当前城市社区网格化管理的问题及对策

谌　圣，耿相魁（浙江海洋学院，浙江　舟山　316000）

当前城市社区网格化管理的问题及对策

谌圣，耿相魁
（浙江海洋学院，浙江舟山316000）

摘要：经过十多年的发展，我国的城市社区网格化管理模式取得了一定的成果.但在实践进程中也陆续出现了一些问题.本文主要介绍了中国网格化管理发展的几种典型模式.并根据网格化管理在各地实施的情况，总结出一些共性问题以及相应的改进措施.

关键词：城市社区；网格化管理；模式；问题；对策

社区网格化管理依靠统一的城市管理和电子信息平台，将城市覆盖的辖区按照特定的标准划分为单元格网络.使这些单元格成为政府管理基层社会的基本单位，通过建立城市管理指挥中心和城市管理监督中心增强对单元格内部的部件和事件的排查，使监督职能和管理职能两轴分开，建立一种处理和监督相互独立的模式[1].它的理论基础是无缝隙政府理论、群众路线以及精细化管理理论[2].城市社区网格化管理也打破了传统的社区管理格局，有效改变了传统社区管理中信息滞后、处置效率低下等弊端，使得信息收集反馈的时间大大缩短，提高了精细化的管理水平[3，4].在党的十八届三中全会《决定》中更是提到“要以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综治服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”[5].首次把城市网格化管理上升到了国家层面，使网格化管理成为新形势下社会治理的一种新模式、新要求.

1城市社区网格化管理的主要模式

2004年北京东城区迈出了网格化管理的第一步，标志着我国城市社区网格化管理的研究与实践的开始.经过多年摸索与发展，全国各地前前后后开展了多处试点.但在仔细分析研究这些试点城区的网格化管理模式，最具有特点和代表性的网格化管理发展模式是以下四种模式

1.1北京东城区模式

北京东城区按照“精细化、网格化、信息化、人性化”的城市管理理念开始进行城市网格化管理的试点.北京市东城区利用“万米单元格”的网格管理技术，将整个城区统一划分为589个城市社区网格.由区级、街道、社区以及网格四个层级构成了网格化框架.把信息资源进行整合，建设成覆盖大部分城区的“网格化城市管理信息平台和应用系统”.东城区还建立了“双轴化”的管理模式（监督轴和管理轴）.东城区还有350名网格监督员，利用“城管通”与服务器进行信息交换，实现对其所管辖的网格进行实时的监控.另外建立了主客观相结合监督评价体系，及时反映城市社区网格化管理的情况进展.

1.2上海长宁区模式

2005年底，上海在长宁区开展了网格化试点工作.华阳社区将“网”设在街道一级，作为网格资源整合和信息化支撑的平台，将原有的警务区作为设置依据，将华阳社区划分为四个子网格.在社区层面建立了指挥中心和应急呼叫系统，对网格内重要路段和区域实行24小时动态监控；统一设立“社区事务受理中心”，不断强化服务职能，全面推行“一口受理，一网协同”的工作机制，为社区居民提供方便、快捷的服务.上海网格化管理的另外的一大特色是社区党建社会化，将街道党工委改建为社区党工委，以此作为社区网格化管理的核心领导力量，依靠社区党建来推进网格化.

1.3湖北宜昌模式

湖北省宜昌市城市社区网格化管理模式的基本原则可以简单的归纳为“一本三化”即坚持“以人为本，网格化管理，信息化支撑，全程化服务”.

网格管理员通过公开考试选拔，由此产生一支由1000多名网格员组成的服务队伍.另外，在街道建立“三个中心”，在社区建立“三个站”，相应的由网格管理员组成“三支队伍”为民服务.在信息系统方面构建“市—区—街道—社区”四级联网的“社区综合信息服务管理平台”，将电子信息服务平台延伸至基层社区，形成每个社区网格上接政府职能部门，下接“三支队伍”.宜昌市政府还以社区网格化管理为契机，不断辐射到社区管理服务的其他领域.相比较于北京、上海，湖北宜昌更注重人性化服务，公共服务深入到基层社区.

1.4浙江舟山模式

2007年下半年，舟山市进行了“网格化管理，组团式服务”的城市社区网格化管理改革试点并取得了一定的成绩.2008年，舟山市全面推广这种模式.

舟山建立了5个层级，依次为网格级、社区级、街镇级、区县级和市级，从而构成了由五个层级构成的管理服务系统.网格服务团队每年会进行至少4次走访，积极与网格内的居民交流，主动及时的发现问题并妥善解决问题.同时向居民发放联系卡，让居民有问题时知道去哪，找谁.舟山市还通过建立多种激励措施来保证服务管理的质量，比如制定了以居民满意度为导向的考核方法.上级也定期对网格管理员进行考核，考核的方式也比较多元化.考核的结果也将作为年终评选优秀街道、社区以及干部任用提拔的依据[6].

2城市社区网格化管理存在的问题

2.1网格管理员的尴尬身份

网格管理员在城市社区的网格化管理中扮演着重要角色.但是，很难在中国的法律层面上找到对网格管理员的定义.他们不是行政、事业单位人员，甚至不是社区居民选举产生的，像这种“非官非民”身份，使他们在工作中经常遇到阻碍.首先，他们对自己的认同度不高，对自己的职能不清楚，从而影响其工作的热情.另外，社区居民对网格管理员的认同度低.社区居民对他们的职业角色认识不足，加上网格管理员不是本社区或者本街道的人，从而在网格管理员工作过程中，对他们的工作不理解、不配合甚至故意刁难.尴尬的身份也影响着网格管理员的薪资待遇、职业发展.薪资偏低、晋升机会小也使得许多优秀的管理人才对网格管理员这一职业望而生叹.

2.2网格化管理的泛化、虚化现象严重

城市社区网格化管理的实践在中国已经进行了十年之久，其有效弥补了现存基层管理体制的不足，在一定程度上解决了传统社区管理体制所出现的问题，是提高基层服务管理的有效手段.但随着网格化管理的不断推广实践，网格化管理已经被吹嘘成能够解决任何问题的有效途径，泛化现象十分严重.这势必会造成人们对网格化过分依赖，认为任何事情都可以通过网格来解决，任何小事情都可以通过联系网格长来解决.这不仅会造成人力物力的浪费，同时也违背了基层居民“自我管理、自我服务”的初衷.最终有可能会导致社会管理过程简单化、无序化.而有些地方网格化管理仅停留在几张网格化流程图上而不认真践行，出现网格化虚化现象，仅仅是为了响应上面的号召走走形式而已.

2.3社区居民参与社区自治的热情度不高

从城市社区网格化管理的具体情况来看，社区群众并没有积极参与到社区建设与社区自治的进程中来，特别是社区大部分年轻人忙于自身的工作，所以网格工作团队无法对这部分人进行有效的、大规模的宣传，使得这部分居民对网格化管理的认识有所欠缺.在许多年轻人的惯有模式中认为社区自治是退休的大爷大妈的事，与自己无关.这也就造成了网格化管理行政主体单一，都是年龄偏大的老人.社区居民对城市社区网格化管理的认识不足，在很大程度上影响居民参与到社区自治中来.

2.4居民信息隐私安全与资源共享的矛盾

电子信息系统的建立无疑使管理服务变得更加准确、更迅速，在城市管理中发挥着重要的作用.信息系统实现了资源共享，这有效解决了城市管理中职能交叉、资源分散、效率低下以及各自为政的问题.但信息系统的建立以及全时段的监控便导致居民的隐私保护问题的产生.先进的信息化技术促进了资源共享，提高了管理的效率，但同时管理部门和工作人员在网格化管理中侵犯公民隐私的可能性也随之增大了.

3完善城市社区网格化管理的对策举措

“网格化管理”是政府在社会新形势下贯彻落实科学发展观的重大决策.有效解决了传统城市社区管理体制的弊端.对基层维稳起到了积极的作用，提高了事件的处置效率.大大提高了城市社区的精细化管理水平.但网格化管理依然缺乏有效的实践经验和理论基础.必须在实施网格化管理的进程中，根据所出现的问题作出及时的调整，循序渐进.并且要根据各地区的实际情况作出适度的调整，切不可硬搬生套其他地区的模式.

3.1引入公务法人制度

公务法人这一概念来自于德国的行政学家奥托.梅耶尔，公务法人是指“在国家和地方行政机关之外，具有一定的独立性，但是又承担一定社会事务职能的法人组织体.[8]”公务法人是为协助某一行政主体进行公共服务所设置的，能够独立承担法律责任，并且具有自己的管理机构.对于公务法人其实我们并不陌生，如：图书馆、公立学校以及医院等.可以借鉴公务法人这一制度来解决网格管理员身份的困境.比如说构建一个具有公务法人性质的社会组织，该组织具有管理所有网格管理员的行政权力.组织负责网格管理员的选拔录用、薪资发放、绩效监督等.组织与网格管理员是雇主和雇员的关系.而地方政府可以根据需要从该组织处购买服务.政府、社区居委会与网格管理员不是直接领导关系，而是服务购买方与服务提供方的关系，网格管理员对该组织负责.这种做法也能很好的贯彻“轻管理重服务”的理念.

3.2建立完善的工作机制，明确网格管理员职权范围

我们应当理性的看待问题，认清“网格管理”与“社区自治”之间关系，找到两者之间联结点.不仅网格管理员要了解也要通过宣讲会等渠道加强居民对这两者之间的认识.另外，要建立完善网格管理员的工作机制，让网格管理员有据可依，并明确网格管理员的职权范围.要清楚什么事情该管，什么事情可由居民们自己解决.不能一网兜，什么事情都揽过来，这不仅仅会浪费人力财力物力，也会社区居民的“自治”能力下降.反之，网格管理员也不能“无为而治”，仅仅走走过场，不干实事.要积极提高自身综合素质，为社区居民服务.对于自己职权范围内的事物要认真耐心的完成.

3.3加大宣传力度，鼓励居民参与社区建设

党在十八大会议上强调“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”.社区居民不仅是网格管理的服务对象，更是网格管理的主体.只有充分调动社区居民参与社区建设的积极性，才能更好地发挥网格管理的优势，更好地为民服务.首先要通过多种渠道来增强居民的社区参与意识，对网格化管理产生认同感.如开展有针对性的宣传活动，把各个年龄段的居民都调动起来积极参与社区建设.其次建立完善居民参与社区民主议事的各种制度.调查显示，中国城市居民的政治参与在整个社区活动中只占14%.这显然不符合让居民自治的初衷.必须保证居民能够参与到社区的政治性事物中来，共同为社区的发展出谋划策，共谋社区发展.此外，社区要开展多样性的社区活动，要让社区服务覆盖社区全员，让每个人对网格、社区产生认同感.

3.4建立健全制度规范，提高网络安全技术

在制度方面，要建立完善的标准体系来规范网格管理人员的行为举止和管理工作.通过制定详细的操作章程来指导约束工作人员什么该做，什么不能做.还要建立相应奖惩措施.从技术层面来讲，要对涉及居民隐私的信息进行有效的控制，并根据信息资源的重要性和敏感性的不同来划分等级并设置权限[8].根据信息的等级和访问者的角色设置成普通居民、一般管理人员及核心管理者等不同的访问权限.不同的角色浏览到信息重要程度也是不同的.通过技术保障与权限设置相结合来加强网络安全，保证居民的隐私安全.

参考文献：

〔1〕郑士源，徐辉，王烷尘.网格及网格化管理综述[J].系统工程，2005，23(3)：135-142.

〔2〕竺乾威.公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”[J].公共行政评论，2012（2）：1-21.

〔3〕周连根.网格化管理：我国基层维稳的新探索[J].中州学刊，2013（6）：83-85.

〔4〕耿旭.新形势下的城市基层社区管理创新：缘起、现状与前景[J].徐州工程学院学报(社会科学版)，2014（03）：52-57.

〔5〕谢珍珍.社区网格化管理存在的误区及解决的对策[J].未来与发展，2014（8）：34-36.

〔6〕李妙颜.当代中国城市网格化管理：模式、问题及完善路径[J].湖北行政学院学报，2014（5）：83-87.

〔7〕曾鹏，汪燕.城市网格管理员的身份困境及其破解[J].三峡大学学报，2014(4)：87-90.

〔8〕杨志蓉，邓鹏飞.网格化管理中资源共享与隐私保护的矛盾分析与应对策略[J].海峡科学，2014 (8)：53-61.

基金项目：2015年度民政政策理论研究委托课题（2015MZR0252605）阶段性成果

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1673-260X（2015）09-0127-03