BOT投资方式视角下海岛基础设施开发的SWOT分析<br/>——以浙江椒江为例

BOT投资方式视角下海岛基础设施开发的SWOT分析
——以浙江椒江为例

2015-03-24蔡一声

海洋开发与管理 2015年10期

关键词：海岛基础设施

蔡一声

(台州市椒江区海洋与渔业局台州 318000)

BOT投资方式视角下海岛基础设施开发的SWOT分析
——以浙江椒江为例

蔡一声

(台州市椒江区海洋与渔业局台州 318000)

文章首先介绍了BOT投资方式出现的时代背景和现实需求，分析了BOT投资方式的基本认识和内涵，简要介绍了浙江椒江海岛基础设施开发现状，借鉴国内外海岛基础设施BOT投资方式，通过SWOT分析浙江椒江BOT投资方式开发海岛基础设施的优势、劣势、机遇和挑战，并提出相应的对策和建议。

建设-经营-移交(BOT)；投资方式；海岛；SWOT分析

进入新世纪特别是“十二五”期间，我国海岛开发管理进入了崭新的发展阶段。2011年国务院批准设立浙江舟山群岛新区，成为我国继上海浦东、天津滨海和重庆两江后又一个国家级新区，也是首个以海洋经济为主题的国家级新区；2012年设立三沙市，管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域，是中国面积最大、人口最少、最年轻的地级市。

与此同时，通过逐步缩减国家主导的投资行为结束财政刺激；去杠杆化以大幅削减债务；推行结构改革，包括对公用事业放宽价格管控以及推动利率自由化，市场资源配置的作用逐步强化，这也使得传统的海岛基础设施开发的高投入、高污染、高能耗难以为继。这不仅仅需要在传统海岛基础设施产品技术革新、产业转型升级、从业人员素质提升，更需要在机制体制上推陈出新，以大智慧、大气魄、大毅力推动新一轮的海岛基础设施开发。我国海岛数量众多，其开发管理尚处于起步阶段，资源价值高，可塑性强，潜力巨大。本研究将通过新兴的BOT投资方式的视角，运用SWOT分析浙江椒江这一区域海岛基础设施的开发，以寻求海岛基础设施开发管理的体制机制创新。

1 海岛基础设施开发采用BOT投资方式的定义、法规与现状

1.1 BOT投资方式的定义

1984年，土耳其总理厄扎尔首先提出了BOT这一术语，想利用BOT方式建造一座电厂。随着世界经济发展和形势变化，BOT投资方式正式出现在经济舞台上。BOT投资方式有狭义和广义之分。从狭义上讲，BOT(build—operate—transfer)即“建设一经营一移交”。广义的理解除了BOT外，还有BOOT(建设一拥有一经营)、BT(建设一转让)、BTO(建设一转让一经营)等多种模式[1]。

鉴于目前学术界对BOT及其投资方式尚无准确定义，本文所指的BOT投资方式是指国内外私人资本投资参与国内基础设施建设，向社会提供公共服务，由政府部门就某个基础设施项目与国内外私人投资(包括项目机构、组织及个人)签订特许权协议，以合同方式规定双方权益，投资方拥有开发及收益权，政府方拥有监督及调控权，协议期限届满，投资者和经营者无偿将该设施移交给政府部门或者公共机构的投资模式。从某种意义上讲，BOT投资方式即“特许协议”。

1.2 海岛基础设施开发领域BOT投资方式的法理认识

在BOT投资方式上，1982年国务院制定发布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，允许外国企业参与合作开发我国海洋石油资源；1995年中国对外贸易经济合作部签发了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，同年国家计委、电力部、交通部联合签发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，将外商投资引导到我国亟须发展的基础设施和基础产业；2005年国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域；特别是2010年国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域、金融服务领域、商贸流通领域、国防科技工业领域，鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革，推动民营企业加强自主创新和转型升级[2]。

在海岛基础设施开发上，2010年《中华人民共和国海岛保护法》颁布后给我国沿海岛屿的开发与管理提供了开发依据和法律保障，因此我国沿海各地掀起了一轮海洋海岛开发的热潮，浙江省也跻身其中。2011年国务院正式批复《浙江海洋经济发展示范区规划》，浙江海洋经济发展示范区建设上升为国家战略。同年浙江省委省政府制定下发了《关于加快海洋经济发展的若干意见》，对浙江省当前和今后一个时期加快发展海洋经济做出了全面部署，而海岛开发也是海洋经济的重要内容。经过充分的酝酿和讨论，2013年浙江省发布了《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》，这是我国首个针对无居民海岛开发利用的省级政府规章，规范了浙江无居民海岛的开发利用、保护海岛自然资源和生态环境行为，保障了无居民海岛使用权人的合法利益。《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》分别从无居民海岛的保护和利用规划、无居民海岛使用权申请审批、登记发证和权证流转等方面作了规定，并确立了使用权收回制度[3]。

1.3 浙江椒江海岛基础设施开发现状

椒江区地处浙江省沿海中部台州湾入口处，旧称“海门”，是台州的主城区。1981年建市，因与江苏省南通市海门市同名而改称椒江，以椒江横贯市域而名，为浙江省第一个县级市。1994年8月，国务院批准台州撤地设市，行政中心移设椒江，椒江撤市设区，成为台州市主城区，市委、市政府驻地。椒江区陆地面积仅280 km2，海域面积却有1 604 km2，2013年椒江区生产总值403.86亿元，比上年增长7.4%，全区户籍总人口为53.92万人。

辖区内共有海岛97个，海岛总面积达14.97 km2，海岸线长51.4 km。其中无居民海岛95个，岛域面积3.08 km2；已命名无居民海岛44个，未命名无居民海岛51个，其中部分较大的无居民海岛有最基础的设施外，其他均属于“裸岛”。

椒江区有上大陈岛、下大陈岛与下屿3个海岛列入全省100个重要海岛，2013年印发《浙江省重要海岛开发利用与保护规划椒江区实施方案》在“保护优先，合理开发；以人为本，改善民生；政府主导，社会参与；项目带动，注重实践”的基本原则指导下，上大陈岛、下大陈岛与下屿这3个海岛将按照港口物流岛、滨海旅游岛、海洋生态岛三大类功能分别开发和利用，实施期限为2012-2020年，重点是2012-2015年[4]。

2 国内外海岛基础设施利用BOT投资方式的借鉴

2.1 国外海岛基础设施BOT投资方式的启示

(1)美国：通过颁布《湿地贷款法》(1961)、《联邦海岸带管理法》(1972)、《美国国家儿童岛法》(1995)、《鸟粪岛法》(1995)等一系列法律强化了国家对海岛的管理和投资开发。特别是联邦海岸带管理法，是美国海岸带管理的里程碑，通过增值美国海岸带资源、切实帮助各州实施管理规划、多方合作参与管理等办法，维护海岛BOT投资各方利益[5]。美国普遍采用出租的办法行使海岛使用权，通过出租方式向公司、企业或私人转让公有海岛土地，以修建码头、公路、仓库等基础设施[6]。美国海岛、沿海、沿岸老化机场、港口、轨道交通、地铁、高速公路，通过BOT投资方式允许私营企业进入，实现双赢。如，宾夕法尼亚最近通过了公有部门、私有部门合作伙伴关系的法律，北卡州的很多工程都是公私合营的项目，北卡、印第安纳通过BOT融资几十亿美元[7]。

(2)马尔代夫：拥有大小岛屿约1 200个，以海岛旅游闻名于世。在摆脱西方殖民统治后，马尔代夫结合自身实际，没有走工业化道路，而是通过BOT投资方式融资，大力推行海岛旅游业。马尔代夫于1979年颁布《外国投资法》，鼓励国外资本投资，免除外资企业所得税、公司税或者财产税，1989年推行经济改革取消经济配额，放宽政策限制，允许更多外资进驻。该国特别重视海岛规划，每一个无居民海岛开发，均先由一个国内外私人投资向政府租赁一个无居民海岛，在海岛上建一家酒店，以完整、独立、封闭式的度假村模式经营发展[8]。这种一岛一店“小、清、静”的开发模式被称为海岛开发的“马尔代夫模式”。为更好地为BOT投融资提供服务，该国还成立了由旅游、渔业、交通等部门组成的国家旅游委员会，以及时解决经济发展中遇到的问题[9]。

(3)印度尼西亚：世界上最大的群岛国，有约1.7万个岛屿。印度尼西亚通过《投资法》《有限责任公司条例》《海关法》《产业法》《禁止垄断行为和不正当贸易竞争法》等法律法规规范国内海岛投资领域市场秩序[10]。特别是2007年颁布的《投资法》，将《国外投资法》(1967)和《国内投资法》(1968)合二为一，并逐步开放基础设施领域，将原来港口、电力、生活用水等八大限制领域缩小为交通、采矿、传播和武器四大限制领域。鼓励外国投资商租用其无居民海岛，并提供其他一些优惠政策，以发展岛屿经济。租用者可在30年内拥有岛屿的使用权，30年后还可申请延期[11]。

2.2 国内海岛基础设施BOT投资方式的经验

我国首个BOT投资是1984年签约的广东沙角火力发电厂B厂，该项目由香港合和电力(乙方)负责设计、建设及筹集资金，并负责合作经营期内的经营管理，以电厂投产后产生的现金流量来偿还融资贷款。深圳能源集团(甲方)负责配合乙方筹集资金，执行“供煤协议”和“购电协议”，向乙方收购不低于60%发电量，并负责提供建厂用地使用权等。沙角B电厂总装机容量70万kW，总投资40亿港币，于1999年移交公共部门。该项目因缺乏法律法规支持，管理不规范，导致甲乙方纠纷不断，在此背景下国家出台了BOT相关规定，使BOT投资方式走上正轨，也使海岛基础设施BOT投融资成为可能。

我国浙江舟山率先将海岛BOT模式纳入海洋开发规划，并成功引入我国首个海岛基础设施BOT投资项目——普陀资源化再生利用处理中心，竣工验收并正式投入使用。该项目位于普陀区城北，设计日处理粪便量50 m3，年污水处理1.83万m3。该项目总投资1 000万元，根据协议投资方将获得该处理中心25年的收费经营权，到期后将无偿移交给公共部门[12]。

3 浙江椒江BOT投资方式开发海岛基础设施的SWOT分析

3.1 优势分析

3.1.1 缓解海岛基础设施资金短缺，提高市场化程度

首先，采用BOT投资方式吸引本地和外地空闲民营资本及国外资金，以解决海岛基础设施建设资金的缺口问题。其次，BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定项目投资方的做法本身也包含了竞争机制，市场主体的私人组织、机构、个人是BOT模式的行为主体，在特许期内对所建设海岛基础设施工程项目具有完备的产权。再次，BOT投资方式有利于优化政府资源结构，把国内外资本引导到海岛基础设施的建设上，以便于政府集中有限资源投入到关系国计民生的重大项目。

3.1.2 适度宏观调控，降低公共投资风险

虽然BOT协议的执行全部由项目投资方负责，但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判3个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制定也受到政府的约束。基础设施项目的建设运营周期长、规模大、风险高，在BOT投资方式下政府将主要风险转移给项目的投资者，投资者以投入的资本承担有限责任。项目借款以及风险由承包商承担，从而减少项目对政府财政预算的影响，减轻了政府借债和还本付息的负担。

3.1.3 提高管理水平和运营效率，促进资本市场的发展

投资人为降低项目建设经营过程中的风险，获得较多的利润回报，必然采用先进的设计和管理方法，引入成熟的经营机制，从而有助于提高基础设施项目的建设与经营效率，提高项目建设质量并加快项目建设进度，促进项目运营效率的提高，同时客观上可较好地解决政府海岛基础设施投资超工期、超成本和运营服务差等弊病，为社会公众提供较好的海岛基础设施使用服务[13]。

3.2 劣势分析

3.2.1 体制机制不规范

经多年努力，BOT投资项目政府和投资方操作水平有了较大提高，但在海岛基础设施领域发展不足，导致海岛基础设施整体水平不高。目前上马及竣工BOT投资方式项目基本都集中在陆地，海域海岛项目极度缺乏，且竞争机制、价格机制、风险机制等市场机制亟待完善，投资管理工作不够规范，项目引进缺乏必要引导和科学论证。

3.2.2 法制亟待健全

BOT投资方式需有专门的法律规定及制度体系来支持，目前为止我国仍未颁布正式的BOT法，仅用一般外资法或几个单行条例来规范它。在现有的法律框架内，许多问题得不到有效解决，一定程度上阻碍了BOT项目的顺利实施。

3.2.3 项目制约因素较多

一是每个BOT项目都各具特点，一般均无先例可循，每个项目都是一个新课题，都得从头开始研究。二是从业人员素质参差不齐，项目发展定位不明，创新能力不足，导致竞争力不强。三是一些行业的BOT项目存在政策性壁垒和垄断现象，各种社会资本难以进入，抑制了BOT投资项目整体发展。四是BOT投资项目门槛较高，要求标准高，审批程序冗繁[14]。

3.3 机遇分析

3.3.1 海洋经济带动海岛基础设施开发

台州市北连宁波，南结温州，对望舟山，有3个海洋经济强市支撑，形成强大的区域经济实力，作为台州市主城区的椒江，自然成为该区域经济的受益者，也为BOT投资方式开发海岛基础设施提供了良好的经济基础。椒江区拥有浙江第二大渔场“大陈渔场”、第三大港口——海门港，海洋经济一直是当地的重点产业，以舟山群岛新区成为国家级新区为契机，一方面配合打造以温台沿海产业带为主的南翼工程；另一方面向舟山借鉴和学习海岛基础设施开发的经验[15]。

3.3.2 “合伙人”思维深入人心

台州作为全国股份合作制的发源地，民营经济的比重占了台州经济总量的97%以上，民营经济在当地海洋海岛领域的投资相当活跃，作为主城区的椒江“合伙人”经营思维渗透到各行业各领域，为BOT投资方式提供了思想基础。

3.3.3 城镇居民人均可支配收入高于全国水平

2013年台州市区居民人均可支配收入39 123元，比上年增长8.9%，远高于全国城镇居民人均可支配收入26 955元，位居全国前列，椒江区城镇居民人均可支配收入稳居台州各县市前三。2010年台州城镇居民轿车拥有量全国第一，2013年汽车保有量破90万辆，日均增352.8辆。椒江区是典型的民富城市，为引进海岛基础设施外来资本和本地资金投资提供了强有力的信心基础[16]。

3.4 挑战分析

3.4.1 市场风险

一是由于BOT经营期限长，市场环境变化，导致原材料、人工及动力价格上涨，导致成本费用上升，收益降低。二是因我国《中华人民共和国担保法》和《境内机构对外担保管理办法》明确排除了政府和公益性部门为经济活动提供担保的可能性，BOT项目资金面临较大的风险。三是海岛基础设施BOT项目必然涉及原材料、人力资源、规划用地等投资者无法解决的问题，因此政府的支持和必要是BOT项目成功的必要条件。

3.4.2 融资风险

融资风险指汇率、利率和通货膨胀率预期外的变化带来的风险，由于我国在外汇管制措施较为严格，因此对常用于跨国投资的BOT项目汇率变化或兑现困难也会给项目带来风险。应尽量避免货币兑换，海岛基础设施项目收入为本国货币和外币按一定比例的组合，用本国货币支付日常经营管理费用和股东红利等，用外币支付购买国外能源及原料等以外币形式发生的费用。

3.4.3 不可抗力风险

不可抗力风险指海岛基础设施项目参与方不能预见且无法克服与避免的而使项目造成很大损坏，以至不能实施的风险，如台风、海啸、战争等。这种风险具有不可预测性和损失额的不确定性，有可能是毁灭性损失。项目公司无法控制此类风险，只能采取保险的方式将风险转移给保险公司，不能投保的则由项目公司和政府分担[17]。

4 BOT投资方式开发海岛基础设施的对策和建议

4.1 政府引导，多方参与，多渠道多口径投融资

资金投入是海岛基础设施开发的重要保障，要多渠道、多口径筹措资金，要创新投资主体，坚持投资主体多元化，实行“政府+企业法人+社会自然人”模式。要创新经营模式，引导投资主体规范、合理、合法经营，采取“政府所有、委托经营、自负盈亏、契约约束”的经营模式。要创新投融资方式，一是在沿海城市政府应参照美国等发达国家，设立多种形式的海岛基础设施开发基金，允许发行地方债券；二是企业投资海岛BOT项目除传统向国内外银行申请无息或低息贷款外，应允许发行企业私募债；三是由于海岛BOT项目投资巨大，单家银行贷款风险过大，因此应参照国外BOT项目采用银团贷款，借鉴南水北调工程国内银团贷款融资模式，由其中一家银行做牵头行，其他家银行作为参与行组成贷款银团，提供了项目贷款[18]。

4.2 实现所有权与经营权相分离，推行职业经理人制度

在海岛基础设施BOT项目到期成功移交后，应采取所有权与经营权相分离的原则，引进职业经理人制度和经营权招投标的竞争机制，通过竞争择优选定委托对象。政府规划制定责任目标，并不直接管理海岛基础设施BOT项目，而是通过聘请职业经理人组建管理团队，对该项目按照政府规划进行日常的经营。职业经理人团队对政府负责，享有在与政府签订的聘任责任书责任范围内的战略制定、人事任命、财务运作权，同时辅以监理制、跟踪审计制、责任追究制等，对该项目管理全程监管[19]。

4.3 完善法律法规，对海岛BOT投资方式进行清理、修订和解释

借鉴西方发达国家的海岛BOT投资法，参考中国南海周围国家的海岛BOT投资法案，整合《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》和《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，结合《中华人民共和国担保法》和《中华人民共和国海岛保护法》等法律法规，制定《中华人民共和国海岛BOT投资法》，并及时出台相应的实施细则，详细界定BOT投资的法律性质、特许权的定义，规定BOT项目的审批、准入、运作、政府保证、经营期限以及对BOT的征收、国有化和补偿问题，促进海岛基础设施的顺利有序开发[20]。

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