海洋功能区划“基本养殖区”的内涵解析与选划思路*

刘大海，马雪健，，李晓璇，胡国斌，姜伟，高俊国

(1. 国家海洋局第一海洋研究所 青岛 266061； 2.中国海洋大学 青岛 266003)



海洋功能区划“基本养殖区”的内涵解析与选划思路*

刘大海1，马雪健1，2，李晓璇1，胡国斌2，姜伟1，高俊国1

(1. 国家海洋局第一海洋研究所 青岛 266061； 2.中国海洋大学 青岛 266003)

基于区域经济学、生态学、海洋可持续发展等理论方法，借鉴陆域基本农田保护思路，结合海洋功能区划工作实际，拓展了海洋功能区划“基本养殖区”相关概念，并对其内涵、选划意义、基本原则等进行剖析，初步探讨了“基本养殖区”选划技术流程和选划条件，系统梳理了海洋功能区划“基本养殖区”的选划思路，并针对我国养殖用海管理现状提出了相应的管理对策建议。

养殖用海；保有量；基本养殖区；海洋功能区划

一直以来，养殖用海在维持海洋渔业经济健康发展、保障海产品生产安全、提高渔民收入等方面发挥了重要作用。随着《海域使用管理法》的出台，我国形成了较为完备的养殖用海管理政策体系，为海水养殖产业发展提供了优良的环境。《全国海洋功能区划(2011—2020年)》将保护渔业列为10年工作重点，并指出海洋渔业可持续发展的前提即“传统渔业水域不被侵占、挤占”。新颁发的《全国农业可持续发展规划(2015—2030年)》也提到“稳定海水养殖面积……保护海洋渔业生态”的工作目标。然而，上述区划规划目标的实现缺乏具体落实途径，而且我国养殖用海管理工作仍然面临资源与技术的双重制约，具体表现在养殖用海权属管理不严格[1]，近海养殖空间被挤占[2]，养殖生产方式科技含量有待提高[3]等。

因此，亟须探索一套科学合理的养殖用海管理制度，切实保障养殖用海空间资源可持续，推动海水养殖技术升级和产业进步。本研究基于基本农田保护制度和海洋功能区划思想，拓展了海洋功能区划“基本养殖区”(以下简称“基本养殖区”)相关概念，并对“基本养殖区”选划思路进行了系统探讨，以期为养殖用海资源合理利用与管理提供一些思路。

1 “基本养殖区”概念

“基本养殖区”概念是基于目前海水养殖产业的发展需求和开发管理中遇到的具体问题而提出来的。

1.1 产业发展的迫切需求

中国海洋渔业发展需要一定量的养殖用海空间资源保障。《全国海洋功能区划(2011—2020)》明确提出“维持渔业用海基本稳定”，并确定了养殖用海功能区“至2020年，面积不少于260万公顷”的基本目标。然而，后续却缺少相应的管理对策和配套细则，基本目标的实现缺少有效的保障措施。与此同时，已选划的农渔业区用途并不严格限制其他产业开发权限，中国近海、滩涂等养殖空间频繁受到沿海开发活动的挤压。“基本养殖区”的选划恰好可以弥补上述管理环节的缺失，将为海洋功能区保有量控制目标的实现提供一定的空间储备与技术支持。

基于生态系统的健康海水养殖模式的全面推广需要实践基础空间。2015年5月，农业部、发改委等联合发布《全国农业可持续发展规划(2015—2030)》，进一步强调养殖生态系统健康的重要意义，并提出“到2020年全国水产健康养殖面积占水产养殖面积的65%，到2030年达到90%”的健康养殖目标。目前随着国家的大力推广扶持，我国人工鱼礁、增殖放流、深水网箱养殖等技术日趋成熟并逐步得到推广，但相当一部分健康海水养殖技术，如混养套养、空间立体化养殖、多营养层次综合养殖等仍处于试验阶段，在新技术被广泛认同并得到产业化应用前，仍需要大量的产业实践经验来论证其应用效益和推广的可行性。通过“基本养殖区”选划，预留集约节约、环境友好、生态高效相关技术的应用示范区，可为优秀健康养殖与管理技术推广提供孵化空间，带动整个海水养殖乃至水产养殖生产能力的提高，加快规划目标的实现。

1.2 农田保障的“他山之石”

作为第一产业中最重要的生产资料，养殖用海与农田的资源特性以及它们分别在海洋渔业和种植业中所处的地位是非常相似的。养殖用海作为海洋里的农田，其开发过程中面临的一些问题，在农田的开发历程中也有迹可循。可以推断，现有的农田科学开发与养护策略对养殖用海资源的开发与保护具有宝贵的借鉴意义。

改革开放以来，我国工业化、城镇化进程加快，耕地面积遭受挤占[4]。第二次中国土地调查数据显示，1996—2009年间，中国耕地减少超过0.135亿hm2[5]。面对农用地紧张局面，国务院颁布了《基本农田保护条例》(1994年颁布，1998年修订)，在法律层面上明确了基本农田的概念内涵，明确了维持耕地基本保有量的基本思想和原则。后来随着经济发展的升温，基本农田保护形势日益严峻，为此，国家进一步提出永久基本农田的战略思想，将该思想写入党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，并在土地利用总体规划修编(2006—2020年)中明确要求科学划定永久基本农田。至此，基本农田概念由最初的一定数量的优质耕地，演变为如今优质、连片、永久、稳定的耕地[6]。

从农田保护的发展历程中可以看出国家对产业基础资源保障的决心和力度。随着海洋资源的进一步开发和海洋经济的蓬勃发展，与当年农业发展面临的困境相似，海水养殖产业被其他产业挤占的情况开始出现，养殖用海与其他产业用海矛盾日益凸显，若不能尽快采取保障措施，海水养殖产业空间将面临更大威胁。因此，为遏制这类矛盾进一步恶化，需借鉴农业发展经验，尽快采取有效措施，从“质”和“量”上保障国家基本养殖资源，维持养殖用海资源可持续开发利用。

1.3 “基本养殖区”概念内涵解析

从概念上来说，“基本养殖区”是指国家按照一定时期人口和海洋经济发展对海产品的需求，根据海洋功能区划等相关制度确定的不得占用的养殖用海[7]。

从功能上来说，“基本养殖区”主要功能定位于海水养殖生产的优质空间资源保留区，同时也服务于健康养殖及管理技术的实践推广。

从管理上来说，“基本养殖区”的划定和管护，必须采取行政、法律、经济、技术等综合手段，加强管理，以实现“基本养殖区”的质量、数量、生态等全方面管护，“基本养殖区”不受其他产业用海挤占[8]。

从实践上来说，“基本养殖区”是在充分摸清产业经济和海域资源现状的前提下，为保障中国海水养殖产业可持续发展这一长远目标，而以科学手段人为预留出的健康海水养殖生产活动区。其选划过程应遵循自然生态规律，紧密联系中国海水养殖产业发展的实际情况和长期发展需求，同时尊重海洋生态系统平衡发展规律，最终目的是促进海水养殖产业健康发展。

2 选划“基本养殖区”的意义

2.1 保障养殖用海资源量

随着国民经济的迅速发展，我国海产品消费量连年攀升，过度捕捞与海域环境污染导致渔业资源危机。海产品供应及海洋环境保护的两大需求都要求海水养殖产业持续稳定发挥作用，由此，控制/限制捕捞，大力发展生态养殖、稳定海水养殖面积成为全国海洋渔业管理的政策共识。然而，受市场经济影响，其他产业用海挤占养殖用海的现象十分突出，养殖用海空间资源紧缺也日益成为限制海水养殖产业持续发展的主要障碍。“基本养殖区”选划本身，就是对养殖用海资源的一种空间保护：一是对重要质优养殖海域空间的保护，鉴别自然条件优越、产业模式成熟的重要养殖功能区并采取保护措施，保证重要养殖资源区免受破坏；二是对有争议的养殖用海空间的保护，通过科学分析并明确争议海域的产权归属，解决最集中、最迫切的产业用海矛盾，维护海域空间的养殖权利；三是对养殖空间总量的保护，通过产业产品的需求分析和科学论证，完成一定量养殖空间的选划和预留，保障全国最基本的海产品市场供应及海水养殖产业的稳定发展。

2.2 为新技术推广提供示范空间

就目前发展形势而言，集约节约、生态循环等养殖模式虽备受关注，但一些先进的生产技术，如轮养套养、空间立体化养殖、多营养层次综合养殖等仍未得到规模化应用，与养殖发展相关的评估管理技术，如养殖容纳量评估、基于生态系统的海洋综合管理等技术也还不成熟，除了需要政策的大力扶持外，更需要从技术应用流程上对其提供切实有效的帮助。“基本养殖区”可作为养殖、评价、管理等新技术的示范空间，有条件的将优秀成果直接应用到生产实践中，并通过良好的管控措施和沟通机制实现信息反馈，实现新技术的不断修正与完善，为促进先进技术的广泛应用提供资源基础，最终为养殖用海资源的生态化开发和利用创造条件。

2.3 提高养殖用海资源高效利用率

随着科学技术的发展，面对环境生态与资源困境，人们逐渐摒弃“先污染后治理”的产业发展模式，更倾向于深入问题的源头，防患于未然。在海水养殖领域，采用科技含量高、生态效益好的高效养殖与管理技术成为发展的必然趋势。然而我国养殖用海面广量大，且技术设施等更新转型需要一定成本，基层管控主导背景下的生态化、高效化养殖管理措施全面推广仍存在困难，还需依靠以点带面、先局部后整体的技术推广策略来促进养殖用海整体利用效率的提高。“基本养殖区”的选划给集约节约、健康生态养殖管理措施的实施提供了土壤，通过其切实可见的经济效益、生态效益带动周边养殖功能区技术更新和资源利用方式转型升级，以此逐渐提高养殖用海资源利用效率，促进海水养殖产业综合效益提升。

3 海洋功能区划“基本养殖区”选划思路

3.1 选划基本原则

“基本养殖区”选划的出发点即保持养殖用海资源的健康可持续利用。所谓海域可持续利用，即要求海域的开发利用应当建立在海洋环境和生态可持续的前提下，既满足当代或本地区人们的需要，实现海洋经济快速增长，又不对后代或其他地区人们满足其需求的能力构成危害[9]。因此，要实现这一目标，基本养殖区的选划过程需立足养殖用海“质”与“量”的保障及维护，实际选划时秉持以下几点原则。

(1)自然属性与社会属性兼顾原则。“基本养殖区”选划应根据养殖用海自然资源条件、环境状况、地理区位、养殖条件适宜性、养殖现状，并考虑沿海社会和渔业经济持续发展的需要，合理划定“基本养殖区”，获得该海域最佳养殖综合效益。

(2)促进经济发展与环境保护并重。“基本养殖区”选划应有利于渔业经济可持续发展，妥善处理养殖开发与保护的关系。应严格遵循自然规律，根据渔业资源再生力和养殖海域环境承载力，科学评估“基本养殖区”养殖条件适宜性、养殖容纳量，积极采用基于生态系统的立体化高效养殖模式，保障养殖生态健康可持续。

(3)前瞻性原则。“基本养殖区”选划应在客观展望未来科学养殖技术和渔业经济发展水平的基础上，充分体现养殖用海资源开发与养护的前瞻意识，为提高养殖用海开发利用的技术层次和综合效益留有余地。

(4)管理强制性原则。“基本养殖区”的划定过程和后期管护，需依赖法律强制力、严格的行政管理手段等，明确“基本养殖区”保护范围、质量、数量，严守“养殖红线”，切实保障基本养殖海域不被挤占。

通过以上原则，使“基本养殖区”选划既遵从自然科学规律，又能紧密联系中国海水养殖产业发展的实际情况，力求开发管理模式健康可持续，管理手段明晰可操作，确保“基本养殖区”空间资源稳定、环境持续优质，切实发挥基本养殖区保障功能与示范意义。

3.2 选划技术方案

“基本养殖区”选划与海洋功能区渔业资源利用和养护区选划主体技术及流程相似，均需要分析养殖产业发展现状、趋势及基本用海需求，确定重点养殖区范围、规模，分析待选划区域的海水养殖条件等。需要注意的是，与一般海洋功能区选划相比，“基本养殖区”选划结果倾向于得到更为严格的制度保障，避免基本养殖资源被挤占。

(1)基本养殖需求量化。摸清全国养殖用海开发利用现状及其养殖产业发展现状，结合海产品产量估算、市场前景预测、海域资源总量分析、产业政策分析等，预测适合养殖产业发展的全国养殖用海基本规模，确定养殖用海需求的量化标准。

(2)明确“基本养殖区”位置、范围。基于海洋功能区划中划定的农渔业区范围，结合各沿海省、市、自治区其他相关区划、规划，合理确定“基本养殖区”选划的最大范围，并将此作为底图。评价该范围海域环境对养殖活动的适宜性并区分等级。在此基础上，综合前期基本养殖需求量化，明确“基本养殖区”选划的范围与位置。

(3)划定基本养殖红线。确定“基本养殖区”选划规模和范围之后，需要划定基本养殖红线，用于明确基本养殖区与周边海域界限，结合严格的政策管理措施保障基本养殖区规避其他用海产业的挤占。

3.3 选划条件

“基本养殖区”是养殖用海中的“优质预留区”[10-11]，“基本养殖区”海域需满足以下条件：① 良好的自然质量条件；② 协调的产业用海环境条件；③ 一定的空间立体化开发程度。这保障了重要优质养殖资源的安全，保证了基本养殖区内养殖生产活动的协调适宜性，能引导养殖用海开发行为向立体化空间拓展，进一步保障养殖用海资源的高效利用[12]。

3.4 讨论与展望

海洋“基本养殖区”的选划及管理，对海水养殖业本身及其他海洋产业发展均具有积极意义。一方面，养殖用海基本资源是否得到有效保护与妥善开发，关系到蛋白供应及食品安全、国家水产品进出口贸易、沿海渔民生活水平等重要领域。“基本养殖区”选划有利于保障国家基本养殖产品数量质量、养殖产业链条、渔业从业人员安置、海域管理工作等的持续稳定，对维护养殖用海的基本功能属性意义重大；另一方面，中国养殖用海约占全国海域使用面积的90%，养殖用海资源管理模式是否有效，与整个海域管理工作的未来发展动向和前景有很大联系。

若“基本养殖区”技术体系建立并实施，其成果将应用于养殖用海管理的第一线，为养殖用海保有量控制提供切实抓手和主要依据。但选划工作的难度在于，一方面“基本养殖区”选划需满足海洋可持续发展、基于生态系统的海洋综合管理等理论与技术要求[13-15]；另一方面其示范应用意义的实现也对前期选划、过程控制、后期监管等提出更高标准。一系列管理上、技术上的关键问题需要被解答，例如：“基本养殖区”范围、面积、养殖红线位置如何被确定？通过何种手段实现对基本养殖红线的监控和管理？基层海域管理部门采取怎样的措施，确保海洋功能区划“基本养殖区”数量不减少、不挪作他用？在“基本养殖区”开展立体化、生态化养殖，进行健康海水养殖技术产业化应用的可操作性有多大？单位和个人是否有能力、有意愿保护“基本养殖区”，并承担保持该海域环境质量和养殖生产力的义务？等等。因此，“基本养殖区”选划还有待更深入和系统地探索。

目前中国海水养殖业仍面临海洋资源、环境的双重约束[16]，养殖产业亟待转型，在此关键节点开展基于生态系统的、海洋资源可持续利用的相关技术与理论研究十分必要。中国海水养殖业必须抓住产业转型黄金期，加速向现代渔业转变，围绕保供、增收和可持续发展，从管理上重视养殖用海资源环境价值，加大绿色、健康、安全的海水养殖技术投入，不断提高海洋渔业发展的质量和效益。

4 结束语

本研究针对海水养殖产业发展的迫切需求和突出问题，借鉴基本农田保护思路和海洋功能区选划思想，发展了“基本养殖区”概念，深入讨论了“基本养殖区”选划在国家海水养殖产业发展上可能发挥的作用，探究了“基本养殖区”选划的基本原则、技术方案、选划条件等，并对其未来发展方向、重难点问题等进行了系列讨论与展望。需要注意的是，本研究涉及的“基本养殖区”选划技术体系、管理机制构建、方法思路设计等方面仍有完善空间，其可操作性亦有待论证，希望“基本养殖区”选划理论方法能引起更为深入系统的研讨，为促进养殖用海管理深化升级提供技术支撑。

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海洋公益性行业科研专项经费项目“基于生态系统的海洋功能区划关键技术研究与应用”(201505001)；“山东半岛蓝色经济区建设的海洋空间布局优化”(201205001)；“近岸海域空间整治效果与开发存量评估关键技术研究应用”(201405025)；国家海洋局资助项目“渔业用海效益评价研究及宣传材料编写”.

F224.0；F7；X37

A

1005-9857(2015)10-0013-05