美国印第安民族刑事司法“自决”的现状与困境

王 林

（中南财经政法大学 刑事司法学院，湖北·武汉 430073）

2013年3月7日，美国总统奥巴马签署了《反对妇女暴力再授权法2013》（VAWA），法令的第904条清楚地确认了印第安部落的以下权力：印第安部落对发生在印第安部落内的非印第安人的家庭暴力或约会暴力犯罪、以及违反特定保护命令的刑事违法有固有的刑事管辖权。[1]这是美国联邦最高法院在1978年取消了印第安部落的刑事管辖权后，联邦法令第一次承认印第安部落法院对非印第安人有刑事管辖权。法令的第904条被看成是印第安部落权力主张的胜利，也代表着联邦印第安法律和印第安部落法律及部落司法体系相互影响的巨大发展。印第安问题是美国不可回避的历史存在，印第安部落和印第安人在美国社会有日益被“边缘化”的趋势。

一、美国印第安民族政策的矛盾性

在美国，国会对印第安事务有最终决定权。国会和印第安部落的关系，虽然受美国宪法第五修正案中的“正当法律程序条款”（Due Process Clause）和“公正补偿条款”（Just Compensation Clauses）的限制，国会对印第安事务还是享有“任意权”。国会“任意权”最典型的体现是联邦政府对印第安部落所享有“托管权”，所谓托管，就是在联邦政府认为印第安人或部落尚不具备管理自己财产的情况下，由联邦政府对部落财产提供监管，其背后的逻辑是印第安人没有能力享受完全主权的人群，他们的生存与发展必须依赖联邦政府的帮助和指导。这就是当前印第安人的自决权（self-determination）与联邦政府的“托管权”（trust responsibility）之间的内在矛盾。[2]

美国联邦政府对印第安部落的“托管权”起源于影响深远的“切诺基（Cherokee）部落诉乔治亚州”一案，当时法院认为，“切诺基部落并不是宪法第3条所述的“外国政府”，而是一个具有依附性的国内民族”，马歇尔大法官曾说“部落和美国的关系就像是被监护人和监护人的关系，美国是监护人，而印第安部落是被监护人。”[3]这种关系现在被称为“托管权”，赋予部落处理内部事务的自治权，同时，联邦政府有保护部落土地和资源的义务。[4]这是一种法律责任，也是对印第安部落最高的道德义务。[5]“托管”是处理国会和部落关系的指导性原则，它推动了印第安人教育、医疗、自治等方面的立法。由于印第安部落“国内依附者”（domestic dependent）的地位，联邦政府和部落间的托管关系就承认联邦政府对印第安部落所承担的特殊责任，鼓励联邦政府在发展部落机构和基础设施方面给予必要的帮助。一些学者认为，实施英美抗辩式司法体系的部落应该为法庭人员争取到培训机会和资金，因为培训、资金和一个独立的部落辩护组织对一个公正的司法体系来讲是非常必要的，很明显，这些都包括在联邦托管责任之中。[6]

联邦和印第安部落关系的第二个方面是联邦政府支持部落“自治”的政策，这个政策是对20世纪40年代和50年代的所谓“终结时代”（Termination Era）的直接反应。在“终结时代”，国会试图从对部落的责任中抽离，同时承认印第安部落的特别法律地位，试图把州的司法管辖权扩展到更多的部落，最终把所有的印第安人同化并让其进入一个更广泛的政体。认识到“终结时代”对部落文化和部落自身存在的影响，从20世纪60年代末起，美国政府特意发起了针对印第安部落和社区的“自决”政策。“自决”政策的目的是增加部落的经济自足，强化部落对部落事务和领地的控制。“自决”政策在部落司法制度中得到了充分的体现，国会在1975年制定了《印第安自决和教育资助法》（ISDEAA），授权部落运行各种联邦项目，这其中就包括部落法律实施，以代替以前的联邦机构，像印第安人事务署、印第安公共医疗卫生服务署。国会声明要提升部落法院体系，改善这些体系的进入权，以服务于以下两个联邦目标：部落政治自决和经济自足。[7]

以上所述，反映了美国政府在执行印第安人保留地制度时的矛盾心情，既想同化印第安人，又要维持印第安人的自治和自决地位，形象地说，这就是一种“胡萝卜加大棒”的政策。

二、美国印第安民族政策在刑事司法上的体现

（一）印第安保留地内的联邦法院的刑事司法管辖权

美国国会在18世纪晚期就开始在印第安保留地内扩张联邦刑事司法管辖权。1834年的《印第安贸易和交流法》把联邦刑法运用到印第安保留地内，但以下是例外情况，即在印第安部落内，一个印第安人对另一个印第安人人身或财产实施的犯罪，这实际上就承认了以下事实：部落对上述犯罪有排他的管辖权，如果联邦法院对上述犯罪主张管辖权，是没有任何的合法性和合理性的。[8]这些规定在1948年通过的《印第安普通犯罪法》（GCA）中被再授权和进一步被阐明，GCA明确保留了部落法院对在印第安保留地实施的、只牵涉到印第安人的非联邦犯罪的管辖权。美国国会在1885年出台了《重要犯罪法》（MCA），规定如果一个印第安人在印第安保留地犯了14种重要罪，联邦和部落法院有共同的管辖权。

（二）印第安保留地上的州法院的刑事司法管辖权

20世纪50年代以前，州法院对印第安保留地内犯罪的管辖权主要限于非印第安人所犯的罪，或者是没有受害者的犯罪，如故意破坏公物犯罪，或者是受害者是非印第安人的犯罪。但是在1953年，国会通过了《公共法280》，要求某些州政府承担某些以前联邦法院享有刑事管辖权案件的审理。国会同样还授权一些“非强制性”的州也加入到《公共法280》。最初，这些州有自我决定权，但是自从《印第安民事权利法》（ICRA）通过后，州如果想根据《公共法280》 扩展刑事管辖权，就必须得到印第安保留地内的部落的同意。得到《公共法280》授权的州目前主张联邦政府所享有的刑事司法管辖权，而在没有得到《公共法280》授权的州，部落的刑事司法管辖权还保持不变。

（三）部落法院的刑事司法管辖权

根据部落法律和固定的联邦法律准则，印第安部落保留所有未被国会特意取消的主权权力，某些部落历史地享有对非印第安人进行刑事起诉和审判的权力。但是在1978年的Oliphant诉Suquamish印第安部落一案中，联邦最高法院在判决中写道“印第安部落没有固有的权力去审判和惩罚非印第安人”。法官Rehnquist认为，上述管辖权是和部落的地位不一致的，因为对印第安部落权力的内在限制来源于支配一切的美国主权和相对缩小的部落主权。这个原则被类型化为“主权含蓄剥夺”，并且被概括为一个司法分析，即是否部落可以通过实施合适的立法和法律适用程序、制度，获得超越独立于部落权力的外部利益的合法的地方利益。联邦印第安法一直在支持当代部落法的发展，其目标是和联邦政府执行的印第安部落“自决”和“自治”政策相一致的，同时也慎重地追求部落司法实践和美国州和联邦政府的司法实践相一致。由此可见，印第安部落虽然获得了扩张司法管辖权的法律授权，但是以对部落司法体系严格的要求和部落法院潜在的进一步“西化”为代价的。

三、三个典型的联邦印第安法

美国联邦政府通过实施胡萝卜加大棒的政策，对部落的刑事司法发展既鼓励又限制。联邦印第安法管辖权方案扩大了联邦政府对部落刑法的发展和适用的影响。特别是通过三个强有力的机制，联邦印第安法利用其所主张的国会所拥有的对部落刑事司法管辖权充分的权力，鼓励和支持部落法的实践，同时鼓励部落法遵守联邦和州的惯例，对印第安部落刑事司法的“自决”进一步限制。联邦对印第安部落刑事司法“自决”既鼓励又限制的政策主要体现在以下三部联邦印第安法。

（一）《印第安民事权利法》

《印第安民事权利法》在肯定部落法院的角色上发挥了重要的作用。首先，把部落的自治权力定义为包括印第安部落所拥有的全部政府权力，行政的、立法的、司法的，《印第安民事权利法》是对部落司法权威的法律承认。其次，国会对侵犯《印第安民事权利法》权利的情况提供一个非常有限的补救条款：美国法院内的任何人都享有人身保护权令状（writ of habeas corpus）的权利，以检验他被印第安部落拘禁的合法性。再次，国会要求部落法院对刑事被告人采取多层次的联邦保护，这可能有助于缓解对部落法院拥有司法管辖权，即使是对印第安人拥有管辖权的强烈反对，逐渐接受部落审判活动的合法性和合理性，为部落法院提供一个建立自己司法制度和司法体系的机会。

（二）《部落法和命令法》

《印第安民事权利法》主要是为了保护印第安人和其他受部落司法管辖的人的个人权利，而《部落法和命令法》（TLOA）中的部落法院条款则主要是为了扩张部落的权力。实际上，《部落法和命令法》（TLOA）中最著名的条款是解放一些《印第安民事权利法》对部落刑事判决权力的限制，其目的是为了解决印第安社区中的高犯罪率，以及解决《印第安民事权利法》对部落法院审判发生在印第安保留地上的严重犯罪能力的阻碍。在《部落法和命令法》授予部落法院扩张的判决权力的同时，国会也要求给予刑事被告额外的权利，而且力度要大于被告在《印第安民事权利法》中所享有的权利。这些保护主要是以联邦宪法保护为基础，确保部落法院在做出更长刑期的刑事判决时充分地反映州和联邦相应法院的判决情况，特别是在给予刑事被告人一年以上监禁刑的情况下，《部落法和命令法》要求部落法院履行以下义务：第一，为被告人提供至少和美国宪法要求相当的诉讼律师的有效帮助。第二，在部落支付费用的情况下，为经济上贫穷的被告提供辩护律师帮助，而且辩护律师有在全美任何地方执业的许可。另外，在控告被告之前，部落必须让公众了解包括规则和解释性文件在内的刑事法律、证据规则、部落的刑事程序规则，必须保存诉讼程序和审判程序的记录，以便于公众和被告查询，这些就是所谓的“公众知情权”，通过公开的程序，保障公正的审判。

（三）《反对妇女暴力再授权法2013》

尽管把部落的刑事司法管辖权限制在一些特别的犯罪及一些和部落有某种关联的特别被告范围内，但是《反对妇女暴力再授权法2013》的第904条还是第一次把部落的管辖权加在非印第安人之上，可见，《反对妇女暴力再授权法2013》的通过是对部落法院刑事司法管辖权承认的关键一步。第904条承认部落对非印第安人的家庭暴力犯罪的刑事司法管辖权是印第安部落的固有权力，而不是联邦的授权。但是《反对妇女暴力再授权法2013》将部落法院对家庭暴力犯罪的管辖权限定在以下几个方面：首先，只限于家庭暴力、约会暴力等犯罪。其次，如果受害者或被告都不是印第安人，部落法院则没有管辖权。再次，部落法院只能对一些特别的非印第安人被告享有刑事管辖权，即这些被告至少要满足以下条件中的一个：居住在印第安部落；被印第安部落雇佣；是印第安部落成员的配偶、亲密伙伴或约会对象。[9]

为了维护被告的权利，法案第904条也对部落法院对特别的家庭暴力犯罪行使管辖权做出了规定，被告在《印第安民事权利法》中所享有的权利也适用于被起诉的刑事被告。在《部落法和命令法》中给予被判处一年或一年以上监禁的被告的额外保护，也适用于第904条。第904条也确保被告获得陪审团审判的权利，而且陪审团的选拔要符合以下两个条件：具有全面的代表性；不会系统地排除社区中独特的群体，包括非印第安人。[8]第904条要求部落法院对家庭暴力犯罪进行审判时，要给予美国宪法所规定的必要保护，这是一种宪法“兜底”条款保护。

美国印第安民族刑事司法“自决”的现状和困境反映了联邦、州和印第安人保留地政府之间职能的错位，而政府职能作为政府活动的全面概括，它反映政府“应该做什么”、“能够做什么”、“怎么做”等重大理论及现实问题。[10]上述法令是联邦法和部落法之间存在悖论的例证。联邦政府一方面实施“托管”制度，另一方面，又承认和认可部落自治；联邦政府一方面对部落授权，又对部落法院的刑事管辖权的扩张持谨慎态度。

[1]Id.tit.IX，§ 904，127 Stat.at 120（codified at 25 U.S.C.§ 1304（Supp.I 2013））（adding section 204 to title II of the Indian Civil Rights Act，Pub.L.No.90-284，82 Stat.73（1968））.

[2]杨 恕，曾向红.美国印第安人保留地制度现状研究[J].美国研究，2007，(3)：54.

[3]30 U.S.（5 Pet.）1(1831).

[4]Reid Peyton Chambers，Judicial Enforcement of the Federal Trust Responsibility to Indians，27 Stan.L.Rev.1213，1219（1975）.

[5]Seminole Nation v.United States，316 U.S.286，297（1942）.

[6]Barbara L.Creel，The Right to Counsel for Indians Accused of a Crime:A Tribal and Congressional Imperative，18 Mich.J.Race&L.317，358(2013).

[7]25 U.S.C.§ 3651(7)（2012）.

[8]United States v.Wheeler，435 U.S.313，325（1978）（citing H.R.Rep.No.23-474，at 13（1834））.

[9]Violence Against Women Reauthorization Act of 2013，sec.904，§ 204，127 Stat.at 120.

[10]刘巧艳.新时期我国政府职能研究述评[J].四川理工学院学报（社会科学版），2013，(1)：73.