论我国行政公益诉讼制度的完善——以福建漳州PX项目爆炸事件为例

彭翔

（福州大学 法学院，福建 福州 350116）

论我国行政公益诉讼制度的完善
——以福建漳州PX项目爆炸事件为例

彭翔

（福州大学 法学院，福建 福州 350116）

摘要：构建行政公益诉讼制度的条件日趋成熟，行政公益诉讼制度作为环境法和行政法领域当前共同关注的一个热门话题。一方面它有着不同于一般的行政诉讼的特征和作用，另一方面它的建立与发展直接关系着公共利益的司法维护。文章以大众关注的热门事件福建漳州PX项目爆炸事件引出行政公益诉讼制度，介绍了行政公益诉讼的涵义和意义以及建立行政公益诉讼制度尚存在的一些问题，进而针对这些问题提出了相应的解决措施。

关键词：行政公益诉讼；行政诉讼；现状分析；对策分析；原告资格

随着大众对于漳州PX项目爆炸事件关注度的提高，人们发现在行政公益诉讼制度尚存在一些问题。如《南方周末》报道，在福建漳州PX项目爆炸事故前，即一年前的五月二十六日，环保部官网挂出了一则与古雷石化基地有关的公函，公函是发给国家发改委，内容指出国家发改委的审批行为违反了相关的法律法规——《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》，然而公函只出现一个小时便消失了。

从《南方周末》的相关报道，我们可知国家发改委关于漳州PX项目的批复在程序上是违反法律规定的，而现如今项目又发生了爆炸事件。国家发改委的程序上违反法律规定的行为是否应该对于爆炸事件的发生承担一定的责任。换言之，是否能够对国家发改委的以上行为提起行政公益诉讼？如果能够对其提起公益诉讼，那么应该由谁来充当原告资格？在实际情况中，是否有相关组织和个人真的对国家发改委提起行政公益诉讼？本文的目的不是追究这次爆炸事件的责任归属，而是希望通过对漳州PX项目爆炸事件背后的相关行政公益诉讼问题进行分析，为我国以后的行政公益诉讼合理实施提供一些理论依据。

一、行政公益诉讼的涵义

作为行政诉讼类型化得重要组成部分，行政公益诉讼对于完善我国行政诉讼类型化有着重要作用，同时，也有利于提高我国行政诉讼法院的司法效率。[1]对于行政公益诉讼的理解，需要从两个方面来理解，即行政诉讼和公益。行政诉讼即“民告官”，个人、法人或者其他组织可以作为诉讼原告方，行政机关则是被告一方，诉讼原因是相关的行政行为侵害了原告的合法权益。“公益”即公共利益，包括社会公共利益和国家利益。其中，社会公共利益指社会大部分成员享有的利益或者某一类成员享有的利益，理想情况下只全体社会成员享有的利益；国家利益是从国家的角度来讲，如国家税收权等的利益。一般说来，这两种利益是区分开来的，但在某些情形下，两种利益也存在交叉之处。拿行政主体滥发采矿许可的情形来说，首先此行为侵犯了国家的利益，其次，这种行为也侵害了其他的采矿者的利益。其实公益还有一层重要的含义，那就是提起的相关诉讼必须是针对公共利益遭受行政主体的行政行为侵害，而和自身利益无关，应和私益作明显的区分。

从以上分析看，行政公益诉讼包涵了行政诉讼和公共利益。因此，我们所说的行政公益诉讼是指，个人、法人或者其他组织为维护公共利益，就与自身权利及法律上利益无关的事项，对行政主体的违法行为提起的行政诉讼。行政公益诉讼属于行政诉讼的范畴，其特殊性在于维护公益。因此，我们就可以理解两者存在的区别：一般的行政诉讼，原告是就自身权益受到行政机关的侵害而提起的诉讼。而行政公益诉讼则不同，反而要求提起诉讼的人与被侵害的权益无关。

二、行政公益诉讼的意义

行政公益诉讼在行政诉讼受案范围上起到拓展的作用。依据传统的行政“诉讼利益”理论，原告提起诉讼应基于自身权益或者法律上利益与行政行为侵害的内容有直接关系。这也是人们常规的想法，为自身的利益提起诉讼，保护自身的相关利益不受到非法的侵害。传统行政“诉讼利益”理论的核心就是利害关系人解决自身权益问题。[2]然而现实生活中，这种权益的保护是不全面的，当受到侵害的权益是公益时，对于公益的保护就会存在很大的问题。如果非要按照在利害关系人的前提才能提起行政诉讼，这样会使得公共利益的保护更加困难。因为在现实生活中，利益的直接关系人有可能是直接的受益人，他们不可能为了社会公益提起诉讼。另一方面来讲，利益关系人在很多情况下并不具备提起诉讼的能力。因此，行政公益诉讼的出现能够解决以上问题，它不仅让那些与案件没有利害关系的人能够代表公共利益提起诉讼，也帮助那些弱势群体对违法行政行为提起诉讼，从而更好地维护公益。

行政公益诉讼更有利于维护和实现社会的公平正义。法治的最终目的是实现社会的公平正义，而整个社会或者是大部分人实现了公平正义，才算得上是真正的公平正义。行政公益诉讼就能很好的完成这一任务，因为行政公益诉讼的根本出发点在于维护公共利益。行政公益诉讼的根本出发点是和公平正义相契合的。行政公益诉讼一般解决的是社会大部分人的利益，可以说是一种群体的利益，而不是仅仅代表个人。因此，就单个案件来说，行政公益诉讼解决的利益要比普通行政诉讼来得广泛。行政公益诉讼发展好了，能解决的公共利益就更多，就更加有利于整个社会公平正义的实现。[3]

三、我国目前行政公益诉讼方面存在的主要问题

我国现行的行政诉讼法法律条文中并无关于行政公益诉讼的相关规定，较为有利的进展是将公益诉讼写入新修订的民事诉讼法中，同时在十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。实务方面，2014年10月20日，贵州省金沙县检察院以环保局未履行对企业的处罚职责将其告上法院。这一案件被称为由检察机关提起的行政公益诉讼全国首案，并最终以检察院撤诉结束，原因是环保局对相关企业作出了处罚，其认为提起诉讼的目的已经达成。此案作为由检察院提起行政公益诉讼的先河，具有十分意义重大，为以后的行政公益诉讼案件提供了很大的参考价值。而贵州省的检察院也开始不断地进行关于检察院作为行政公益诉讼原告的道路探索。由于行政公益诉讼在我国仍然处于起步探索的阶段，其存在的问题主要有以下几点：

（一）缺乏行政公益诉讼制度

虽然在理论研究上经常把行政公益诉讼作为行政诉讼种类里重要的一类，但在实务中却缺乏行政公益诉讼。这里所说的缺乏行政公益诉讼，指的是这一项制度，但是事实上的行政公益诉讼的案件并不缺乏。由于行政行为的复杂性，其造成的行政纠纷也不仅仅是针对个人造成的。当行政机关的行政行为造成公共利益受损时，在缺乏行政公益诉讼的情况下，维护公共利益会变得很难。如环境侵权纠纷，环境污染问题是由于行政机关的不作为或者违法行为造成时，这一类型的诉讼涉及某一群体的利益，但是由于我国目前行政法的法律条文中没有规定相应的行政公益诉讼类型，这些受损的利益，只能由利益相对人通过民事诉讼寻求法律救济。[4]而民事诉讼的结果只能要求造成环境污染的个人或单位赔偿，对于负有环保监督职责的行政机关的失职行为不能作出任何的处理，这样一来，公共利益并未得到完全的司法保护。此外，我国行政公益诉讼制度的缺失还表现在实践不够成熟。在法治发达的国家，一般都建立起适合自己国家的行政公益诉讼制度。而在国内，各地虽然已有审理相关案例的司法实践，但是大多都因原告主体不适合等因素而无果而终。

（二）行政公益诉讼的条件

法律本质上是一种规则，一切的法律行为需讲规则，行政公益诉讼也不例外。这里所说的规则，指在满足什么样的条件下，相关主体可以向法院提起行政公益诉讼。这些条件是一些界限，而这些界限能够把行政公益诉讼与民商事诉讼、刑事诉讼，甚至是行政诉讼区分开来。[5]而正因为现在行政法的法律条文中没有对行政公益诉讼的规定，所以这些条件并没有作统一明确的规定，这样会造成诸多困扰。首先，会让办案人员在遇到相关案件时手足无措，因为行政公益诉讼的使用条件未确定，就算真的遇到相关案件，没有前提条件的相关规定，办案人员根本无从下手，办案人员尚且如此，更不用说普通大众。其次，延缓了行政公益诉讼的发展，由于无相关规定，利益相对人或者法院更加愿意选择民事诉讼或者其他的方式来解决问题，不仅无法从司法上完全维护公益，更是延缓了行政公益诉讼的发展。第三，会造成行政公益诉讼的混乱，这一点和第二点恰好相反，在适用诉讼的条件不明确的情况下，人们会误将本来不是行政公益诉讼的案件当成这类案件来处理，甚至造成滥诉的情形，这样给法院带来麻烦，也没法维护自身权益。

（三）行政公益诉讼的原告资格问题

原告资格即谁来当原告的问题，是行政公益诉讼尚待突破的疑问，也是需要解决的关键问题。一个诉讼程序必然包括原、被告双方，在行政公益诉讼程序中，被告为行政机关，其确定相对简单，而原告的资格问题相对复杂，存在较大争议。目前学界主要存在两类的观点：第一类是检察机关或者特定的公益社团组织有权作为行政公益诉讼的原告；第二类则认为除了第一类中的两种主体可以作为原告以外，还需增加一种原告的主体，即与利益无直接关联的公民个人。两者最大的争议在于是否应该直接赋予个人作为行政公益诉讼的原告的资格。而两类观点较为相似之处也是存在一些差异的，如两类观点虽然都认为公益社团组织可以作为行政公益诉讼的原告，但是对于公益社团组织的相关分类还未明确，存在差异。现行的行政法法律条文中没有对行政公益诉讼的原告资格作出相应规定，而且目前学界对于此问题也存在较大争议，而对于一个诉讼来说，原告与被告是不可缺少的，在原告资格没有确定的情况下，行政公益诉讼也难以发展起来，那么对于公共利益的司法维护更无从谈起。

四、完善我国行政公益诉讼制度的对策分析

（一）加快建立行政公益诉讼制度，适时推进改革

全世界范围内，已经有很多的国家建立起行政公益诉讼或者行政公诉制度，尤其以西方一些国家为代表，他们进行了很多有益的探索，为中国建立行政公益诉讼制度提供一定的参考价值。如在英国，其行政法条文就明确规定当有违法行为出现时，检察总长直接代表国王，拥有阻止这些违法行为的权力，同时可以出于对公共利益的考虑，主动请求对行政机关进行司法审查，或者帮助那些没有原告资格的人们申请司法审查，检察长作为原告，公民为告发人。[6]随着我国经济不断发展，环境污染、食品安全、垄断行业乱收费等问题产生，这涉及到广泛的社会利益或者国家利益，而仅仅依靠个体的力量无法维护这些利益。毋庸置疑，应该在我国建立行政公益诉讼制度，只是时间的问题。因此，应该遵循“加快建立行政公益诉讼制度，适时推进改革”的总思路，充分利用十八届四中全会提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的契机，首先研究检察机关这一主体作为原告的道路探析。在具体的案件中摸索总结出一套完整符合规范的程序，经试点之后进一步完善建立制度，进而推向全国范围。在建立行政公益诉讼制度的过程中，应该明确行政公益诉讼的准确含义，价值目标以及相关适用条件，只有准确定位了这项制度，才少走弯路，将其功效发挥到最大。

在摸索建立行政公益诉讼的过程中，势必会对现有行政诉讼制度产生一些影响，那么这时就应该适时地推进改革。行政公益诉讼是行政诉讼中特殊的一类诉讼，因此首先应该在行政诉讼这个大的范围内，才能探讨其特殊之处。目前的行政诉讼的范围中尚未将行政公益诉讼写入行政法条文，为了能把这项诉讼制度包含在行政诉讼的范围内，第一要务是把行政公益诉讼写进行政诉讼法中，这样行政公益诉讼才算得上名正言顺，有法可依。当然这需要一个过程，等待合适的时机。[7]此外，行政法条文中对于行政公益诉讼有矛盾甚至是排斥的某些部分应该做出相应的调整。从另一个方面来看，行政公益诉讼这项制度的建立和发展也需要在遵守行政法这个大前提的基础上进行，一些基本的原则不能变。不管怎样，适时推进改革讲究一个合适的时机，做的是微调，不是大改。

（二）提起行政公益诉讼应该具备的条件

行政公益诉讼作为一种特殊的行政诉讼，并不是在任何情况下都能提起的，应该具备了一定的条件才可提起。具体需要符合什么样的条件，我们需要根据行政公益诉讼自身的性质来判断。首先，应当注意行政公益诉讼里面的“公益”；其次，它是一种特殊的行政诉讼。从这两点性质，可以得出提起行政公益诉讼应该具备的三个前提条件：

首先，行政机关的相关行政行为侵害了“公益”。而“公益”包括社会公共利益和国家的利益。社会公共利益主要指大部分人的利益或者某一部分人的利益，理想状态下包括所有社会成员的利益；国家的利益是诸如税收权这一类的利益。这两种利益并不是完全割裂的，有些情况下会有所交集，但也不是完全等同的。第二，需要一个能代表公共利益的主体来充当原告角色。诉讼自然少不了原告，但并不是谁都可以胜任行政公益诉讼原告这一角色。从经济性和可行性的角度来看，可以赋予检察机关和公益社团组织相应的原告资格。第三，必须由法律条文进行的特别规定。特别的规定主要是关于行政公益诉讼的范围和种类等的规定。此类案件的范围有且仅有公共利益遭到行政行为侵害的行政纠纷案件。种类可以分为：行政不作为造成的公共利益受损；行政行为导致不特定多数人的利益受损或者对其利益存在实际的威胁；行政机关的某个行政行为导致的只有受益人，但是国家的利益受损的情形。

（三）检察机关与公益社团组织享有原告资格

原被告是否适合对于一个诉讼程序来说是法院判断的关键问题。行政公益诉讼具有一定的特殊性，对于原告资格的争议一直存在，甚至是学界中争议最大的问题。而建立行政公益诉讼制度，谁来当原告的问题是不可回避的。我们认为，在行政公益诉讼的初创阶段，可以提起诉讼的原告有两类，即检察机关和公益社团组织，公民个人可以向前述两种主体申请提起。

在我国目前的司法构架内，检察机关充当行政公益诉讼的原告可以说是一种较为恰当的安排。因为我国的宪法赋予了检察机关法律监督的职责和提起公诉的法定职能，这点和行政公益诉讼是相契合的，这样一来制度成本相对较低。其实，可以这样理解检察机关作为行政公益诉讼的原告的情形，角色的定位类似于其对于刑事案件被告提起的公诉。从制度上和经济上来说，这样的安排都是较为合理的。[8]因此，学界对于检察机关作为行政公益诉讼原告大都持赞同态度，争议不大。

但是，由检察机关独享诉讼原告资格也是欠妥的，会带来一些问题。首先，这样会给予检察机关大量的案件压力，在当前的公检法系统中，检察机关的案件压力本来就大，再加上行政公益诉讼案件本身的复杂性特点，如果只能通过检察机关来提起诉讼，那么很有可能会造成检察机关不堪重负。另一个方面，检察机关如果独享原告资格，那么公民个人以及其他的社会组织只能向检察机关申请起诉，检察机关对于诉讼申请回应的积极性也是潜在问题。[9]因此，应当避免检察机关独享原告资格，公益社团组织也应该享有此项资格。公益社团组织如消费者权益保护协会、环境保护协会以及自然资源保护协会等，其成立的宗旨就是保护社会大众的公共利益，公益社团组织享有行政公益诉讼原告资格也是情理之中的事。而且公益社团组织相对于公民个人来说，其经济实力和人力资本上都有较大优势，更加能够承受高昂的诉讼成本。但是有一点是需要说明的，公益社团组织的原告资格不能完全等同于检察机关的，毕竟两者性质上有所区别，其需要有法律法规的依据。因此，应该进一步明确哪些情况下，是可以由公益社团组织提起诉讼，同时也应明确公益社团组织的概念以及范围所在。

在行政公益诉讼制度的初创阶段，综合考虑各方面因素，暂不单独赋予公民个人原告资格。这样的做法即是为了防止滥诉的发生，也是出于对现实可行性的一种考量。这并非一个简单的诉权问题，因为行政公益诉讼救济的是公共利益而非私人利益，对于个人而言并没有权利救济的性质。一个国家的司法资源是有限的，为了防止全民诉讼，让有限的司法资源发挥更大的效率，有必要作出这样的限制，尤其是在行政公益诉讼的初创阶段，制度各方面都尚未常熟。[10]意大利的相关法律条文就作出规定，不赋予个人行政公益诉讼的起诉权，为的是防止那种半开玩笑式的诉讼行为出现。而从可行性的角度来看，行政公益诉讼案件一般较为复杂，耗时费力，而且诉讼费用昂贵，并不是普通的公民个人能够承受的起的。既然这样，初创阶段实在没必要单独赋予公民个人原告资格，可以让公民个人通过检察机关或者是公益社团组织提起诉讼。随着社会的不断进步以及行政公益诉讼的不断完善，再逐步的放宽原告资格，完全是可以做到的，也应该是这样的一条道路。

总而言之，行政公益诉讼作为行政诉讼制度中不可或缺的一部分，对于我国行政诉讼类型化的构建起着重要作用。行政公益诉讼又有别于一般的行政诉讼，如诉讼范围、原告资格以及提起诉讼应符合的条件等方面，因此对于行政公益诉讼制度要有所特别对待。正因为其具有的重要性，在我国建立行政公益诉讼是势在必行。针对目前还存在着诸多的问题，可以从加快建立行政公益诉讼制度、适时推进改革，明确提起行政公益诉讼应该具备的条件，原告资格的确定几个方面来解决。

参考文献：

[1]罗伟,徐以祥.行政诉讼类型化:理论基础立法构架和适用技术[J].河北法学,2012(12):48.

[2]胡卫列.论行政公益诉讼制度的建构[J].行政法学研究,2012 (2):37.

[3]倪洪涛.行政公益诉讼、社会主义及其他[J].法学评论,2014 (4):194.

[4]林莉红,马立群.作为客观诉讼的行政公益诉讼[J].行政法学研究,2011(4):3.

[5]冯勇.行政公益诉讼受案范围的界定：标准与架构[J].人民论坛,2013(17):147.

[6]曹和平，尚永昕.西方环境行政公益诉讼制度研究[J].人民论坛,2010(29):92.

[7]马明华.基于公民共和主义视角的行政公益诉讼[J].江西社会科学,2012(4):161.

[8]柯阳友,冯慧敏.检察机关提起民事抑或行政公益诉讼[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2011(3):49.

[9]李湘刚.论检察机关启动我国行政公益诉讼程序[J].南京社会科学,2012(7):95.

[10]高艳.行政公益诉讼中公民原告资格探究[J].湖北社会科学,2013(5):150.

（责任编辑：陈虹）

中图分类号：D925.3

文献标识码：A

文章编号：1674-2109(2015)11-0012-05

收稿日期：2015-07-08

作者简介：彭翔（1989-），男，汉族，硕士研究生，主要研究方向：经济法学。

The Analysis of the Problems and Countermeasures of Establishing Administrative Public Interest Litigation

PENG Xiang

(School of Law Fuzhou University，Fuzhou,Fujian 350116)

Abstract:The conditions of the establishment of the administrative public interest litigation system are becoming more mature,establishing of the administrative public interest litigation system becomes a hot topic in the field of environmental law and administrative law. On the one hand,it has the characteristics and functions which are different from general administrative litigation,On the other hand,the establishment and development of the administrative public interest are directly related to the judicial maintenance of public interest.This paper takes the popular event Zhangzhou，Fujian PX project explosion accident lead to the administrative public interest litigation system. The meaning and significance of administrative public interest litigation are introduced.And introducing some problems in the establishment of the administrative public interest litigation system.Finally,putting forward the corresponding solution to these problems.

Key words:the administrative public interest litigation;the administrative litigation;countermeasure analysis;situation analysis;the plaintiff qualifications