少数民族地区社会组织提起环境公益诉讼研究

汪全军

（厦门大学 法学院，福建·厦门 361005）

随着少数民族地区经济的飞速发展，水污染、土地污染等环境问题也日益严重。长期以来，由于法律法规对环境问题的规定不够健全，特别是对环境公益诉讼的忽视，导致很多环境污染与环境破坏行为得不到及时的制止与惩罚。2013年1月1日正式施行的新《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，标志着环境公益诉讼制度在我国正式确立。由于社会组织具有专业性、公益性等特点，其在环境公益诉讼中具有不可替代的地位和作用。对于少数民族地区的环境保护而言，发挥社会组织特别是在环境公益诉讼中的作用，对于遏止少数民族地区的生态破坏和环境污染具有十分重要的意义。

一、少数民族地区社会组织提起环境公益诉讼的理论与实践

（一）理论基础

其一，环境权理论。1972年，在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议上通过了《人类环境宣言》，该宣言指出：“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”这一表述不仅将环境权与自由、平等等基本人权置于同等重要的地位，而且还指出环境权既是权利又是义务，既事关当下又指向未来。至此，环境权理论在世界范围内得到了广泛的认同。环境权是一项基本人权，其包含了环境使用权、知情权、参与权以及请求权等内容。[1]环境权理论将公民环境权视为一项基本的人权，这就赋予了公民依法保护其环境权益的正当性。

其二，公共信托理论。1970年，美国密歇根大学法学教授Joseph L.Sax在《密歇根法学评论》上发表了论文《环境资源领域的公共信托原则：有效的司法干预》一文，首次将公共信托理论引入环境保护领域。Joseph L.Sax教授认为，对于人类而言，自然资源是极端重要的，其理应由全体公民共同享有，而政府只不过是基于全体公民的委托而代为管理。[2]依据公共信托理论，当政府不履行或未及时履行其义务时，公民有权自行向法院提起诉讼，维护自然资源的安全。

（二）立法模式

世界各国在社会组织提起环境公益诉讼方面主要有如下几种立法模式。其一，概括授权模式。1970年，美国《清洁空气法》规定，任何人均可以以自己的名义，对任何人包括美国政府、政府机关、公司或个人等提起诉讼。该规定将空气污染方面的环境公益诉讼原告资格授予了每一个人，并且既可以提起民事诉讼又可以提起行政诉讼，这一类型的诉讼被称为“公民诉讼”。[3]其二，个别授权模式。在英国，严格地说，只有检察长才具有环境公益诉讼的原告资格。但如果检察长没有起诉的意愿，那么，社会组织可以向检察长申请，经过检察长同意，社会组织可以获得环境公益诉讼的原告资格。其三，仅允许提起行政公益诉讼的模式。根据日本《行政案件诉讼法》的规定，日本民众可以向法院提起民众诉讼，要求国家机关或地方公共团体纠正其不符合法律规定的行为。

从世界各国的立法模式来看，授予社会组织提起环境公益诉讼的原告资格是时代发展的必然选择。我国采取的是概括授权模式。《民事诉讼法》第55条授权“有关组织”对污染环境的行为提起公益诉讼的原告资格。而结合《环境保护法》第58条的规定，我国只是对“有关组织”的资质做了普遍性的要求，而没有限定具体的社会组织。同时，我国的环境公益诉讼只包括民事诉讼，而不包括行政诉讼。至于针对国家机关在环境保护方面的渎职、失职等行为而提起的行政诉讼，则必须严格依照《行政诉讼法》 进行。而我国的《行政诉讼法》并没有赋予无直接利害关系的社会组织原告资格。

（三）少数民族地区的特殊性

一般而言，上述环境公益诉讼的理论基础与立法模式同样适用于少数民族地区。然而，由于少数民族地区的自然与人文环境的特殊性，使得环境公益诉讼在少数民族地区具有了独特的境况。具体表现为如下几点：

其一，少数民族地区的环境问题相对特殊，对环境公益诉讼的需求较为迫切。我国的少数民族主要分布在西南、西北以及北部等自然生态环境相对恶劣的地区，如西北的荒漠化问题、西南的水土流失问题等生态破坏问题相对突出。同时，我国少数民族聚居的地区又是矿产资源相对丰富的地区，如西南的有色金属、西北的油气等等，人类对自然资源的无序、过度开发导致环境污染严重。严重的生态破坏与环境污染使得少数民族地区的环境保护任务重、压力大，对环境公益诉讼这种新型的环境保护制度的需求也较为迫切。

其二，少数民族地区环保组织的发展相对滞后，环境公益诉讼的开展面临较多障碍。“我国环保民间组织的分布主要集中在北京、天津、上海、重庆及东部沿海地区。”[4]少数民族聚居的西南、西北和内蒙古等地区环保组织相对较少，发展水平较低。环保组织的缺失对少数民族地区环境公益诉讼将会造成很大的障碍。

其三，少数民族自治地方具有立法变通权，有利于完善环境公益诉讼制度。根据我国《立法法》的规定，民族自治地方的人民代表大会可以根据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。而且自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，对于完善环境公益诉讼制度具有重要的意义。

总的来说，相对于其他地区，少数民族地区的环境公益诉讼面临着特殊的积极和消极因素。消极方面是指少数民族地区的环境问题相对严重，环保组织发展相对滞后，这将影响环境公益诉讼的发展；而积极方面主要是指少数民族自治地方的人民代表大会具有立法变通权，有助于结合本地实际完善环境公益诉讼制度。

二、少数民族地区社会组织的环境公益诉讼原告资格

就目前的情况来看，民族自治地方虽然享有地方立法权和变通权，但是实践中并没有专门针对社会组织的民族地方立法。少数民族地区社会组织的成立和运作必须严格依照国家法律法规，而判断社会组织是否具有环境公益诉讼的原告资格也应当以国家法律法规为标准。

（一）资质条件

一方面，社会组织的成立需要进行比较严格的审批。根据我国《社会团体登记管理条例》第9条的规定，环保组织的成立应当首先取得环保部门的同意，然后再向民政部门申请设立。这实际上使得环保组织的成立必须获得两个部门的审批，增加了环保组织成立的难度。不过，随着改革的深入，一些地区放宽了环保组织等社会团体的成立条件。例如，浙江省规定部分社会团体不必确定业务主管单位，厦门市和广州市则取消了社会团体登记的申请筹备环节等。[5]同时，我国对社会组织的成立条件也做了比较严格的规定。例如，在会员数量方面，成立社会团体必须有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员。社会组织的成立是其提起环境公益诉讼的前提，因而社会组织的成立条件也就构成其作为环境公益诉讼原告的基本资质条件。

另一方面，对于已经合法成立的社会组织而言，其获得环境公益诉讼的原告资格还必须符合特定的条件。根据新修订的《环境保护法》第58条的规定，社会组织必须符合两项条件才能够向法院提起环境公益诉讼：一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。而根据《解释》的规定，所谓“设区的市级以上民政部门”包括设区的市、自治州、盟、地区、不设区的地级市、直辖市的区以上人民政府民政部门；所谓“专门从事环境保护公益活动”不仅要求其章程所规定的宗旨和业务范围是维护社会公共利益，而且其实际上也应当是从事环境保护公益活动。同时，社会组织所提起的环境公益诉讼应当与其宗旨和业务范围具有关联性。而所谓“无违法记录”是指既无刑事违法记录，又无行政违法记录。

（二）诉的利益

新修订的《民事诉讼法》只是规定“有关组织”可以提起环境公益诉讼，但是并没有解释社会组织与环境公益诉讼案件之间是否必须具有“诉的利益”以及如何判断的问题。在《解释》中，最高人民法院详细界定了社会组织与“诉的利益”之间的关系。

首先，原则性规定。社会组织提起的环境公益诉讼所涉及的社会公共利益应当与该组织的宗旨和业务范围具有关联性。社会组织的宗旨和业务范围表明了该组织所擅长的专业领域，是其能力的一种体现。

其次，限制性规定。一是要求社会组织有五年以上专门从事环境保护公益活动的经验；二是在社会组织所提出的诉求不足以保护社会公共利益时，法院可以向其解释变更或增加诉讼请求；三是社会组织承认不利于己方的事实和证据时，法院可以以损害社会公共利益为由不予认可；四是社会组织与被告进行和解或调解时，相关协议不得损害社会公共利益并且应当予以公示；五是在法庭辩论终结后，除非环保部门依法履行监管职责使得其诉讼请求已经全部实现，否则不许撤诉。还需要指出的是，我国法律并不禁止社会组织跨地域提起环境公益诉讼。

最后，禁止性规定。禁止社会组织通过环境公益诉讼牟利，否则将视情节轻重受到民事、行政或者刑事处罚。既然是公益诉讼，因诉讼所获得的利益必须为社会公众所共享，而不能被社会组织所私吞，这是公益诉讼公益属性的本质要求。

三、不同主体提起环境公益诉讼的冲突与协调

（一）具有环境公益诉讼原告资格的其他主体

正如上文所述，我国对环境公益诉讼原告资格的界定比较宽泛，从而导致具有原告资格的主体比较多。除了社会组织以外，如下几个主体也具有环境公益诉讼的原告资格：

其一，环境保护行政部门可以提起环境公益诉讼。《海洋环境保护法》第90条第2款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。该条规定实际上赋予了海洋环境监督管理部门提起环境公益诉讼的原告资格。2010年，最高人民法院发布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第13条规定，人民法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。该司法解释将所有环境保护行政部门都纳入了环境公益诉讼的原告范围之内。

其二，检察机关也可以提起环境公益诉讼。我国的《宪法》与《人民检察院组织法》只是原则上赋予了检察机关监督法律实施的职权，而《环境保护法》和《民事诉讼法》也并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的权力。但是，在一些地方性法规和司法解释中却规定检察机关可以作为环境公益诉讼的原告。例如，海南省高级人民法院发布的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》明确规定，人民检察院可以提起环境公益诉讼。此外，无锡、昆明等地也有类似规定。

其三，公民个人。我国《宪法》规定，国家尊重和保障人权，而环境权则正是人权的重要内容。但是我国法律却并没有赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利，而是以民事损害赔偿诉讼的形式赋予公民原告资格。例如，《侵权责任法》规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任，并且适用举证责任倒置原则，由污染者承担证明责任。《环境保护法》、《水污染防治法》等法律也有类似规定。不过，一些地方性法规却认可了公民作为环境公益诉讼原告的资格。例如，海南省高级人民法院发布的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》明确规定公民是环境公益诉讼的主体之一。

（二）社会组织与其他主体的关系

其一，社会组织与环境保护行政部门、检察机关以及其他社会组织共同享有环境公益诉讼原告资格。根据《解释》第10条的规定，人民法院受理环境公益诉讼之后应当公告案情，而其他有诉权的主体则可以在规定的期限内申请参加诉讼，成为环境公益诉讼的共同原告。也就是说，社会组织或者环境保护行政部门、检察机关等具有原告资格的主体中的一方提起环境公益诉讼，并不影响其他主体的诉权，各个主体可以分享诉权，共同参与环境公益诉讼。

其二，环境保护行政部门、检察机关以及其他社会组织可以支持社会组织提起环境公益诉讼。《解释》第11条规定，环境保护行政部门、检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式依法支持社会组织提起环境公益诉讼。这样规定一方面有助于查明案情，最大限度的保护环境公共利益；另一方面，也有助于节约司法资源。

其三，环境保护行政部门、检察机关以及其他社会组织可以享有剩余诉权。《解释》第28条规定，当环境公益诉讼裁判生效后，若前案的起诉被驳回、撤回，或者发现新的损害，则其他享有诉权的主体可以另行提起环境公益诉讼。这样规定可以避免环境污染、生态破坏等行为无法被起诉的情形。

其四，社会组织与公民个人的诉权并行不悖。社会组织所提起的是环境公益诉讼，公民个人所提起的是民事侵权之诉。而《解释》第29条规定，社会组织提起环境公益诉讼并不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民提起侵权损害赔偿之诉。同时，在环境公益诉讼中已经被认定的证据、事实在公民所提起的侵权损害赔偿之诉中可以直接认定，除非被告有相反的证据予以推翻。环境公益诉讼的目的在于维护社会公共利益，而侵权损害赔偿之诉的目的在于维护公民个人私益，两者并不冲突。

[1]吕忠梅.再论公民环境权[J].法学研究，2000，(6)：129-139.

[2]Joseph L.Sax.The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law:Ef fective Judicial Intervention[J].Michigan Law Review，1970，(3):471-566.

[3]汪劲，严厚福，孙晓璞.环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦法院环境诉讼经典判例选[M].北京：北京大学出版社，2006：261.

[4]中华环保联合会.中国环保民间组织发展状况报告[J].环境保护，2006，(10)：60-69.

[5]王崟屾，冯建鹏.我国社会团体登记程序的反思与重构[J].浙江学刊，2015，(1)：148-153.