协商民主与民族自治地方公共决策机制的优化

胡玉荣

(云南大学公共管理学院，云南 昆明 650091)

协商民主与民族自治地方公共决策机制的优化

胡玉荣

(云南大学公共管理学院，云南 昆明 650091)

协商民主在协调民族利益关系、聚合不同民族群体的利益表达、化解民族之间的利益纠纷、保障少数民族当家作主的政治权利等方面具有一定的制度优势，可以成为民族自治地方公共决策的一种重要机制。通过对民族自治地方公共决策方式的反思，重申协商民主决策的价值，研究并提出促进民族自治地方协商民主决策机制发展的建议，将对进一步改善民族自治地方公共决策有所裨益。

协商民主；民族自治地方；公共决策机制

在中共中央十八大报告中明确提出，要在推进中国政治体制改革中“健全社会主义协商民主制度”，“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。随着中国政治实践的不断推进，协商民主正在成为中国政治发展的一种有效形式，影响着中国政治生态的变化。在我国民族自治地方，社会现代化转型正深入推进，族际互动变得更加频繁和深入，一些矛盾和利益冲突不断显现，部分地区甚至已经十分激烈。如何促进多民族之间广泛交流和对话，推动族际关系的和谐发展，就成为民族自治地方必须面临的一个重大问题。在这一方面，协商民主具有“广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”的制度优势，应该成为民族自治地方的一种有效治理机制。

在我国民族自治地方治理中，影响最大的政治活动莫过于公共决策。虽然协商民主作为公共决策的一种有效机制的价值早已在2001修订的《中华人民共和国民族区域自治法》中有所强调，但受制于多方面因素的影响，协商民主并未成为民族自治地方公共决策的一种重要机制获得普遍建立，其在协调民族利益关系、聚合不同民族群体的利益表达、化解民族之间的利益纠纷、保障少数民族当家作主的政治权利等方面的制度优势也没有得到充分挖掘，这显然与民族自治地方政治发展的趋势不相适应。基于此，本文力图在对民族自治地方公共决策方式进行反思的基础上，重申协商民主决策的价值，并提出促进民族自治地方协商民主决策机制发展的建议，希望对进一步改善民族自治地方公共决策有所裨益。

一、民族自治地方公共决策的主要机制及其局限

我国的民族区域自治制度设计的根本目的是为了保障少数民族当家作主的权利，从本质上说是民族自治与区域自治的结合。如何将民族自治与区域自治相结合，从现行的《民族区域自治法》所规定以及现实民族自治地区政治运行来看，这种结合主要通过民族自治地方自治机关的民族化来实现。具体来说，就是在民族自治地方人口比例占据主体部分的少数民族公民担任人大常委会及政府的主要领导职务，具有不同民族身份的公民在人大代表及公务人员组织中按照适当比例进行分配，实现干部的民族化。从这个意义上来看，民族自治的关键机制就现实地演绎为通过自治民族成员参与当地自治机关工作而得以体现当家作主的政治权利。

现实地看，这样一种民族区域自治制度运行方式显然是有优势的，它促进了自治少数民族更加有效地参与政治过程，参与公共决策，有利于保障其管理地方性民族事务和区域事务。但是，从目前民族自治地方制度运行的最核心的公共决策机制来看，无论是代议制基础上实行的多数决定的票决制，还是政府征求意见的咨询式决策机制，虽然有利于保障形成公共决策的效率，也在很大程度上聚集了民意，其形成的决策也能获得一定的合法性基础，但都蕴含着一定的风险，在实际运行中可能会带来一些消极性影响。

(一)代议制基础上的“票决制”及其蕴含的风险

从我国各个民族自治地方公共决策的实际形式来看，票决制是一种十分普遍的公共决策形式，这种“多数决定”的决策模式对我国许多民族自治地方来说，并不能保障自治民族充分有效地参与到公共决策过程中，对决策产生实质性的影响，因为自治民族在我国绝大多数民族自治地方都不是占据人口的大多数的。这样一种决策形式所产生的决策执行并不能获得自治民族的足够认同。

不仅如此，如果把民族区域自治制度单纯地演绎为自治机关的民族化，使自治民族与其他民族进行严格的界别区分，也可能带来一些消极性的影响：一是容易使汉族和非自治民族产生不满情绪，尤其在自治民族并不占据人口多数的民族自治地方表现更为突出；二是容易催生出民族与民族之间的界别意识，固化民族与民族之间的界限，对民族交融产生消极影响；三是容易忽视非自治民族的少数民族利益保障问题，激发非自治少数民族的“被剥夺感”情绪。

即使是在民族自治地方自治民族占据人口多数的公共决策过程中，这种多数决策的票决制度虽然更加有利于保障自治民族行使自治权力，但也会蕴含“多数暴政”的风险，存在着自治区域内部的汉族与其他少数民族的利益和权利如何获得保障和实现的问题。

目前理论界和民族自治地方事务管理者对民族区域自治制度的关切仍旧聚焦于自治机关的民族化问题，对其所蕴含的风险没有给予足够的重视，更缺乏有效的规避和预防措施和具体改革的构想，这严重制约着民族区域自治制度的功能发挥和民族自治地方公共决策机制的优化。

(二)政府咨询式决策机制及其局限

在民族自治地方公共决策实践中，除了票决制之外，还有一种决策形式被广泛运用，就是由政府官员或者具体负责某一事务的公职人员召集某一特定民族的代表性人士参加会议，并主持会议征求参会人员的意见，在意见基础上形成公共决策。这种决策是政府单向度——自上而下的咨询式决策机制。

这种决策机制的实践，从本质上来说，是将特定区域内复杂的民族利益和民族关系主观地简化为单一的民族自治机关与某一特定民族的单向度的简单对应关系。这样一种决策机制主要关注那些与某一事项直接相关的特定民族的利益，显然忽略了在很多公共事务的处理上某一问题对多个民族可能产生的影响，不能为各个民族的利益表达及利益诉求提供充分的机会，这将严重影响公共决策的执行，使其他利益相关民族难以感知有关决策对他们利益诉求的关注，从而降低其他民族对政府决策的认可和信任程度，加大了决策执行的难度，甚至可能引发深层的社会治理危机。

近些年，民族自治地方的群体性事件呈现出不断增多的趋势，尽管这与国家发展的深度转型关系密切，但也与民族自治地方治理能力的不足，尤其是公共决策机制的缺陷不无关系。民族自治地方占据着我国国土面积的64%，对国家的稳定和发展，意义是十分重大的。因此，如何改进民族自治地方公共决策机制，从而增强民族自治地方治理能力，已成为我们不可回避的重大理论和实践问题。

二、构建民族自治地方协商民主决策机制的价值

建立在传统票决制民主反思与批评基础上的协商民主理论在20世纪后期引起了越来越多学者的关注。在我国，协商民主这一概念被部分学者引介进来后也获得了迅速和广泛的传播，尽管中国和西方的协商民主从理论到实践上都存在较大差别，但协商民主无疑已成为中国民主政治发展的一个重要理论，在中国共产党第十八次全国代表大会的报告中也明确提出要发展协商民主，推进协商民主实践。协商民主作为一种新的民主形式，为什么能产生广泛而深入的影响？这显然与其理论优势和政策主张在一定程度上适应了现实政治发展的需要紧密相关。从我国民族自治地方公共决策的实践来看，引入协商民主不仅会丰富民族自治地方公共决策的形式，也有利于克服传统公共决策方式的不足。

(一)有利于拓展利益表达的空间，促进族际关系的政治整合

协商民主“强调共同体的整体利益、竞争方的合作和利益的共生共荣。它兼顾各方利益诉求，实现理性的公共交汇，消除个体有限理性的局限或偏见的束缚，以利益共享或相容的方式追求意见的一致或基于理性的多元尊重，实现政治力量或诉求的柔性整合”[1]。从实践来看，协商民主决策机制强调对不同利益主体的承认和尊重，鼓励不同民族之间就利益分歧和差异进行平等的协商、对话，在彼此间频繁的沟通和互动中达成谅解，促进对公共问题治理的共识。这样一种公共决策形式的推进和完善不仅有利于克服民族自治地方政府“垂直式”单向度咨询决策机制的不足，进一步拓展民族自治地方多民族利益表达的渠道，也能有效地将各个民族的利益有效整合进公共决策过程之中，促进族际关系的政治整合。

(二)有利于促进决策信息共享，提升公共决策的质量

协商民主强调不同利益主体间围绕公共问题阐述和表达自己的意见，根据自己的实践和掌握的信息优势争取在利益表达中的优势，从而说服别人，促进公共决策的最终达成。这样一种公共决策方式有利于各种信息的有效传递，使信息资源获得充分的交流、整合和优化重组，避免政府主导的闭合式决策方式带来的信息不充分的不足。同时，随着民族自治地方人口流动和族际互动的日渐频繁和深入，信息资源的多元化趋势会更加明显，各个民族群体及其内部不同利益主体之间围绕公共问题寻求有效的解决方式的方法和路径就更为多元，协商民主决策机制能够将不同信息通过 “头脑风暴”方式加以聚合，使分歧和矛盾获得更加广泛的沟通和讨论，这对提高公共决策的质量和水平起到极大的积极作用。

(三)有利于增进公共决策的合法性基础，提升公共决策执行的效度

“协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性”[2]。在现代政治实践中，协商民主理论的提出是对既有民主范式发展到一定阶段后的矫正、补充和超越，是民主实践反思的理论和实践产物。在民族自治地方政府公共决策中引入协商民主，不仅可以使各民族的利益在对话、论辩中得到理解，使不同的利益在公共利益的导向下化解冲突和分歧，在利益整合中促进公共利益的最大化，也能使已经做出的公共决策获得更多合法性支持，增进各族民众对公共决策合理性与正当性的认同程度，从而降低公共决策执行的难度，提升公共决策执行的效度[3]。

总之，民族自治地方协商民主决策机制的构建虽然不能取代票决制和闭合式政府主导的咨询决策机制，但它在实践中的推进，不仅有利于降低公共决策的风险，规避传统决策方式带来的部分消极影响，也有利于培育民族自治地方公民社会的协商精神，增强多民族社会的包容性，对促进民族自治地方族际关系的政治整合和协调发展产生积极效应。

三、促进民族自治地方协商民主决策机制的构建和完善

协商民主的概念虽然是从西方引介过来的，但是协商作为决策的一种有效机制在我国已有着较为深厚的传统，在我国民族自治地方公共决策机制的顶层设计上也早已有所考虑。在2001年修订的《中华人民共和国民族区域自治法》中就明确规定：“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”遗憾的是，法律上虽然做出了规定，但学术界和民族自治地方自治机关的实际工作者并未对此有足够的重视，缺乏专门研究，使得协商民主决策机制的优势没有在实践中充分显现出来。我们认为，在民族自治地方构建和完善协商民主决策机制，不仅需要在认识上达成共识，也需要在平台建设、程序规范、社会基础上获得突破。具体而言：

(一)充分珍视协商民主在优化民族自治地方公共决策机制中的作用

民族区域自治制度的优越性在于其能更加充分地保障少数民族当家作主的政治地位，实现少数民族对其民族事务与地方事务管理的自治权利。但是，这种顶层制度设计能否真正转化为制度构想的现实，则需要许多具体运行机制来保障。我们已经看到，民族区域自治制度依靠自治机关的民族化，并不足以平衡自治民族与其他民族的利益关系，也不足以促成民族自治与区域自治的很好结合。不仅如此，传统代议制下的票决制和自治地方政府依靠垂直咨询所进行的决策也会蕴含着风险，带来消极负面的影响。而协商民主不仅具有超越代议民主的理论优势，也能够通过协商民主决策机制化解和规避自治民族与其他民族的利益矛盾及传统决策机制的风险。

从协商民主的价值主张来看，间接的代议制民主与简单多数原则是难以充分体现全体民众的真实意愿的，公共决策的合法性必须建立在公民社会就公共问题进行广泛协商和对话的基础上，它应该包括“涵括”、“政治平等”、“合理性”、“公开性”等价值，并通过这些价值的实践转换，减少分歧，形成共识。而在民族自治地方，民族关系复杂，一些具体的利益冲突在一定条件下极容易转化为族际间的矛盾。因此，在优化民族自治地方公共决策机制的实践探索中，我们有必要对原有决策机制进行反思，珍视《民族区域自治法》中“必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”这一法律原则的价值，充分挖掘协商民主决策机制的理论优势和实践优势。

(二)为协商民主决策机制的构建搭建广阔的公共平台

民族自治地方协商民主决策机制的构建关键在于构建起一个能够保证不同民族群体公民参与决策的制度性平台。从目前来看，这种制度平台的构建主要包括三个方面：一是要搭建制度平台，推进政府咨询式决策模式的改革，将这种垂直单向度的闭合式决策模式转变为协商式开放的决策模式，具体如下图所示：

同时也要加强听证制度等直接民主决策制度建设；二是要搭建组织平台，充分发挥基层自治组织的协商民主功能，激发基层协商民主决策机制的活力。在我国绝大部分民族自治地方，基层自治组织十分多元和广泛，不仅包括城市的居民委员会、农村的村民委员会，还包括传统的民族性自治组织，这些自治组织内部决策机制具有直接民主制度的部分优势，能够较好地保证公共决策的合理性和有效性。因此，有必要将这自治组织公共决策的优势有机整合起来，扩大公民政治参与，将这些自治组织的利益有机整合进国家政治过程之中；三是搭建沟通平台，重视互联网等沟通平台建设，进一步拓展网络平台互动空间，为各个民族的利益表达提供更加广阔的空间和更加多元化的渠道。

(三)进一步规范和完善协商民主决策的程序和方法

民族自治地方协商民主决策机制的构建不仅需要广阔的公共平台，也需要走向规范化、制度化、程序化，使得协商民主决策机制具有包容性和可持续性，也具有可操作性。这就需要：一是民族自治地方形成专门规范协商民主决策程序的法律性规章，对参与协商的各个民族群体的权力与责任、协商步骤、协商方式等问题进行明确的规范，使协商决策机制有序进行；二是对协商民主决策方法的革新。除了采取传统的会议、访谈、恳谈等方式之外，也可以借鉴“头脑风暴”、“德尔菲法”、电子会议等组织决策方法，重视“民主恳谈会”、“乡村夜话”等实践经验，从而使自治地方的各个民族的利益不仅得到诉求渠道，也能通过协商方式将这些不同的利益诉求整合进民族自治地方公共决策的过程之中，使决策的结果更加符合各个民族的预期，更加有利于平衡各个民族的相互关系，从而促进族际关系的和谐发展。

(四)培育和促进民族自治地方社会组织的发展

为了避免民族自治地方各个民族的“代表”在参与公共决策的过程中出现背离其代表利益权利的意志，充分表达其代表利益群体的利益诉求，非常有必要推动民族地方社会组织的建立和发展。“完善民族自治地方的协商治理机制，关键在于建立民间社会自治组织”[4]。这些自治组织可以有效整合本民族不同成员的利益差异性和观念的分歧，综合他们的利益诉求，从而在此基础上更好地代表本民族的利益参与协商民主决策的过程。因此，民族自治地方不仅不应该对民族自治组织抱有消极防备心理，而且应该积极主动促进民族性自治组织的建立和发展，并通过法律和制度的规范，积极引导这些自治组织的运行，尤其是充分挖掘和发挥其在消解不同民族之间的群体冲突、商谈和化解民族之间的意见和分歧等方面的积极作用。政府在此过程中，以中立、客观和公共利益最大化为基本价值立场，参与不同民族自治组织之间的利益协调和矛盾调解，不仅可以避免出现传统决策方式中矛盾过于集中于政府的现象，也可以更好地促进不同利益主体的协商，弥合不同民族间的利益分歧和差异，避免导致深层的社会危机，使公共决策获得更加深厚的合法性基础。

四、结语

民族自治地方占据着中国64%的国土面积，其公共决策机制的健全与完善不仅关系到民族自治地方各个民族是否能够和谐相处以及和平发展，也关系到国家的总体战略和长远发展。因此，必须高度重视并切实改进民族自治地方公共决策机制。从我们对民族自治地方既有决策机制的分析和讨论中，我们看到，协商民主作为一种新的具有旺盛生命力的民主理论和形式，应当成为民族自治地方的一种重要公共决策机制。尽管从理论构想转变为实践形态需要一个相对较长的时间周期，但努力实现此目标的决心不能动摇，因为一种新的决策机制的构建不仅关系到民族自治地方社会的和谐与发展，也会惠及到全国各族民众。

[1]王洪树.协商民主的复兴：民主政治的现代反思[J].求实，2007(3).

[2]陈家刚.协商民主引论[J].马克思主义与现实，2004(3)：28.

[3]陈家刚.协商民主[M].上海:上海三联书店,2004.

[4]田钒平.论民族自治地方自治机关协商民主决策机制的完善[J].民族研究,2010(4).

责任编辑：罗 雷

2014年度国家民委民族问题研究项目《西南边疆地区民族关系中的认同问题研究》(2014-GM-021)阶段性成果。

胡玉荣(1982—)，女，汉族，广西桂林人，云南大学讲师、博士研究生，研究方向：政治学理论。

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1671-2811(2015)01-0080-05