民主政治视域下我国治理体系和治理能力现代化的路径分析

2015-03-20陈登源俞慈珍

长春师范大学学报 2015年3期

陈登源，俞慈珍

(中共福州市委党校政治教研部，福建福州350014)

改革开放以来，中国民主政治建设在基层民主自治、选举制度改革等方面取得较大程度的进展，但与人民群众日益增长的民主参与需求还有一定的差距，这就要求国家治理体系和治理能力实现现代化。国家治理体系和治理能力现代化的提出，是中国共产党执政理念的新变化，是马克思主义国家治理理论在中国的运用与创新，是发展社会主义民主政治的需要，是社会主义现代化内涵的丰富。［1］国家治理体系是党领导下的管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。［2］

我国国家治理经历了“全能型国家治理”到“发展型国家治理”，再到国家治理体系和治理能力现代化的整体框架形成的演变。从总体上看，国家治理体系和治理能力是好的，是符合我国国情和时代发展特点的，但面临着治理主体单一、治理体系内部发展不平衡、治理能力与法治化水平不高等方面的困境。这使人民群众参与国家治理的能力不足，无法满足人民群众日益增长的政治、经济、社会、文化、生态等方面的需求。为了解决上述困境，就要更好地发挥中国特色社会主义制度的优越性，从各个领域和层次推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［3］可见，国家治理体系和治理能力现代化的目标就是要完善和发展中国特色社会主义制度，包括中国特色社会主义经济、政治、文化、社会、生态等治理制度，充分发挥这些治理制度的特点和优势，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，并以多元共治方式，促使政府、市场、社会、公民等各方积极互动，让改革发展成果更多、更公平地惠及全体人民。为此，实现国家治理体系和治理能力现代化要坚持以下路径。

一、加强和改善党的领导，为治理现代化提供根本保证

国家治理体系和治理能力现代化的基本要求是治理主体的多元化。所谓治理主体是指主导、参与及推动国家治理活动的个体、团体及群体的总称。［4］治理主体包括中国共产党、政府、人民、社会组织、市场主体等。中国共产党是国家治理的核心主体，是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本前提和根本保证。因此，在国家治理体系和治理能力现代化中必须加强和改善党的领导。

一是充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。治理主体多元化并不是弱化党的领导，而是把党置于总揽全局、协调各方的领导核心地位。总揽全局，就是要求各级党委在同级各种组织中担当起全面领导责任，充分发挥党的领导核心作用。［5］44这种核心作用是全面的，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等国家治理的各个层次和各个领域。协调各方，就是要求各级党委从推动全局工作出发，协调党委与同级各种组织的关系及各种组织之间的关系，解放和增强社会活力，充分调动和发挥各方面的积极性。［5］44

二是建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是加强和改善党的领导的必然选择。建设学习型、服务型、创新型政党，需要提升干部学习能力，增强为人民服务的意识，推进理论创新、实践创新、制度创新。［6］

三是提高党的领导水平和执政能力。党的领导水平和执政能力体现国家治理体系和国家治理能力现代化的程度和质量。只有深化党的改革，完善党的领导方式和执政方式，形成党的理论优势、政治优势、组织优势、制度优势，并把这些优势分别转化为国家治理体系和治理能力现代化的价值引领力、正能量、执行力、内生驱动力，才能提高党的科学执政、民主执政、依法执政的水平。［7］

四是提高党的治理水平。在国家治理过程中，党面对突发情况和各种问题，要具有分析、判断和解决实际问题的能力，提高科学民主决策能力。同时，完善从严管理干部队伍制度体系，提高干部素质，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供力量源泉和根本保证。

二、加快转变政府职能，实现有效的政府治理

政府是国家多元治理主体中最重要的主体，其治理的效率高低直接决定着国家治理体系和治理能力现代化水平的高低。政府治理现代化是国家治理现代化的题中应有之义。政府治理现代化为转变政府职能确立了新的目标和整体性愿景，通过“放权”“分权”“限权”等途径推动政府转型，形成有效的政府治理结构。党的十八届三中全会指出:“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求;必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。［3］但是，政府治理现代化面临政府转型进程缓慢、政府公信力不高、公众对政府的信任度较低等方面的困境。因此，要加快转变政府职能，实现有效的政府治理。

一是全面正确履行政府职能。政府职能包括宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、保护环境等。目前，政府职能定位不清，政府与市场以及政府与社会的边界模糊。为切实转变政府职能，必须解决好政府自身的职能定位问题，处理好与市场和社会的关系，加快行政审批制度改革，进一步简政放权，把该放的权力下放给市场、社会，实现政府治理的现代化。［8］

二是优化政府组织结构。合理的组织结构是政府权力有效运转的基础，也是提高治理能力的组织保障。当前，政府组织结构面临机构臃肿、管理体制障碍、效率较低等问题。因此，应深化机构改革，优化政府组织结构。

三、重视发挥政府和市场的作用，充分释放改革红利

重视发挥政府和市场的作用，就要合理界定政府与市场的关系，让政府“有形之手”和市场“无形之手”相得益彰。党的十八届三中全会指出:“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”［3］因此，要重视发挥政府和市场的作用，有效破解政府职能“越位”“错位”“缺位”问题，充分释放改革红利。

一是使市场在资源配置中起决定性作用。通过完善产权保护制度、发展混合所有制经济、推动国有企业完善现代企业制度和支持非公有制经济健康发展等途径，完善基本经济制度;通过建立公平开放透明的市场规则、完善主要由市场决定价格的机制、建立城乡统一的建设用地市场等途径，加快完善现代市场体系。

二是更好发挥政府作用。发挥市场在资源配置中的决定性作用，并不是削弱政府的作用，而是减少政府对资源配置的直接介入、实现政府宏观调控的科学化和政府治理的有效性。［9］因此，政府要准确定位自身的功能和作用，着力解决政府干预过多和监管不到位的问题，为市场经济运行提供良好的竞争环境、法治环境和道德环境。［10］

四、加快事业单位分类改革，建立事业单位法人治理结构

事业单位分类改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，加快事业单位分类改革，必将对推进国家治理体系和治理能力现代化建设起到重要作用。［11］当前事业单位分类改革面临着一些问题:事业单位体系繁杂，门类众多，功能定位不清，政事不分、事企不分严重;事业单位和其它公共部门机构之间的界限重叠交叉、模糊不清等。［12］这些问题阻碍国家治理体系和治理能力现代化建设的进程。因此，要围绕国家治理体系和治理能力现代化这个总目标去推进事业单位分类改革。党的十八届三中全会指出:“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别;建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。”［3］可见，事业单位分类改革的核心在于创新事业单位体制、机制，提高事业单位公益服务能力，建立事业单位法人治理结构。建立事业单位法人治理结构是推进事业单位改革的重要内容，有利于落实事业单位法人自主权，提高其工作效率，强化其社会公益性，为实现国家治理体系和治理能力现代化打下良好基础。

五、发展社会主义民主政治，以保证人民当家作主为根本

发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

一是推动人民代表大会制度与时俱进。人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度，它为人民当家作主提供了有效的组织形式，为国家机构高效运转提供了有力的制度保障。［13］因此，坚持和完善人民代表大会制度，要加强和改进立法工作，确保国家发展、重大改革于法有据，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。［14］

二是推进协商民主广泛多层制度化发展。协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是实现社会主义民主政治的重要途径，在国家治理体系和治理能力现代化中的重要性不断增强。各民主党派选派代表直接参加政权，或者以政党形式参与民主协商、监督，并为其所联系的群众为依托，吸纳和反映来自社会各方面、各阶层的意见、建议，有助于保障国家政治生活的民主化。同时，必须加强人民政协工作，使人民政协适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，实现广泛有效的人民民主。

三是发展基层民主。基层民主是一种基层群众自治制度，是社会主义民主的基础性工程，具有最广泛的群众性和社会性。中国的基层民主在农村村民自治、城市社区自治、企事业单位民主管理、城乡基层公共管理中的公共参与等方面取得了重大进展，但也存在日益扩大的政治参与与制度供给和保障不足之间、日益扩大的民主要求与传统的治理体制和方式之间的矛盾。［15］因此，发展基层民主是推进中国民主政治建设的重要制度性选择，也是实现基层社会治理现代化的基本要求。

六、推进法治中国建设，为治理现代化提供基本保障

法治是治国理政的基本方式，是推进国家治理体系现代化必须遵循的基本原则，是提升国家治理能力现代化的根本手段和可靠保障。［16］25中国法治建设取得了历史性的成就:中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会法治观念明显增强等。［17］当然，法治建设还存在法律体系不完善、依法行政水平不高、司法体制改革滞后、法治意识淡薄等方面的问题。造成这些问题的重要原因在于现行体制严重滞后。因此，中国构建法治秩序，不是重新修改宪法和法律，而是通过一系列制度安排，改善法律施行的社会生态环境，使业已载入宪法和法律的基本价值和原则逐步得到实现。［16］19党的十八届三中全会指出:“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”［3］。党的十八届四中全会指出:“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。［17］这就明确了法治中国建设的基本任务、提升依法治国的新方略，为中国法治建设和国家治理指明了方向。为推进法治中国建设，要坚持科学民主立法，提高立法质量，完善社会主义法律体系［16］25;要深化行政体制改革，建立法治政府;要深化司法体制改革，实现社会公平正义，要增强全民法治意识，弘扬社会主义法治理念和法治精神，保证法律面前人人平等。

七、强化权力运行制约和监督体系，提高治理有效性

强化权力运行制约和监督体系是发展社会主义民主政治的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。所谓权力运行制约和监督体系，是指由若干个对权力主体分配和行使权力的过程进行约束、限制、观察和纠正的机制相互联系而构成的一个整体。［18］当前权力运行制约和监督体系存在权力过于集中、民主监督的形式单一、组织化程度不高、公民对公共权力的监督不足、制度体系不完善等方面的问题，这制约了国家治理体系和治理能力现代化的实现。因此，必须强化权力运行制约和监督体系建设。

一是加强制度建设，提高制度执行力。制度建设是制约和规范权力运行的根本保证。要加强制度建设的科学化、系统化、具体化，着力解决现行制度碎片化、空心化问题，由碎片化、空心化转向体系化、操作化。［19］这是实现制度有效管理的前提以及提高制度执行力的关键。

二是构建科学合理的权力配置机制。为达到“掌好权”“管好权”“用好权”的目标，要科学界定权力边界，将权力进行适度分解和合理配置，构建科学合理的权力结构。同时，以权力制约为中心，明晰权力清单制度，依法公开权力运行流程，防止权力腐败和权力主体的堕落，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不想腐的保障机制。

三是加强民主监督，实现民主监督常态化。民主监督主要是指政协监督。要充分发挥人民政协的监督作用，提升其监督地位。规范化、程序化是民主监督取得成效的重要保障。在法律制度上要对政协民主监督进行规范，对政协民主监督的组织实施、结果的运用等进行明确规定。同时，要不断完善民主监督的工作程序，制定具有可操作性的程序规定，实现民主监督常态化。

八、创新社会治理体制，增强社会发展活力，提高社会治理水平

社会治理是政府根据当前国家经济社会发展的总体形势而提出的。所谓社会治理，是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸多行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务和社会生活进行规范管理，最终实现公共利益最大化的过程。［20］创新社会治理关系到民生改善、民主发展、公共安全以及社会稳定等。当前，社会治理存在的突出问题如下:一是社会治理的多元主体参与不足。社会治理的主体既包括政府，也涵盖社会生活中的各类组织、团体、机构、企业和个人。在现实中，政府包揽替代多元主体参与，对社会事务大包大揽，忽略了各种社会组织和公众在社会治理中的主体地位和主力作用，陷入“全能政府”惯性的障碍，使得社会组织自治能力不足，公众参与不够。［21］二是社会治理方式选择不科学。以政府主导为主，以市场管理和社会自治模式为辅，社会自治模式非常薄弱，仍以行政权威管制为主。［22］为解决上述这些问题，就要改进政府的社会治理方式。政府在社会治理中发挥主导作用的同时，要善于放权，扮演“只掌舵少划桨”的角色，既为自己减负，也给其它社会治理主体更多的空间与机会，形成政府、社会、市场、公民个人之间的合作与良性互动。同时，政府不应该唱“独角戏”，而应发挥好其它社会组织的作用，凡是能由社会组织办理和提供的社会事务或服务，尽可能以适当方式由社会来承担，打破以往政府对公共事务大包大揽的局面，形成社会组织与政府共治的新治理结构;政府要改革社会组织管理体制，赋予社会组织更大空间;强化政府与社会组织合作机制，给予社会组织更多资源。

［1］范如平.推进国家治理体系和治理能力现代化的思考与对策［J］.学术论坛，2014(5):65－68.

［2］习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［N］.人民日报，2014－01－01.

［3］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.(2013－11 －12)［2013 －11 －15］.http://finance.ifeng.com/a/20131115/11093995_0.shtml.

［4］蔡文成.改革发展与国家治理体系现代化的建构［J］.行政论坛，2014(4):11－16.

［5］杜飞进.中国现代化的一个全新维度—论国家治理体系和治理能力现代化［J］.社会科学研究，2014(5):37－53.

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