承德市医疗卫生监督综合执法机制及改进措施探讨

承德市医疗卫生监督综合执法机制及改进措施探讨

郭剑峰

(河北省承德市卫生监督局，河北承德067000)

关键词：卫生监督;综合执法；措施

文章编号：1006-6223(2015)12-2089-03

文献标识码：B

2002年10月，承德市将医疗卫生监督执法职能纳入卫生监督机构职责范围。通过几年的实际工作和积极探索，我们总结积累了一定的医疗卫生监督综合执法经验，本文旨在探讨建立符合我市实际的医疗卫生监督综合执法机制和改进措施。

1承德市医疗卫生监督综合执法现状

1.1医疗卫生监督综合执法队伍建设。2002年10月，承德市在全省率先完成了两项体制改革，组建了河北省第一个市级卫生监督所，按照政事分开、综合执法、依法行政的要求，依据精简、统一、效能的原则，成立了医疗卫生监督科，将医疗、血液、妇幼、放射、传染病等卫生监督职能纳入日常监督工作，建成了一支医疗卫生监督综合执法队伍。

1.2确定医疗卫生监督综合执法职能。制定“一个窗口对外，一支队伍执法”的执法模式。确定了医疗卫生监督综合执法职责，一是负责对医疗机构、母婴保健机构和采供血机构设置审批、执业登记的现场核实和审查工作。二是依法对医疗机构、母婴保健机构、采供血机构和人员的执业活动进行监督检查。三是负责《医疗广告证明》的申请受理，依法对医疗广告内容、形式等进行初审，上报省卫生厅核准。四是定期组织全市传染病防治、母婴保健执法检查。依法开展预防用生物制品销售、供应渠道的监督执法检查。五是负责对医疗机构公共场所、二次供水等项目许可进行现场审验，并按规定频次监督检查。六是负责指导各县区医疗卫生监督工作，培训医疗卫生执法人员。

1.3医疗卫生监督网络建设。为健全完善全市卫生监督工作网络体系，切实加强农村卫生监督工作，我市八县三区全面建立了统一高效覆盖城乡的“三级卫生监督网络”体系。全市建立乡镇卫生监督分所168个，全面开展医疗卫生监督工作。

1.4存在的问题：医疗卫生监督综合执法工作在取得成效的同时，我们也意识到在工作中存在着许多影响、制约甚至阻碍医疗卫生监督综合执法效果的问题。

1.4.1卫生体制不畅，阻碍医疗卫生监督综合执法效果。医疗卫生监督的执法主体是卫生行政部门，而卫生行政部门现在依然是在“办”卫生，存在既当裁判员又当运动员的双重身份[1]。同是卫生行政部门的下属单位，卫生监督机构对医疗机构进行监督管理时，经常会出现卫生监督部门对医院立案调查，卫生行政部门为医院说情或阻挠卫生监督机构调查的现象。导致卫生监督部门的监督意见和处罚决定无法执行到位，从而影响执法效果。

1.4.2经费不足，制约了医疗卫生监督工作的发展。卫生监督机构为全额事业单位，人员工资及经费理应由财政划拔，然而目前财政对卫生监督机构投入严重不足[1]。特别是县级财政对卫生监督机构不重视，部分县级卫生监督机构连工资都给不全，更不用说办公经费了。办公车辆、快速检验设备、取证器材、办公设备紧缺，致使无法正常开展工作，这直接影响卫生监督体系建设和发展。为了单位能够正常开展工作，出现了有钱的工作多干，没钱的工作少干，以罚代管的现象，导致工作向钱看、重罚款、轻服务、轻管理，被监督单位的对此意见很大。

1.4.3人员专业素质较低，影响了医疗卫生监督质量。我市目前从事医疗卫生监督的专职监督员有54人，基层兼职监督员有152人，这些监督员大多数未从事过临床工作，对临床医疗技术规范和相关标准掌握欠缺，这样就无法及时发现医疗机构在执业过程中的违法现象，同时也不能有针对性地对被监督单位提出监督意见，指导被监督单位规范执业行为。

1.4.4医疗卫生法律法规不健全，可操作性不强。目前医疗卫生监督综合执法主要的法律依据为《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国传染病防治》、《中华人民共和国母婴保健法》、《医疗机构管理条例》、《医疗废物管理条例》、《消毒管理办法》等法律法规，但由于这些法律法规发布的年代久远，处罚力度较小，起不到惩戒的作用。再有一些技术规范和国家标准，虽然国家有严格的要求，但违反规定后无相对应的处罚条款，可操作性不强，在执法过程中出现了一定困难。

1.4.5医疗卫生监督综合执法手段单一，执法力度不足。目前医疗卫生监督执法大多依赖现场检查笔录、询问笔录以及现场拍照做为证据，这对于一般的行政处罚案件基本可以满足证据调查的要求，但对于一些如医生收红包、出售出租出借《医疗机构执业许可证》、医疗机构出具假阳性检测结果的复杂案件，这种简单的调查取证往往得不到充足的证据，案件在处理过程中会陷入僵局。

1.4.6缺少与相关职能部门的协调联动。目前医疗卫生监督执法在政府和社会层面上未能得到重视，在执法过程中，缺少相关职能部门的协作，执法过程存在单独性，这就降低了医疗卫生监督执法的力度。如我们在打击非法行医过程中，根据卫生监督的职能，只能对用于非法行医的药品、器械进行控制，而没有对人进行控制的权力，所以往往违法者在调查结束后一走了之，使案件无法结案，而违法者换个地方继续从事非法行医活动。再有新、改、扩建医疗机构的预防性卫生监督工作中，由于缺乏与建设、规划等部门的沟通协调，没有相应的制约措施，所以建设项目的卫生评价和控制效果评价难以落实，给日后的监管工作带来不便。

2医疗卫生监督综合执法机制与改进措施

为了加强我市医疗卫生监督综合执法工作效果，根据我市多年来医疗卫生监督工作中的经验和存在的不足，我们积极研究探索建立了多项医疗卫生监督综合执法工作机制和改进措施。

2.1建立医疗卫生监督综合执法机制：①建立了医疗机构执业许可一体化审批机制。在全省率先起草了《承德市医疗机构执业许可工作规范》，制定了工作程序、审核标准，并设计制作了医疗机构设置、执业登记、校验、变更登记以及诊疗科目审批的行政许可操作文书。②建立了主动巡查机制。在日常工作中主动搜巡违法行为，做到日常监督与专项整治相结合，重点查处与规范管理相结合。从根本上加强了对医疗机构及其执业人员的规范化管理，保障了医务人员的身体健康和患者的就医安全。③实行公示通报机制。对医疗广告实行监测制度，定期向社会公布非法医疗广告，随时向其他相关行政部门通报结果。④建立宣传培训机制。联合新闻媒体，向社会公布举报电话，鼓励消费者对违法行为进行举报。定期开展对卫生监督员、被监督对象的法律法规及标准规范的培训，提高卫生监督员的业务素质和水平。⑤建立了协调联动机制。与各相关部门均建立了协调联运机制，做到重点突出，各有侧重，相互配合，信息共享。同时做好医疗服务市场的群众举报投诉案件的受理、查处和联动工作，做到快速出击，有案必查，事事有交待，件件有落实。建立技术支持部门的协调联动机制，快速及时地开展医院感染的控制和消毒效果评价。工作机制的建立，从根本上解决了一部分工作中存在的问题，使医疗卫生监督工作上一个台阶。

2.2探索提高医疗卫生监督工作效率的改进措施：针对医疗卫生监督工作中存在的主要问题，制定了一系列能够解决问题的改进措施。①大力宣传医疗卫生监督的重要性，得到各级行政部门领导的重视，解决行政干预医疗违法案件查处的现象。②加强与政府和财政的沟通协调，保证医疗卫生监督经费能够满足工作开展的需要。③强化医疗卫生监督人员专业知识培训，提高监督执法水平，定期组织人员培训，要求监督员能够熟练掌握运用相关法律法规，而且要求监督员要掌握了解相关临床医疗卫生技术规范和标准。④规范执法，加大对违法案件的查处力度。在当前卫生监督部门经费紧张的情况下，办理的违法案件多以罚款为主，而责令停业、吊销《医疗机构执业许可证》的行政处罚极少出现在行政处罚决定书中，导致执法力度薄弱，监督效果达不到预期的目的。

3讨论

3.1加强卫生监督体制建设是医疗卫生监督综合执法工作的重要保证。我国卫生监督机构的职能定位不清，卫生监督机构虽然是独立的法人事业单位，但不是执法主体，执法没有依据，不能独立承担法律责任，存在着执法主体与执法队伍分离的问题。卫生行政部门目前仍然行使着“办卫生”的行政职能，虽然将医疗卫生监管职能纳入卫生监督机构，但并未真正实现“管办分立”。所以，要加强医疗卫生监督管理，必须确立卫生监督机构的执法主体地位或者转变卫生行政部门“办卫生”的职能，以管卫生促办卫生。

3.2经费保证是医疗卫生监督工作的基础。卫生监督机构的经费不足已经成为制约医疗卫生监督工作发展的一个重要因素。财政部、国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》(财社[2000]17号)规定：各级政府卫生行政部门及卫生执法监督机构履行卫生管理和监督职责所需经费由同级财政预算支出，包括人员经费、公务费、业务费和发展建设支出。其人员经费按照国家核定的编制内实有人数和国家规定的工资、补贴标准核拨；公务费按照财政预算定额核定；卫生执法等专项业务费根据工作需要合理安排；发展建设支出按项目论证意见核定[2]。解决经费不足问题的关键，是政府重视，切实解决卫生监督机构的人员工资，办公经费，硬件设施等费用，保障卫生监督机构的正常工作运转，消除工作人员由于经费不足而产生的后顾之忧，全力搞好医疗卫生监督工作。

3.3医疗卫生执法队伍素质建设是卫生监督体系建设的基础与核心。必须做好医疗卫生监督人员业务知识的培训学习，提高其理论素养。培训学习的内容应包括专业基础知识、卫生法律知识等相关专业知识，要重点学习临床医疗知识和临床相关技术规范和技术标准。应招收一些高素质，高学历的医学院校的大中专毕业生充实到医疗卫生监督队伍中，能够承担对被监督单位的指导和服务工作任务。对基层医疗卫生监督员要定期进行业务知识培训，上级卫生监督机构要经常派有经验、业务水平高的监督员对基层监督员进行指导和考核，切实提高基层医疗卫生监督员的理论知识和执法水平。同时要加强监督人员职业道德建设，在卫生监督执法中做到高效、公平、公正，树立良好的执法形象。根据医疗卫生监督工作的实际情况，建立统一高效、覆盖城乡的“三级卫生监督网络”体系。成立乡镇卫生监督分所，派驻或聘用医疗卫生监督员，全面开展城乡医疗卫生监督综合执法工作。

3.4完善医疗卫生法律法规，提高可操作性。目前使用的医疗卫生法律法规相对滞后，如《医疗机构管理条例》已经颁布使用了十五年，其中的法律规定、法律责任以及处罚额度已经远不适应当今社会的实际情况。2004年新修订的《传染病防治法》，虽然明确了政府、疾控机构、医疗机构在传染病爆发流行中的责任和要求，但对其违反法律条款的处罚却都是“责令改正、通报批评、行政处分”等内容。还有对违反临床技术规范和标准的违法行为，无相对应的处罚条款适用。这极大的降低了医疗卫生监督工作力度。故应制订、完善操作性强的医疗卫生法律法规，真正做到有法可依、违法必究，才能使医疗机构等被监督单位的执业行为规范化，法制化。

参考文献：

[1]谷政,黄浩,孙梅,等.剖析影响我国卫生监督体系发展的根源及作用机制[J].中国卫生监督杂志，2007，4(6)：58．

[2]财政部,国家计委,卫生部.关于卫生事业补助政策的意见[J].中国医师杂志，2000，26(12)：126．