全面深化改革背景下基层治理困境及出路探讨

全面深化改革背景下基层治理困境及出路探讨

罗敏

(广西师范大学 政治与行政学院，桂林 541006)

摘要：改革开放几十年来，不仅改变着人们的生活方式，也改变着公共权力作为唯一的治理空间塑造力量的局面。全面深化改革进程中，基层社会的开放性进一步加强，增强基层治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。面对基层治理面临的困境与挑战，加快基层治理转型与变革，构建现代化的基层治理机制与路径，是解决困境、应对挑战，促进基层治理健康发展的重要途径。

关键词：基层治理；治理能力；困境；机制

十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届四中全会规定，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家。全面深化改革过程中，基层治理能力现代化是国家治理能力现代化和全面推进依法治国的基础和重要组成部分，解决基层治理中存在的困境，亟须推进基层治理能力现代化。审视全面深化改革过程中基层治理面临的变化，进而寻求解决之道，将为当下乃至未来一段时间内基层治理提供可以借鉴的宝贵经验。

一、基层治理的内涵与概述

基层实际上有两个层面的含义：一个是社会意义的基层，即泛指基层社会；一个是管理意义上的基层，即基层管理[1]。基层最主要的特点是直接面对广大农民群众和各种基层社会组织，具有实践的直接性。

治理概念的界定是仁者见仁智者见智，主要代表有K·J·霍尔斯蒂(K·J·Holsti)强调治理在一定意义上就是秩序加上某种意向性，秩序意味着对行为的限制；星野昭吉将治理分为平行治理和垂直治理，认为治理的本质是一种非暴力、非统治的治理机制，而不是强迫和压制；库伊曼(J·Kooiman)和范·弗利埃特(M·VanVliet)认为“治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，其发挥作用是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。

基层治理(base course governance)是基层政府主导，农村各类社会组织和广大公民广泛参与，共同提供面向农村社会的公共产品和服务、应对农村社会发展中的公共问题并完成农村社会事务管理，从而实现农村社会善治目标和愿景的治理制度和过程。

二、基层治理的困境与挑战

(一)人口流动迅猛，基层治理的复杂度增加

全面深化改革大背景下，人口流动更加频繁，留守儿童和空巢老人成为农村建设的主力军。城镇优越的地理位置，吸引着成千上万的农村人赶往城镇，他们在为城镇建设和经济繁荣起到积极推动作用同时，也给城镇带来了管理上的难度。一是城镇流动人口数量众多、规模庞大、结构复杂，收集信息困难。二是城镇流动人口素质参差不齐、动态性强、稳定性低，难以进行有效管理。基层政府面对流动人口呈“井喷式”增长，既缺失经验，又缺乏制度，因此流动人口管理工作举步维艰。有些基层政府甚至束手无策，放任不管，以“不出事”为管理逻辑[2]，这样势必导致社会治安水平下降，犯罪率陡增，居民安全感严重降低，基层治理的复杂度增加。

(二)信息传播裂变，基层治理的异化度增加

当今社会是信息时代，伴随着信息流动加速，各种观念不加限制地相互碰撞，且信息在传播过程中因“信息震荡效应”，可能产生裂变或异化，其传递的快速性、超空间性、去中心化可能在极短时间里、在极大范围内形成舆论危机，严重削弱基层政府的合法性。生活中的小矛盾、小冲突，在信息的传播过程中，那些游手好闲的“不安分子”，总会借这些事情大肆传播不利于基层政府的舆论或谣言，以混淆视听，可能出现由个人问题转化为群体性事件。例如日本核泄漏后，中国出现的“抢盐风波”，炎黄子孙背上了“盐慌”子孙的戏称；再如玛雅文明中的“世界末日”，冬至日连黑三天，中国又出现了“抢蜡烛”事件。这样的谣言在传播过程中却屡试不爽，群众被这些谣言煽动，给基层政府带来许多不必要的麻烦同时，也使基层治理的异化度增加。

(三)利益诉求突出，基层治理的抗争度增加

目前，我国经济社会的快速发展，全面深化改革正处在关键时期，群众的利益观念不断被唤醒和强化，追求利益成为广大农民群众参与基层治理的一种强大动力。近年来，随着房地产行业的升温，征地、拆迁补偿纠纷及环境污染问题突出，民众在既得利益受到侵害又得不到有效维护的情况下，农民会主动寻求维护自身的权益。由于制度化参与渠道狭窄，参与成本较高，民意表达机构功能虚化，再加上个别基层领导在处理问题时方式和方法不当，致使参与者产生怨气，从而引发过激的群体行为。因此，非制度化参与的群体性抗争事件就成了不少群众表达利益诉求的主要路径和方法，老百姓抱着“不闹不解决、小闹半解决、大闹全解决”的心态采取上访、集会等手段来表达自己的利益诉求，并带有组织性、突发性、暴力性倾向等特点，导致基层治理的抗争度增加。

(四)权力结构多样，基层治理的威胁度增加

权力距离(power distance)理论说“在核心位置，一种权力越近，则其他权力因之就越远”[3]。基层权力寻租机会较多、空间较大，“能人腐败”问题突出，基层权力“空巢”化明显[4]，权力结构的多样性，使得腐败问题多层次、多领域、广覆盖，表现形式隐蔽化、智能化、多样化。许多基层干部与“土”老板之间保持相对稳定的关系圈子，进行权钱交易、权色交易、权权交易。基层民主存在民主不充分、集中不完善，一些干部“带病提拔”、“带病上岗”、买官卖官、跑官要官问题依然存在。基层政府“不作为”增多，新的问题和矛盾日益复杂化，基层权力的异化、悬浮，导致基层政府治理的威胁度增加。

三、基层治理的转变与转型

(一)领导者向服务者转变

基层社会管理过程上，政府部门更多的是侧重“领导”而轻服务。片面地强调单向度和强制性的“领导”，强调被领导对象的顺从、服从，而对社会群体的诉求加以认真考量、有效回应则明显不够。然而，在当今市场化、民主化大潮中，基层社会管理无疑需要更多地呈现出领导理念人性化、领导方式服务化的趋势，而基层治理的转变与转型就是要顺应这种发展潮流。领导民众只是手段，目的在于服务群众，充分体现了基层治理理念的转型——由领导者向服务型者转变。

(二)掌控者向协调者转变

协调的过程是遵从基层民主政治的设计程序，强调基层社会多元主体在公共利益的框架下，通过有效地协调体制与协商过程，进行利益的协调与表达，最终达成实现利益平衡的目的。基层治理的过程中，不仅要发挥掌控者的地位，还要顺应时势发挥协调者的作用，保障基层群众的利益不受损害或侵犯。当前，基层治理已覆盖工商、卫生、拆迁、环保等诸多领域，几乎涉及民众日常生活的各个方面，其中涉及复杂的利益博弈和权责归属，如果不能在各方诉求之间找到均衡点，做好协调者，势必会影响基层治理的水平。

(三)公告者向宣传者转变

基层政府作为国家相关法律法规、政策制度的公告者，信息化时代，更应该向宣传者转变，不仅仅是开诚布公的公告者，而应该作为政策的宣传者，发挥“宣传员”作用，确保基层群众的正确信息的知情权。面对谣言，对于基层政府部门来说，绝不能一笑置之，权威部门的辟谣应该更及时、更广泛、更专业，要赶在谣言大面积散播之前，发出权威声音，谣言才能不再惑众。

(四)参与者向监督者转变

基层治理过程中，不仅需要广大群众积极参与，更重要的是需要群众的监督。如在征地拆迁、基础设施建设、公共物品提供等过程中村民参与权、决策权与监督权的落实。这就需要更上一级的监管部门及时发现违法违规的地方，也需要全社会的共同监督，让基层违法之事成为“过街老鼠人人喊打”。

四、基层治理的机制与出路

(一)完善流动人口管理监管制度

流动人口关系社会稳定和经济发展。一是建立社区人口基础信息库，覆盖常住人口和流动人口，动态监测、及时更新，使劳动就业、社会保障、社会救助、治安管理、房屋租购、计划生育等方面的信息能够联网共享，避免多头采集、重复采集、互相分割[5]。二是加快户籍制度改革，建立并完善农村土地流转、投融资、移民搬迁等各种惠农政策，制定可行性的流动人口管理相关法律法规，把流动人口制度纳入法制化管理轨道；三是加强流动人口文明教育，改善农民工子弟教育环境，保障流动人口与当地人口医疗体系共享；四是加强对重点人群的关注，保障留守儿童、空巢老人、残疾人等重点人群的基本生活。

(二)拓宽基层民意需求表达路径

关注基层民意利益诉求。一方面，充分了解群众呼声，真实反映群众诉求，敢于反映群众心声；另一方面，畅通群众利益诉求表达渠道，把群众利益诉求表达纳入法治化、制度化、规范化的轨道。通过完善领导接访、下访调研、听证会、民主评议等制度，让群众意见能够通过正当渠道表达并获得及时回应。通过“市长热线”、“问政市长”、“市民论坛”、“第一书记挂职乡村”等载体，建立电视、网络、广播、通讯、报刊等多层次、多样化的人民群众利益诉求表达形式。

(三)整合基层各方利益平衡关系

发挥基层村民自治组织能力，为农民的利益表达提供通道，使农民在自己的权益上有了制度的保障；建立平衡基层社会利益关系的长效机制，防止在“劫贫济富”和“劫富济贫”两个极端摇摆[6]，完善基层公共服务的管理与供给机制；规范收入分配，解决基层干部灰色或隐性收入的问题；缩减基层项目直接投资，降低行政费用；强化再分配在调节利益关系中的作用，解决再分配中的不公平问题；实施减税措施，藏富于民，保护居民财产安全，税收制度改革要把减税作为重要目标之一，通过减税让利于民，使民众对未来有稳定的预期和信心；着力打造实力型、“魅力型”的队伍[7]，协调基层各方利益。

(四)建立基层信息风险预警机制

当前，我国基层已经进入到了一个信息风险多发时期，提高基层信息安全风险预警水平，是减少基层公共危机事件促进基层社会健康发展的重要举措。一是建立能感应和发现不良信息所潜藏的危险的监测系统，通过对信息源、信息获取途径、信息内容进行不断监测和评估，对可能威胁基层生产生活的信息发布预警，政府要及时辟谣虚假信息。二是发挥新兴媒体在教育、引导、塑造良好心态与健康人格等方面的作用，准确把握网络舆论态势，避免出现庞大的“不明真相”的旁观者或助推者，防止社会主流的价值观与政府主导的价值观的错位与背离。

(五)加强基层法治社会建设进程

党的十八届四中全会《决定》提出：全面推进依法治国。基层是各类社会活动的主要阵地，基层法治建设在法治中国建设中占有十分重要的地位，是法治中国建设整体推进的基础环节。一是着力解决基层法治中存在的普法走过场、执法有弹性、司法看对象和执法司法公信力差等问题；二是提高全体社会成员懂法、知法、守法、用法的自觉性，积极开展送法下乡活动，加大法制宣传和教育力度，坚决抵制权力滥用，将基层权力关进制度的牢笼；三是激发广大群众的政治参与热情，提高他们参政议政的积极性，对基层权力形成有效的监督和制约，树立民主法制意识和法律至上观念。

五、结束语

基层治理，是国家地方治理的基础。从社会学的角度看，基层是社区；从政治学的角度看，基层是国家政权的最底层次，在城市是区，在农村是乡、镇；从管理学的角度看，基层是管理的最低层次，是直接面对管理对象的管理层次[8]。因此，只有把发展的目光投向基层，把治理的重心放在基层，使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，理顺治理格局，优化制度设计，才能实现基层善治。

参考文献

[1]程又中，张勇.城乡基层治理：使之走出困境的政府责任[J].社会主义研究，2009(4)：1-9.

[2]贺雪峰，刘岳.基层治理中的“不出事逻辑”[J].学术研究，2010(6)：32-37.

[3]张富，吴新叶.农村基层治理：出路与困境——兼论农村自治性政治空间的生成和发育[J].兰州学刊，2004(3)：184-187.

[4]侯常春.农村基层权力的“空巢化”及对策研究[J].铜仁学院学报，2012(1)：77-79.

[5]龚维斌.基层社会管理创新的探索与思考[J].国际行政学院学报，2012(3)：35-40.

[6]孙立平.建平衡社会利益关系长效机制规范收入分配[OL].(2011-03-07)[2014-12-03].http：//www.chinanews.com/gn/2011/03-07/2887541.shtml.

[7]王本举.基层干部队伍建设与社会治理[N].人民论坛，2014-08-12(19).

[8]钱玉英.城镇化背景下的基层治理：中国的问题与出路[J].苏州大学学报：哲学社会科学版，2008(5)：1-4.

DOI:10.3969/j.issn.1009-8976.2015.01.009

收稿日期：2014-11-03

作者简介：罗敏(1989—)，男(汉)，湖南攸县，硕士主要研究领导科学理论与实践。

中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1009-8976(2015)01-0031-03

Under the background of comprehensively deepen reform a discuss about grassroots governance troubles and methods

LUO Min

(GuangxiNormalUniversity，SchoolofPoliticsandAdministration，Guilin541006，China)

Abstract：Reform and opening up over the decades have not only changed people’s way of life；they also changed the management of public power as the only space shaping forces.With comprehensively deep reform，the open-up of grass-roots society has been further strengthened，and enhancing the capacity of grassroots governance is the key of promoting the modernization of national management system and management ability.In the face of the troubles and challenges of the grassroots governance，speeding up the transformation of grassroots governance and change，and building the grassroots governance mechanism and path of modernization are to address the difficulties，challenges and important way to promote the healthy development of the grass-roots governance.

Key words：grassroots governance；governance capabilities；troubles；mechanism