事诉讼程序即告终止。

3.审查逮捕权。如前所述，审查批准和决定逮捕权是一种司法审查权，其价值追求主要在于保障人权。它具有司法权的各种典型属性，即被动性、多方参与性、对抗性、裁断者的中立性、终局性等特点。

4.诉讼监督权。诉讼监督权包括刑事诉讼监督权、民事诉讼监督权、行政诉讼监督权。诉讼监督权的价值追求是保障司法公正，同时也兼顾打击犯罪和保障人权。它兼具主动性与被动性，单方性与多方参与性，程序性监督以及非终局性等特点。诉讼监督手段以抗诉为主，以纠正意见和检察建议为辅。

5.执行监督权。执行监督权包括刑事执行监督权、民事执行监督权、行政执行监督权。执行监督权的价值追求在于维护法院裁判、决定的权威性，保障司法和执法公正，保障人权和刑事执行场所秩序的安全稳定等。如前所述，执行监督权具有监督的主动性和单向性、全程性和同步性，监督内容和对象的行政性，监督手段和方法的特殊性等特点。

三、科学设置和整合检察机关内设业务机构的原则

（一）职权法定原则

职权法定是法治的必然要求和重要内容，任何国家机关的职权必须来自于法律明确而具体的授权，否则就是越权和违法。检察机关业务部门的设置与重新整合也必须坚持职权法定原则，检察机关享有的五种法定职权是设置和重新整合检察业务机构的前提和基础，离开法定的检察职权去设置检察业务部门则必然会有违法之嫌。如预防犯罪包括职务犯罪并不是法律明文规定的检察机关的职权，法制宣传教育、参与社会建设、服务基层群众等更不是检察机关的法定职权，因此单独设立职务犯罪预防部门，或者设置所谓的犯罪预防和社会建设促进局是一种误区。因此说，在司法体制改革试点过程中，各地检察机关的改革试点不能超越法律规定，应当于法有据,否则就是违法改革⑩。

（二）符合立法目的原则

立法机关设置检察机关，配置检察职权，都有鲜明的立法目的，包括维护司法公正、打击犯罪、保障人权等。在民事诉讼和行政诉讼中，检察机关是法律监督者的角色，仅负责履行诉讼监督职责。而在刑事诉讼中，检察机关则兼具诉讼主体和监督主体的角色，除了履行诉讼监督和刑事执行监督职责外，它还是诉讼主体，履行职务犯罪侦查、公诉等犯罪追诉职责。在设置和整合检察机关业务部门时，要兼顾打击犯罪和保障人权，兼顾司法公平和司法效率，不能只偏重打击犯罪和司法效率，而忽视了人权保障和司法公平，进而实现各项检察职权价值目标的平衡。在刑事诉讼中，保障人权则尤为重要，因此有人将刑事诉讼法称为保障人权的“小宪法”。有的试点地区检察院将侦查监督部门和公诉部门整合为刑事检察部门，搞“捕诉合一”，就是将价值追求不同的公诉权、审查逮捕权和刑事诉讼监督权由一个部门行使，必然导致有的立法目的无法实现，各种不同的价值追求无法兼顾。实践中“捕诉合一”的做法可能会提高办案效率，有利于打击犯罪，但是保障人权和司法公正的价值目标必然会受到忽视和弱化，检察机关审查逮捕权的客观中立性就会受到质疑。因此，“捕诉合一”的部门整合改革或者大刑事检察部门的设置是不可取的。

（三）检察职权内部监督制约原则

由于各种法定的检察职权的内在价值追求不同，各种职权存在一定的价值冲突和制约关系，但是恰恰是这种冲突，决定了在设置和整合检察业务机构时，必须考虑检察机关各业务机构之间的内部监督制约原则。例如，审查逮捕与侦查、公诉职能应当分开，体现审查批准和决定逮捕职权对侦查、公诉职权的内部监督制约。

各地检察机关的检察人员编制数量不同，年均办案数量和监督工作量也不同，因此，在设置和整合检察业务机构时，也要考虑这些实际情况，不能搞“一刀切”。

四、科学设置和整合检察机关内设业务机构的建议

检察改革的目标在于合理地配置各项检察职权，而检察权的配置应当受到司法规律和检察权运行规律的制约。笔者认为，科学合理地设置和重新整合检察机关的内设业务机构，必须以宪法和法律规定的检察职权分类和检察权运行规律为基础和前提。因此，建议各司法改革试点地区的检察院在进行“大部制改革”时，应当将原来的检察业务机构重新整合，分别设置职务犯罪侦查部、公诉部、审查逮捕部、诉讼监督部和执行监督部等内设业务机构。具体建议如下：

（一）整合设置职务犯罪侦查部

即将检察院现有的反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防部门整合为职务犯罪侦查部，同时应当加挂“反贪污贿赂局”或者“反贪渎局”的牌子，专司国家工作人员贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪的侦查和预防工作。需要特别指出的是，如果把职务犯罪侦查和预防部门整合为职务犯罪侦查部，则反贪局的牌子不能丢掉。因为经过二十多年的实践，反贪局的牌子已经为人民群众所熟知，可谓耳熟能详，对于反腐败而言，其重要性不言而喻。如果因为部门整合而丢弃了反贪局的牌子，则是改革的一个败笔。

（二）单独设置公诉部

即在现有的公诉部门基础上设立公诉部，专司对刑事案件的审查起诉和出庭支持公诉工作，同时将其承担的刑事审判活动监督职责予以剥离，交由重新整合设置的诉讼监督部负责。这样改革，在某种程度上可以平息目前法学理论界与法院关于检察机关在刑事审判活动中既是公诉机关又是法律监督机关，既当“运动员”又当“裁判员”的质疑和批评，也符合“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革要求。

（三）单独设置审查逮捕部

为了进一步强化检察机关的审查逮捕职能，增强审查逮捕权的司法属性，充分实现审查逮捕职权保障人权的立法目的，建议单独设立审查逮捕部，负责对公安机关、国家安全机关、监狱、军队保卫部门等侦查机关和检察机关侦查部门立案侦查案件犯罪嫌疑人的审查批准、决定逮捕工作，同时将原来侦查监督部门承担的立案活动、侦查活动监督职责剥离，交由重新整合设置的诉讼监督部负责。

（四）整合设置诉讼监督部

建议根据检察院的工作量和检察人员编制情况，在较小的市级检察院和县级检察院设立诉讼监督部，负责对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼活动的监督工作。即将现在的控告申诉检察部门和民事行政检察部门的职责，侦查监督部门的立案监督、侦查活动监督职责，以及公诉部门的刑事审判活动监督整合由诉讼监督部一个部门行使。考虑到刑事诉讼监督和民事行政诉讼监督的业务差别很大，因此建议在较大的县级检察院、市级检察院、省级检察院和最高人民检察院，可以分别设置刑事诉讼监督部与民事行政诉讼监督部。

（五）整合设置执行监督部

执行监督部负责对刑事执行（包括刑罚执行、刑事强制措施执行、强制医疗执行）、民事执行（法院民事判决、裁定、调解书、决定的执行）和行政执行（法院行政判决、裁定、决定书的执行）活动以及在办案监督中发现的违法行政执法活动的监督工作。各地可以根据各检察院的工作量和检察人员编制的实际情况，在较大的基层检察院、市级检察院、省级检察院和最高人民检察院分设刑事执行监督部和民事行政执行监督部，分别行使刑事执行监督职责和民事行政执行监督职责。

此外，考虑到诉讼监督与执行监督的价值目标基本不存在内在冲突，因此，在人员编制特别少的县级检察院或者市级检察院，建议可以将诉讼监督部和执行监督部合并整合为诉讼与执行监督部。这样，既可以将诉讼监督与执行监督职能并列，防止执行监督职能被弱化或者忽视，也可以实现检察机关法律监督职能的整合和人员力量的整合。

注释：

①董长征、穆德爽：《吉林省人大常委会领导强调帮助检察机关破解司法改革难题》，《检察日报》2015年11月1日，第1版。

②董玉庭：《检察机关去行政化审批模式改革探析》，《吉林大学社会科学学报》2015年第6期。

③吉林省人民检察院编著：《司法改革正当时》，吉林人民出版社2015年版，第81-90页。

④张淑秋：《透视吉林样本共话检察改革》，《法制日报》2015年11月18日，第10版。

⑤郑秋卉、郭魏：《深化检察改革的着力点——以强化检察机关法律监督能力建设为视角》，《东南大学学报（哲学社会科学版）》2010年增刊。

⑥唐德华：《执行法律及司法解释疑难释解》，人民法院出版社2003年版，第1页。

⑦周叶中、叶正国：《我国宪法检察制度若干关键问题辨析》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2015年第2期。

⑧袁其国、尚爱国：《试论刑事执行检察理论体系之构建》，《河南社会科学》》2015年第7期。

⑨赵阳、李恩树：《检察改革推动检察权回归司法规律》，《法制日报》2013年11月16日，第5版。

⑩李林、熊秋红：《积极稳妥推进司法体制改革试点》，《求是》2014年第16期。