关于围填海造地的思考

杨波，朱建斌，马润美，吉会峰，丁言者

(国家海洋局南通海洋环境监测中心站 南通 226002)



关于围填海造地的思考

杨波，朱建斌，马润美，吉会峰，丁言者

(国家海洋局南通海洋环境监测中心站 南通 226002)

目前，围填海造地是获得土地最方便和快捷的一种方式，这一方式在我国沿海地区被广泛推广和应用。随着对围填海造地这一用海方式研究的深入，发现我国围填海造地方式方法还不够科学，在法律约束方面还有一定空白。文章通过对国外围填海造地经典案例的分析，对比我国围填海造地现状，对我国围填海造地提出了几点建议和设想。

围填海；土地；监管；规划；海洋

海洋占地球表面积的71%，要想全面认识我们居住的星球，就必须全面认识海洋。15世纪以前，人类对海洋的认知是“舟楫之便，渔盐之利”，15世纪后，人类认识到海洋不仅是世界重要的交通要道，而且是人类重要的生存空间，更是人类生命支持系统的重要组成部分，是可持续发展的宝贵财富。因此，人类开始试着去开发利用海洋。随着科技的创新以及政策的导向，我国又一次进入了全面开发利用海洋的时代，其中，尤以围填海造地最为广泛和成熟。然而这一看似广泛和成熟的海洋开发活动，在某种程度上却是一种粗放式的、掠夺式的、非可持续的海洋开发活动，这一活动所引发的生态、环境、经济等方面的问题越来越引起人们的关注，针对这一活动本身，越来越多的人开始思考[1]。

1 国内外围填海概况

围填海造地是世界沿海国家普遍存在的海洋开发利用活动，其中尤以荷兰、日本、韩国以及近年来大肆进行围填海项目的中国为代表[2]，但是由于各个国家关于围填海开发的方式、方法、规划、监管不同，导致各国围填海产生的经济、社会和生态效益也不尽相同。

1.1 国外围填海概况

荷兰实行国家/地区—州/地方—市的三级规划模式，各级分工明确，实行中央政府指导和监督责任制，同时专门成立了海洋机构，协调三级机制，对多个涉海部门间组织协调，进而实现各部门的无缝对接及各级规划的贯彻落实[3]。该围填海规划、管理模式在荷兰得到很好的应用，也被外界评为可以实现全面科学规划效益，整体社会效益，综合经济效益与和谐生态效益的典型模式，在该模式下，荷兰诞生了大量围填海的经典案例工程，如须德海工程和三角洲工程。然而即便围填海方式、方法、规划、监管都比较成熟，荷兰目前对于围填海开发海洋，仍保持一种限制的态度，甚至开始实行“退滩还水”计划，可见该国对于海洋资源的珍惜和生态环境的重视。

日本和荷兰的模式有所不同，日本的围填海造地实行以市场为导向，政府实施海洋规划和管理，围填海规划分为3个层次分别为沿海地区开发的总体规划[4]，重点开发地区的空间规划和围填海项目的平面规划，3个规划环环相扣，对岸段功能地位、围填海方式、功能布局设计进行了规范，为了使海洋规划得以遵照执行，围填海行为得以规范，各级涉海政府职责得以明确，专门制定了针对围填海造地的法律条款《公有水面埋立法修正案》，从而形成了极为严格的围填海审批制度。这种既有规划，又有法律条款来保障规划执行和规范围填海行为的管理的模式，可以实现项目对海陆资源的合理利用和与其他项目之间的良好功能协调，也让日本产生出许多经典的围填海工程案例，如东京港的建设。目前，日本围填海项目呈现逐渐减少的趋势。

韩国实行不分层级的集中式国家规划，在围填海领域，采用海洋行政综合管理体制，由海洋水产部负责海洋行政的管理。规划方案确定前，会用数字化模型进行海岸进程评估，使项目结果具有预见性，同时在围填海建设的过程中规划设计遵循“建造结合自然”的原则整合海中之土与土中之水，提高海岸适应性。韩国也建立了辅以围填海规划实施和管理的法律体系，如《公有水面埋立法》《海岸带管理法》等法律条目。该模式可以实现海洋行政一体化，有利于国家层面统一协调和有效控制，在该模式下韩国也产出了许多经典的围填海工程，如新万金工程等。目前，韩国对于围填海造地也呈现出一种限制的态势。

1.2 国内围填海概况

在当前这股围填海造地热潮前，我国已经历了3次围填海高潮，分别为新中国成立初期的围海晒盐，20世纪60—70年代的农业围垦，80—90年代的围海养殖[5]。但是尤以此次围填海造地规模大，分散广。

为了抑制此次大规模围填海对于生态环境的损害，我国建立了海洋功能区划机制，形成国家—省—市三级规划机制，但是在具体的空间规划上缺少整体性、协调性，也缺少充分的市场调研，从而导致中央规划和地方用海相矛盾的现象；在用海监管过程中，涉海部门众多，缺少统一的协调机构，进而出现各部门责权不清晰的情况。

我国目前还没有具体针对围填海造地的法律条款，对围填海造地事项的处理，仅有《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》可以参照和执行，约束力和针对性不强。

2 我国围填海造地存在的问题

2.1 地方利益驱使，盲目围填海

随着工业化发展的提速、城市化进程的加快及耕地红线的出台，沿海各地方政府开始把目光从土地转向海洋，通过围填海造地来实现土地资源的再生，实现财政收入的增收，抑或鼓励当地企业进行围填海造地，实现税收收入。然而在围填海造地之前，往往缺少充分论证、调研，不惜牺牲其余海洋资源，如近海渔业资源、潮间带生物资源等。并且通过围填海获得大量土地后，很多闲置不用，反而去申请贷款作为他用。据不完全统计，围填海获得的土地利用率不到四成，这不仅没能带动当地实体经济发展，反而损害了其他海洋资源的利用，也造成了海洋生态环境的极大破坏。

2.2 海洋生态系统和环境遭到极大破坏

我国原有1.8万km长的大陆自然岸线[6]，大规模围填海造地后，目前我国自然岸线的保有率不足50%。据不完全统计，我国现今海湾、河口、海涂及生态湿地的面积也减少约一半。由于岸线资源的严重破坏，使得近岸潮间带生物大量消失，近岸渔业资源受到威胁，海洋生物多样性逐年锐减，近岸珊瑚礁、红树林等生态系统逐渐消亡[7-8]。同时，近岸水文特征也在发生相应转变，有研究表明，水动力系统逐渐减弱，纳潮能力逐渐下降，水体交换不够充分，海洋纳污能力亦在减弱，进而也加速了海洋赤潮和绿藻灾害的发生频率[9]。

2.3 围填海规划和审批制度不完善

我国的海洋功能区划，是按功能对海洋的开发利用进行了划分，并没有严格限制围填海范围，这就会造成各级人民政府在围填海规划上随意性大，国家也从根本上没有起到对围填海造地的有效限制。我国对于50 hm2以下的围填海审批由省级人民政府进行规定，而省级政府通过对围填海面积限制，把审批权下发到县级人民政府，这样层层下放的审批权，导致目前围填海项目化整为零，不能得到有效控制，而且对于围填海的论证也是以地方政府意愿为主，缺少客观性和科学性。规划和审批制度的不完善在一定程度上放任了地方政府的围填海行为，导致我国围填海造地问题十分突出，不可控制。

2.4 监测、监管体系和手段不健全

在当前的围填海项目监管体系下，面对同一个违法围填海案子，不同的处理机构，会给出不同的处罚结果，处罚的尺度不同，没有严格的规定。涉海企业被查到违法问题时，往往会避重就轻，设法逃避重大处罚。从监管体制来讲，无法对违法围填海企业起到震慑作用，同时由于执法力量的分散也留下了一定政策上的漏洞。

围填海项目重审批轻结果，也是监管体制不健全的表现。在海域使用可行性研究时，对于围填海区域规划显得十分科学、十分完善、井井有条，但是当围填海完成换发土地使用证后，当初的规划是否落实、功能规划是否实现则无人问津，也无人监管，这也间接促使了大量填而不建、不使用的荒地出现，不仅极大地浪费了海洋资源，也破坏了海洋生态环境。

2.5 围填海法律、法规不健全

目前我国对于规范围填海造地活的法律仅有《中华人民共和国海域使用管理法》，该法中对于海域使用的约束，更注重于海洋权属方面的问题，而对于用海方式的约束、规范却极少，也更加缺少对于围填海造地方面的条例约束。然而一旦围填海造地情况发生，它就使海域发生了不可逆转、不可修复的改变，不仅破坏了其余海洋资源的开发利用，损害了海洋生态环境，尤其是未加评审的围填海活动，可能还会造成更为严重的影响，而我们却仅仅以侵犯国家对海洋的所有权为由，进行一定罚款，而有时所罚之款在获得的利益面前甚至是微不足道的，这种量刑不当的现象完全是由于我国缺少围填海法律法规造成的，也使违法围填海造地活动肆无忌惮。

3 改善围填海现状的建议及措施

目前我国围填海问题主要集中在规划、审批、监管和影响评价上，为了加强海洋资源的开发利用和海洋生态环境的保护，提出以下建议和措施。

3.1 加大海洋保护宣传力度，提高海洋意识，建立公众参与制度

加强海洋保护宣传，强调海洋资源对于人类生命活动的重要性，有利于培养公民的海洋意识，尤其可使海洋开发利用人员、规划审批人员、海洋监测监管人员、当地政府部门建立牢固的海洋意识，促使相关人员不为眼前经济利益蒙蔽，充分论证海洋资源的开发利用方法。另外，应建立相应的公众参与制度，培养群众的海洋意识，从规划、审批到围填海造地过程，充分调研民意，并明确公众参与方式，完善信息公开方式，促进公众参与的具体化，提供群众参与的积极性，防止公众参与流程化和形式化，加强群众监督作用。

3.2 建立、健全围填海法律法规

出台适用于围填海造地的法律法规，可以提高公众对于围填海造地的法律意识，可以有效防止部分企业头脑发热式的围填海造地，在围填海造地时有所忌惮；也可为处罚围填海造地提供切实的法律依据，可以对不同规模、程度和方式的违法围填海造地提供量刑标准，使之量刑得当；更可以增加《海洋功能区划》的法律约束力和执行力，使各地政府和监管人员切实依据《海洋功能区划》开发、利用海洋。

另外，关于海域使用金的缴纳及罚款，应该建立动态调节机制，低廉的海域使用金和罚金，无法和利益的获取额相提并论，进而无法对违法围填海造地行为起到惩戒作用，也无法满足对海洋生态的补偿需要。

3.3 充分调研、科学规划

在制定全国海洋功能区划时，应由国家海洋局和专家组组成论证组，首先，对规划海域气象、水文、环境、水动力等要素进行调研汇总；其次，对于沿海各地区的自然、经济、气象等情况进行调查；最后各领域专家以各项调查、实测资料为基础，对资料进行分析，着眼我国整体的海域，科学规划，避免海洋行政区域化，使全国海洋功能区划具有整体性、协调性和完整性。

在全国海洋功能区划的框架下，对各地区用海需求进行调研，并会同各省级人民政府详细制定各省、市、自治区的海洋功能区划，对各区域内的用海方式、规模作出规定，对于围填海造地要明确可围填区域、限制围填区和禁止围填区。

3.4 完善监管体制和审批制度，丰富监测手段

为了解决围填海监管体制和审批制度的不完善，必须对围填海各监管部门和审批部门进行整合，统一执法标准和审批尺度，可参照韩国，实行海洋行政一体化，由国家海洋局总管所有海洋行政事务，日常监管由国家海洋局派驻的各分局承担，加强执法力度，堵死涉海企业被查后可以避重就轻的退路；另外，小面积用海审批也应由与地方政府无利益相关的分局审批，严把审批程序和论证程序关，抑制围填海审批“化整为零”现象，遏止以地方政府为主导的不合理的围填海活动，尤其禁止对于环境影响论证不科学、不详实的项目。

同时，建立海洋行政一体化后，可对围填海造地形成后的土地进行持续监管，直到海域使用申请规划落实完成，这样可以缓解空谈规划、重审批、轻结果的海域使用，也可以从根本上提高海洋资源的利用率。

为了能够有效、实时地实现对违法行为的监测，必须丰富监测手段，如大力推广航空遥感、卫星遥感等先进技术的应用，建立当地民众的检举奖励制度，可以构建地、空、人三位一体的监测体系，做到监测及时、不留死角，充分保障海洋资源的合理开发利用。

3.5 建立海洋环境影响监测的执法机构和评价体系

建立海洋环境影响监测执法机构，可使对围填海项目影响海洋环境的监测从被动转为主动，避免谁使用、谁举证过程中出现的不负责任和流程化行为，切实起到海洋环境影响监测的效果，强化涉海企业的海洋环境保护意识。另外，亟须建立科学的、统一的海洋环境影响评价体系，评价体系的建立将统一评价标准，使其对海洋环境的评价有据可依，更具科学性、合理性，从而起到有效保护和评价海洋环境的效果。

3.6 加强围填海科学技术支撑研究[10]

为解决由围填海造地引发的生态、环境等问题，最大限度地减轻对环境的损害程度，有必要对现有的不成熟技术进行更为深入研究，对未来存在的隐患寻找解决措施，因此，建议国家加大对以下几方面的研究。

(1)建立科学的生态补偿机制，从而使生态环境的损害降到最低。

(2)研究围填海造地的空间布局。目前我国采用的空间布局是裁弯取直，极大地损害了原始岸线，如何布局才能使资源利用最大化，并且使海洋生态环境损害最小。

(3)研究海洋承载力，建立海洋蓝线制度，我国海岸线保有量为多少最为合理。

(4)研究一些未来可能引起隐患的问题，如围填海造地后，地质结构酥松，沉降速率很高，如何避免人民财产的损失；研究内陆气候的变化与围填海造地是否有关联，影响有多大；研究围填海造地，是否会造成海平面上升等科学问题。

4 结束语

海洋是人类生命支持系统的重要组成部分，是可持续发展的宝贵财富。在习总书记建设海洋强国的感召下，我们必须利用好海洋这笔可持续发展的财富，打造出一条蓝色经济带，把海洋资源开发利用多元化，如海流能、潮汐能、海水淡化、海洋旅游业、海洋药物开发等绿色经济方式，而非仅仅的围填海造地，相信凭借一代代前仆后继海洋人的努力，最终能实现和谐开发利用海洋资源。

[1] 崔鲸涛.九三学社中央为围填海管理献良策[N]. 中国海洋报，2012-3-12(2).

[2] 黄国柱，朱坦，曹雅.我国围填海造陆生态化的思考与展望[N]. 发展战略研究，2013(5).

[3] 张路诗.围填海空间规划体系的整合研究[D].大连:大连理工大学，2013.

[4] 考察团.日本围填海管理的启示与思考[J].海洋开发与管理，24(6).

[5] 刘洪滨，孙丽，何新颖.山东省围填海造地管理浅探:以胶州湾为例[J]. 海岸工程，2010，29(1):22-29.

[6] 王硕.围填海忧思[N].人民政协报，2012-3-29(C01).

[7] 初敏，王辰良子.谈规制围填海项目的政策路径[J].中国海洋大学学报：社会科学版，2011(5)：37-41.

[8] 赵建东.围填海何为“科学”怎样“适度”[N]. 中国海洋报，2010-12-31(2).

[9] 刘伟，刘百桥.我国围填海现状、问题及调控对策[J].广州环境科学，2008，23(2):26-30.

[10] 张文忠.我国围填海工程中的若干科学问题及对策建议[J].中国科学院院刊，2011，26(2):171-173.

P756.8

A

1005-9857(2015)10-0022-04