民族工作成效与少数民族政治认同的关系研究

2015-03-20李京桦

贵州民族研究 2015年9期

李京桦

（中央民族大学，北京 100081）

政治认同是多民族国家实现民族团结和社会稳定的重要保证，是凝聚各民族的政治理想和政治价值的重要力量。政治认同形成是一个过程，并受内在生成机制的影响。文中的政治认同主要指少数民族成员对当前政治体系的认同即政治体系被认同。被认同主要是指现行的政治体系如何通过自身的运作，如何通过自身的不断调整与完善，来满足少数民族成员的利益需求，从而促使该体系逐步被少数民族成员在心理上产生认同的过程。[1]在少数民族政治认同提升方面，中国共产党在长期的革命和建设过程中已经积累了成功的历史经验——民族工作的成效。认真思考以往的民族工作经验，有助于客观地面对我国存在民族工作成效失衡的情况。事实上，我们需要揭示我国民族工作中存在着的作风官僚、思想僵化和违法乱纪的现象，及其对党和国家的权威以及少数民族的政治认同形成的影响。

一、少数民族对中国共产党政治认同生成的历史经验

中国共产党之所以能战胜国民党，是因为其主张和宗旨代表了被剥削和被压迫的人民的利益，在中国各族人民中形成了强烈的政治认同。在新民主主义时期中国共产党是通过细致入微民族工作的开展和严格的组织纪律帮助少数民族推翻剥削和压迫制度，赢得少数民族政治认同的。在新民主主义革命时期少数民族对党的政治认同是主要通过对党的权威的承认、党的路线、思想和对党革命的支持来体现和反映的。

（一）少数民族对党政治认同生成的重要途径——民族工作

纵观中国现代史，少数民族对中国共产党政治认同的产生，是与党针对少数民族所开展的工作分不开，与党密切联系群众的路线、切实关心少数民族的利益和需求分不开的。民族工作的成效决定着少数民族的政治认同。

1.党在革命活动中非常重视民族政策。不同时期革命的环境不同，政策的重点不同。共产党二大、三大时期为了获得少数民族对共产党的支持，十分重视民族问题和民族政策。如二大提出推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族的完全独立；统一中国本部（包括东三省）；蒙古、西藏、回疆三部实行自治等。[2]“三大”时期提出了“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由各该民族自决。”[2]土地革命时期，民族自决主张在革命动员中的地位迅速上升，并被中共列入了在民族问题上的十大政纲之一。[2]中华工农苏维埃第一次代表大会《关于中国境内少数民族民族问题的决议案》提出，中华苏维埃共和国的目的是建立一个没有民族界限的国家；消灭一切民族间的仇视与成见。[2]抗日战争时期，为避免日本分裂中国把民族自决修改为民族区域自治。这一时期的民族政策除了发展民族文化、尊重宗教信仰自由等方面外，主要还制定承认少数民族有权利建立自己的武装、建立各级少数民族委员会；、严禁商人重利盘剥少数民族等内容。这一时期党在少数民族工作中非常重视少数民族的情感需求和利益需求。这一时期中国共产党还做了制度上的探索，创造性地提出了民族区域自治，创建了各级各类民族院校，培养少数民族学生；帮助少数民族建立抗日武装和各级根据地政权；在少数民族地区成立民族工作委员会以及对民族问题开展了实地调查。总之，这一时期，中国共产党开始以执掌国家政权的态度对待民族问题和处理民族问题了。

2.党在民族工作中非常尊重少数民族，非常注意争取少数民族。中国共产党不但非常重视少数民族地位，还经常深入到少数民族中去做民族工作调节民族关系。红军长征时期，中国共产党非常尊重少数民族，帮助少数民族建立了自己的政府和少数民族自己的武装。如在四川彝区，红军还帮助果基小叶丹建立了“中国彝民红军沽基支队”。这一时期少数民族对共产党的政治认同逐渐提高，如苗族老百姓就称赞红军是“天底下最好的军队”，回族同胞则称红军为“仁义之师”，而藏族人民更是把红军说成是“菩萨兵”。[3]为了团结蒙古族，中共中央还举行成吉思汗祭典，并于1940年3月31日正式成立了“蒙古文化促进会”。之后，在延安还建立了成吉思汗纪念堂并建立了蒙古文化陈列室。新民主主义革命时期，中国共产党和红军针对注重少数民族的实际需求开展民族工作。

3.共产党员在与少数民族的交往中十分注意自律和守纪律。在新民主主义革命时期中国共产党和他领导的军队坚持“三大纪律八项注意”，明令不能侵犯少数民族的财产，尊重蒙、回少数民族的宗教、文化及风俗习惯，告示实行民族平等和民族区域自治。如红军在经过苗族聚居区时，总政治部就明令“山田牛少，居民视牛如命，绝不应杀牛，土豪牛要发给群众，严厉处罚乱杀牛者。”[2]如1945年10月23日《中共中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》中就强调:“我军必须保持良好纪律，尊重蒙人风俗习惯，绝不随意夺取蒙人的财物、牛、羊和触犯蒙人的禁忌。”该指示还责成乌兰夫“负责拟定我军进入蒙区及对蒙人的纪律及必须注意的事项数则，以资遵守。”[2]“在国民党横征暴敛之时，中共滇西工委在兰坪组建的啦井后勤分部下令废止国民党政府的“过桥捐”，并发放食盐2000多担给当地群众。赢得是当地人民的支持和赞誉，当地人口口相传“过桥不要捐，吃盐不要钱，是从古以来都没有过的事，国民党欺压我们傈僳、怒子，而共产党喜欢我们傈僳、怒子，共产党真好!”[4]

新民主主义革命时期少数民族政治认同就是少数民族对共产党权威的承认、革命的支持、纲领政策的信任。这一时期党的民族工作的主要特点是：为民、纪律、责任性和效益性。中国共产党在长征、抗日战争时期和解放战争时期都深入到了少数民族地区特别是革命根据地的少数民族居住地区。针对少数民族受到的歧视和压迫，不但在政策中规定其平等的地位，在实际中成立少数民族工作委员会，帮助他们建立少数民族自己的武装，建立少数民族自己的自治政权，创办少数民族院校，为少数民族培养人才，持续地对少数民族提供精神和物质上的帮助。中国共产党就是通过这种细致入微的民族工作赢得了少数民族的政治认同。

（二）少数民族对党政治认同形成条件和影响因素

政治认同具有稳定社会和凝聚不同群体的力量，政治认同表现为对政权、政党等的合法性的承认。在新民主主义革命时期，党的民族工作开展得好的时期，少数民族对中国共产党的政治认同感就强。这一时期少数民族对共产党的事业的支持和帮助，主要是因为中国共产党能够针对少数民族实行平等的民族政策和开展务实的民族工作，在少数民族中形成了较高的政治权威。中国共产党及其军队纪律严明，深入少数民族基层、能照顾到少数民族实际需求、民族政策又尊重、扶持和照顾到了少数民族的权益，因而受到少数民族的欢迎和认可。当然，少数民族对共产党的政治认同与党所展开的民族工作成效分不开的。一些时候如“文化大革命”时期党的工作和政策有一些失误和不足，严重损害了党和政府的威信，也严重影响了少数民族对党和政府的信心。

弗洛伊德认为，认同是个体与他人、群体或被模仿人物在情感上、心理上趋同的过程。[5]弗洛伊德提出的认同定义无疑具有丰富的理论内涵，不管弗洛伊德的定义是否完备，众所周知的是，认同是非常复杂的概念，认同的复杂性，带来政治认同内涵的多元性。宏观政治认同是指人们在社会政治生活中产生一种感情和意识上的归属感。[6]在本文中我们所关注的政治认同，简而言之就是个体（包括多民族国家中的民族个体）是否将国家的利益视为自己的利益，政治体系如何使国家的公共利益符合个体（包括多民族国家中的民族个体）的利益，从而带来政治认同。自觉的政治认同不是一成不变的，垂手可得。国家与公民个体（包括多民族国家中的民族个体）的关系如何，国家和政府能否使公共利益最大化决定着公民个体（包括多民族国家中的民族个体）自觉认同的形成。因此，就需要充分重视政治体系中多元的认同对象，比如制度、政党、政治理想、政策执行、政治现实、执政方式等，这些对象在现实生活中如何照顾和维护人民的利益。由于我国是议行合一的国家，政府的公共服务人员在政策的制定和执行中是政党权威的体现，所以政府决策的制定、实施与执行、以及政策目标和现实的是否吻合、在具体执政中所表现出来的态度、技术能力、道德、智慧和信仰都决定着人们对政府和政党的感情和判断，影响着政治认同的形成。

二、我国少数民族政治认同危机的现实表现及其原因

关于政治认同危机的表现，吕元礼明确地阐述为，第一，对政府权威的认同危机。第二，表现为政治信仰、信任、信心危机的政治认同危机。政治信仰危机就是人们对一定政治意识形态的认同危机。政治信任危机就是人们对政治领导者的认同危机。政治信心危机是指对政治目标的认同危机。[7]目前，少数民族的政治认同危机主要以信仰、信任、信心等形式表现出来。

（一）民族政策利益失衡带来的少数民族心理体验危机

社会学家周晓虹曾经提出过“中国体验”的概念，。生活的体验是与政治认同密切相连的心理情感。周晓虹认为“中国体验”是作为变迁的一种精神景观，人格的二元特征或社会心态的两极化是其本质特征，表现为传统与现代的颉颃、理想与现实的落差、城市与乡村的对峙、东方与西方的冲突、积极与消极的共存。[8]中国体验可以是积极的也可以是消极的，可以是整个中国人的一种精神反应，也可以是某一群体的单一的精神状态。但是无论怎样，体验是与时代精神紧密相连的，在社会制度、结构、阶层、生活方式、消费方式都发生巨大变迁的时候，如果拒绝关注身处其中的人的心理、心态和精神的变化，就无法解释和解决当前出现的社会问题。[8]在政治体系中，政府是政策的主体，政策是政府协调利益的工具，政策的制定是为了协调社会中复杂的利益关系，政策的倾向意味着对某种利益的照顾，由此，所有的心理体验都是政策失衡带来的现实反映。

目前，少数民族在纵向上与过去相比经济、生活水平是获得了很大的进步，横向的与沿海和内地相比，却存在着很大的差距。少数民族没有完全达到民族政策所承认的平等，反而在现代化急速的发展中，打开了眼界看到了差距。原有的宁静一旦被打破，就很难把眼界重新关闭。少数民族的人们目睹了经济发展带来的利益，也希望能获得利益；而实际的情况是，资源被开采，大部分利益被别人拿走，自己所得利益不多。

对于利益协调的有效做法是对矿产企业和国有企业的税收监管。我国在少数民族矿产资源开采上，征收的税收是20%，很多国家对矿产资源的税收超过30%，比如澳大利亚，为了防止税赋转移，征收的是企业利润所得税的30%。关于国有企业，在新加坡政企联营的淡马锡公司，不仅经营的时候不能得到政府的照顾，盈利所得多回馈政府财政，用来再分配和协调国家利益，而不是让个人从中获得极大的利润。对富人征收税率用来改善穷人的福利是目前很多国家政策协调利益的做法，只有这样才能保证每个人都在改革中获得利益。对少数民族地区的矿业征收高额税收，用于财政上对少数民族利益的分配，才能保证少数民族在改革中获得利益，否则在改革中不能分得利益的少数民族会有一种被蒙骗和掠走的感觉。事实上，体验是一种感觉，认同是一种情感的归属，情感归属是建立在感觉之上的。从感觉来说，如果不能制定明确的法律，那么没有法律的状态比有不确定的法律要好，威信被侵蚀就会带来认同的疏离。在改革和现代化的发展中，民族之间的差距越来越大，民族自治地方内部的差距也越来越大。少数民族的中国体验越来越表现出本文所言的忧伤的维度：一定程度的信任危机、对他族的仇视、身份的疏离和冷漠、仇富和恨官、焦虑与倦怠以及对国家政治认同的懈怠感。

（二）民族政策执行失衡带来的少数民族认知失调信任危机

“民族政策作为党和国家调节民族关系，处理民族问题的措施、规定的总和，它的贯彻落实，对落实科学发展观，促进民族发展，推动民族团结进步事业，构建社会主义和谐社会有着重要的意义。”[9]（P71）我国民族政策执行不力或者民族政策没有达到预期目的，其中重要的原因是：民族政策只提出了原则性的要求，如果没有可操作性的配套的具体措施，具体操作起来有很大困难；加上民族地区缺乏人才，政府还有一些腐败现象，可能导致政策执行不力或扭曲等现象，那就可能会出现对民族政策的信任缺失和道德降低的危险。这些又与没有民族政策评估机制密切相关。“制定的政策究竟好不好、政策实施以后有没有达到预定的结果，必须通过严格的程序、周全的资料和科学的手段加以客观评估才能得出结论。”[10]认真分析我国民族政策执行过程中出现的问题，完善民族政策监督机制，做到政策和实际相符合，才能增强少数民族和民族地区对国家政策的信心，避免少数民族对国家民族政策的信任危机。

我们必须注意，在政策目标与政策实践存在巨大差距的情况下，很难整合少数民族的政治认同。范可认为：在一个多民族的国家如何保有统一的国家认同和自身的族群和文化认同是对政府和执政党的一大挑战。国家必须通过各种承诺及其兑现来取得和换取民众的信任，民众对因为承诺的兑现而信任这个国家，一旦信任，民族对国家的认同就增强了。对于所有国家而言，缺乏互信的相安无事至多只能是过渡性的。[11]因此，从心理和心态的变化研究政策失衡导致少数民族的政治认同危机将有助于反思当前法制建设和政策滞后等问题，为合理公正地解决民族问题、提高执政能力以及促进治理现代化提供建设性的思路及建议。政策的制定和执行，都是人理性的集中体现，因此在政策的制定和贯彻中，政策执行的过程、采取的方式、目标导向、价值体现至关重要，这些环节能否提供有效的公共服务，影响着政府的权威和政治认同的形成。

（三）民族工作中政府权威滥用与权威侵蚀引起的道德危机

政府权威滥用主要是指公务官员行使权力的领域跨越了合法性的领域。在国家大力整治腐败的过程中权威的滥用被越来越多地暴露出来，腐败、贿赂、欺骗、做假、妨碍司法、裙带关系、任人唯亲、强取豪夺——这些行为很明显地违反了法律，也造成了社会道德的沦丧，触及了社会伦理规范。少数民族地区的腐败比内地甚至更严重，城镇化中违规操作、贪污受贿、扣押补偿款等等腐败行为层出不穷，少数民族地区法律的力量更薄弱。托克维尔说：“人不会行使权力而腐败，不会因服从习惯而堕落。但是会因为行使他认识到非法的权力而腐败，会因服从他知道是侵占来的，压迫人的统治而堕落。”[12]权威的滥用会带来权威的侵蚀，这在某些方面更是灭顶之灾。政府权威的滥用，造成了当今社会的道德危机。这种侵蚀就是人们对政府体制、领导以及执政能力的信任及信心下跌的反映。公务官员权威的衰落，会引起为了恢复权威而更加误用权威，权威的衰落会造成道德的极大的危害，领导阶层和公务人员应该是社会的精英以及最高的道德体现。此外，对权威的的质疑和不信任已经不限于政治和政府，已经涉及到了社会的很多领域：学校、学术、企业、商业、军队等。腐败成为少数民族地区民族关系紧张的重要原因。少数民族干部的腐败，导致少数民族人民对党和政策的不信任。

三、解决民族工作成效失衡，增强我国少数民族政治认同的对策

民族工作涉及少数民族的事务，具有敏感性和政治性，稍有不慎就会变成民族矛盾和冲突。因此，在民族工作中理应更加的公平和高效。但是在现实中，由于少数民族更边缘的地理位置和更落后的经济文化形势，造成了民族工作中出现了政策执行不力、民族地区有法不依和缺乏人才的现实情况，。这些都影响了民族工作成效，因而也影响了少数民族对党和政府的政治认同，亟待解决。

（一）解决民族政策不能达到预期的目标问题，增强少数民族对民族工作的信心

新中国成立60多年来，我国民族政策的基本政策保持不变的情况下，制定了一些解决民族问题的新政策。比如，颁布了《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》；在经济方面实行沿边开放战略；实施西部大开发战略等，支持西部民族地区的发展。全国支援西藏的政策力度也是空前的，两次援藏无偿支援了105项工程。[13]此外，民族教育和文化等事业方面都在政策上有了新的改进。但是，这些政策由于执行中不能坚持政策必须达到目标的铁律，致使政策没有达到少数民族繁荣的目的。政策的执行力是影响少数民族对民族政策信心、民族政策认同的主要因素，也是上文已论述的目前我国少数民族政治认同危机的主要原因之一。

一是民族区域自治制度执行中的问题。随着社会现实的发展，民族区域自治制度在发展中面临一些问题：如关于民族“自治市”的建立和相关制度问题；自治地方人才和资源配置不到位，导致民族自治地方和全国整体收入相比差距很大；还有民族区域自治法条例规定不清晰，没有办法量化的问题；比如适当的照顾，合理配备、适当放宽等这些原则在具体操作中随意性很强，可操作性不强，这些都影响到了民族区域自治政策发挥作用。

二是少数民族人才的培养和遴选问题。不论在数量还是质量上，少数民族干部并不能满足民族地区工作的需要。作为公务人员，受到正规的政治训练，具有良好的政治素养是不可缺少的，少数民族地区尤其要培养正直、清廉、不偏不倚在问题和机会面前能够做出正确选择的人才。而目前，不论是少数民族还是汉族，真正有能力的人更愿意流向发达的现代化都市发展。目前少数民族人才结构不合理，有良好的政治素养和懂得现代科学技术的人少，少数民族干部培养政策在配套和操作中的合理性差。

三是少数民族地区教育、就业中面临的问题。教育是成功的关键，采取什么样的措施帮助少数民族在获得知识和技能才是教育改革应该注意的方向。当前少数民族地区教育情况也不容乐观，少数民族双语教学也一直没有取得预期的效果。

四是国家对于少数民族地区资源方面的政策执行很不规范。项目随意的批准，缺乏科学的依据和标准，存在“人情款”和“撒胡椒面”现象；立项审批不规范，项目的确定和选择不合理；使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，随意性大，违背专款专用原则。[14]这就造成了一种少数民族地区资源被开发，环境被破坏，少数民族地区依然贫穷落后的状况。民族地区是重要的生态维护区，西部民族地区是重要的江河源头，不能开发，更不能过度地开发。国家要对不能开发资源的地区建立“利益补偿机制”，并且要长期执行和监督，对于环境问题，要坚持不能看清楚危害时，不要开发。

政策设计的严谨性和政策设计中的现实性是为了保障人和目标的一致并获得承诺的结果。因此，公共部门是政府信誉的托管者，公共部门的是否理性、廉洁和有效，决定政府是否能获得信任。政府的执行能力是政府治理能力的核心内容。在政策学中有这样的观点，方案确定的功能占10%，而其余的90%取决于有效的执行。[15]政府的治理能力不仅表现在判断什么政策可行，更在于执行中能够不断地完善和改进政策中的问题，使政策达到愿景目标；政府的执行力取决于政府执政的方式以及对敏感政治问题的处理和把握上。

我们要按照习近平在中央民族工作会议上的讲话精神，坚持和完善民族区域自治制度，要做到“两个结合”。一是坚持统一和自治相结合。二是坚持民族因素和区域因素相结合。落实民族区域自治制度，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。同时，针对民族区域自治制度执行中的问题，深入研究，采取切实可行措施实实在在解决问题。我们要按照习近平在中央民族工作会议上的讲话精神，要坚持德才兼备原则，大力培养选拔。对政治过硬、敢于担当的优秀少数民族干部要大胆使用，放到重要领导岗位上来，让他们当主官，挑大梁。我们要按照习近平在中央民族工作会议上的讲话精神，解决好少数民族地区教育、就业中面临的问题，解决好少数民族地区资源开发和少数民族受惠的问题。

（二）解决民族政策缺乏灵活性问题，增强少数民族对民族工作的信任

政策的执行能否达到预期的目的，不仅影响着政策执行的铁律，也影响着新政策的制定和开展。由于民族平等、民族团结和共同繁荣的目标未能达成，自中华人民共和国成立以来，我国对少数民族的政策一直是优惠政策，也就是对少数民族的“补偿政策”，采取的是优先发展政策和倾斜政策。这些政策造成的结果是一些民族地区的各级政府与各行各业过分依赖民族优惠政策，等待新的优惠政策出台，争抢更优惠政策受益权。比如，长期争抢的国家级少数民族贫困县及相关优惠政策便是典型。[16]

好的制度应该可以激励人们发挥他们的创造力，提高他们的效率和自力更生的能力。针对少数民族的经济条件，采取措施引导少数民族人民保护环境和传统文化，就必须在社会发展的一定阶段变优惠政策为奖励政策。优惠政策大多与免费相连，不能提高少数民族自力更生的能力，而激励和少数民族个人和政府的努力有关，因此不论是针对民族自治地方政府还是人民的优惠政策都应该调整为坚持激励为主政策。

（三）解决法律监管不严、缺少高素质人才问题，提高民族工作成效

从古至今，遵守法律的习惯都不会自然而然的形成，法律的权威在于有法必依，执法必严，然后才能讲道德、习惯和信仰。但是制度和法律的制定和执行最终要依靠人来执行，自信、有思想和有判断力的人才会首先遵守法律的约束，然后要求大家效仿。没有高素质的人才的领导，法律就会形同虚设。在我国很明显的例子，应该是我国的环境生态方面的。环境政策是不带来政策利益的政策，其执行更体现了国家的对少数民族生活的照看，但是由于多数公务员没有长远的眼光和对自然尊重的智慧，不断的挑战法律的权威，在经济发展作为公务人员工作绩效的唯一衡量标准下，在经济发展面前，政策和法律都形同虚设。在我国环境法有很多项，《中华人民共和国宪法》第六条和第二十六条规定了“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。之后1989年制定《环境保护法》，接下来又相继颁布了《森林法》、《水土保持法》、《草原法》《防沙治沙法》等大约500多项有关生态环境行政法规和地方规章。此外，各地方制定了地方性环境法规和地方政府规章也多达数千条。比如，云南针对高原湖泊污染治理的地方法规，青海和内蒙古针对草原保护的地方法规，但是，法规的执行质量并不高。我国早在20世纪80年代就出台了退耕还林、退牧还草政策，但是一直到现在对森林和草原的破坏并未减弱，比如很多内地人到内蒙挖掘‘发菜’导致了内蒙古草原的极大破坏，至少造成了每年30亿元的经济损失。[16]中国西部少数民族地区具有特殊的地理位置、地形地貌以及气候条件，西南山高坡陡，水土流失严重，地质灾害频发，西北干旱少雨，植被稀少，生态环境脆弱，人类生存环境恶劣。[17]这些年矿产开采一直在西部经济发展中占重要的分量，资源的开采已经带来了森林的衰退，草地的退化和水资源的污染等一些列问题，但是在以经济发展为重的形势下，环境问题并没有引起更多的共鸣。

我们要按照习近平在中央民族工作会议上的讲话精神，大力培养高素质优秀人才，没有优秀的人才就不能发现潜在的问题，也不能提出解决的方案。只有公务人员对非政策的目标和长期愿景有清晰明确的理解，在政策实施的过程中才能创新或者随着问题的发展和新问题的出现修订制度、规则、措施，圆满贯彻实施政策。一个社会的道德水平是由一个社会的公务员来体现、维持和决定，而绝不是普通大众。制度要具备遴选既有能力又有奉献精神的人才进入政治事业和公务员队伍，才能保持遵法、守法和政府的廉洁高效。只有这样，才能政策制定和执行中的自利性和政治化，才能保证政策执行和实施的独立和公正。

历史上少数民族对党和革命事业的认同，建立在党和其领导的军队的民族工作绩效之上。在新民主主义革命时期，党和其领导的军队反对国民党对少数民族的压迫剥削和歧视，采取了赋予少数民族平等地位、团结和帮助少数民族的政策，通过民族工作的深入细致开展取得少数民族的信任和支持。党和军队表现出的纪律性和对少数民族利益的考虑，使党站在了时代的先锋，超越历史局限，正是在这一过程中与少数民族建立的政治情感，树立了党的政治形象和威信。，取得了少数民族的政治认同。因此，党和政府应该在少数民族工作中投入更多的高层设计，要有政治敏感性和长远的眼光，能前瞻性地发现问题和处理问题。党和政府在政策执行中所表现出来的能力、诚信有助于建构社会资本，会促进少数民族政治认同的形成。

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