重庆市农村土地使用权流转存在的问题、原因及动力机制分析

龚 贤 ，陈 科

（1.西南林业大学 经济管理学院，云南 昆明650224；2.四川农业大学 经济管理学院，四川 成都611130）

重庆市农村土地使用权流转起步于20世纪80年代中后期，大致经历了代耕代种——私下口头协商流转——大面积流转——合同约定流转，也经历了转出土地不收费——少收费——按合同约定收费等阶段。为进一步发展农业生产力，促进经济社会健康可持续发展，有必要对农村土地使用权流转过程中存在的问题、原因及动力机制进行分析，从而更好地发展农村经济。

一、重庆市农村土地使用权流转存在的问题

近年来，重庆市农村土地使用权流转成效明显，农业生产的规模化经营程度大幅提升，农村种植、养殖专业合作社的大力发展，近郊都市观光农业旅游产业发展和山区生态特色农业发展等都极大地优化了传统的农业产业结构，农民收入较快增长，农村居住环境较大改善。但是，重庆市农村土地使用权流转方面还存在着很多不完善的地方，一些不容忽视的问题仍然存在。

（一）土地流转的规模较小，不能满足农业现代化发展的需要

2012年底，重庆市农村土地使用权流转的面积只占全市耕地总面积的37.3%，在渝东北地区的奉节、巫山、梁平等区县，土地流转的规模甚至还不到20%。按照重庆市委四届三次全会确定的“五大功能区”发展定位，奉节、巫山、梁平等11 个区县作为渝东北生态涵养发展区，其定位是国家重点生态功能区和农产品主产区，长江流域重要生态屏障和长江上游特色经济走廊，长江三峡国际黄金旅游带和特色资源加工基地。换句话讲，在渝东北地区要实现农业现代化发展，就应当采取切实可行的措施来实现农村土地的规模流转、提高农业现代化水平、促进农业生产的规模经营[1]。实际上，尽管这些区县农村的富余劳动力大都在外务工，但始终不愿放弃承包到户的耕地，认为这是国家赋予他维持生活的命根子，所以，宁愿让农村土地荒芜，也不愿流转出来发展现代农业。

（二）政府过多地参与土地流转，没有“管好自己该做的事”

部分乡镇、村组干部认为，一切土地的所有权都归集体，政府有权决定土地通过什么渠道和方式流转、流转到哪里、流转后干什么等，却忽视农民的意愿，忽视重庆集“大城市、大农村、大库区、大山区”这种人多地少的基本市情，忽视新型工业化和新型城镇化在特定发展阶段的一般特征，严重背离市场规律搞“运动式”的农村土地流转，通过政府的行政手段把推进土地流转经营的意志强加给农民，甚至采取高压手段逼迫农民对土地进行流转，严重危害了农民权益[2]。政府在农村土地流转过程中，把手伸得太长、管得太宽，没有分清政府和市场的职能，往往成为剥削农民、挤占农民效益的一种残酷手段。

（三）土地流转的目的不明确，用途发生了改变

重庆市工业化、城镇化的快速发展，对土地的需求量也越来越大，但是城市及周边的土地供应远远不能满足发展的需要，于是政府和开发商都把目光聚焦到农村这片广阔的土地[3]。受“土地财政”行为的影响，地方政府依靠“卖地”来增加公共财政收入，从而出现了土地流转“非粮化”和“非农化”倾向[4]。一些企业把大量的资金用于农村土地流转，把圈占的农地长期搁置或荒芜，造成十分稀缺的土地资源的极大浪费。也有部分企业为了套取国家对农业生产的各种补贴象征性地开发一些农业项目，但最终目的还是以低廉的价格流转农村土地，以备开发房地产等商业项目，严重改变了农村土地的用途。

（四）土地流转的中介机构不健全，流转市场不够规范

在经济区位优势比较明显的中心城区，土地流转中介组织和土地流转市场还比较完善，但在经济区位较弱的渝东北和渝东南地区，中介组织和流转市场就很少了，大部分由区县国土整治中心进行流转信息的传播与发布。2008年，重庆市农村土地交易所的成立，在很大程度上规范了农村土地流转的制度、渠道、方式等，但交易所最主要的功能是承载零星收储的土地进行土地指标的拍卖，对农村土地的转让、出租、入股等没有实质意义上的约束机制。因此在农村土地流转的实际操作过程中，还存在流转市场发育不良和信息不对称等现象，以至于有些农民有转出承包地的愿望却苦于找不到合适的承包方，而迫切需要土地的业主也难以寻觅到合适的发包方，出现了承包与发包“两张皮”的现象[5]。

二、重庆市农村土地使用权流转存在问题的原因分析

重庆作为我国最年轻的直辖市，面积最大、人口最多、经济最落后，家庭承包经营土地占全市国土面积8.24 万平方公里的28.72%，农村土地流转面积仅占10.7%。重庆市农村土地使用权流转速度不快、质量不高等原因可以归纳于以下几个方面：

（一）自然地理特征影响农村土地使用权流转

重庆地跨东经105о17′～110о11′，北纬28о10′～32о13′之间，纵横幅度东西长470 公里，南北宽450 公里，位于青藏高原与长江中下游平原的过渡地带，中国经济发达的东部地区与资源富集的西部地区的接合部，长江上游三峡库区及四川盆地东南部，是典型的大山区、大库区，境内沟壑纵横，农业生产的基础条件较差。在渝东北和渝东南“两翼”地区，农业生产主要依靠传统的耕作方式进行，农业机械化水平相当低，农业生产的规模化经营程度低、集中度不高，农民很想把土地流转出去，但受自然地理条件的影响，很少有农业企业愿意流转土地从事农业生产。

（二）农民的意识和观念阻碍农村土地使用权流转

农村土地承包经营到户后，30年的承包权已经界定并确保了土地承包经营权保持长期稳定，这样农民认为在承包期内土地经营权、使用权、支配权都应该归自己所有，可以根据实际需要而任意处置。大多数农民明明知道自己小片的耕种土地并不能产出巨大的农业经济效益，也不能彻底改变贫穷落后的现状，但是，农民固有的“小农意识”思想仍在作祟，对土地的眷恋和依附让他们选择暂时的撂荒也不愿意把土地流转出去，甚至错误地以为，土地承包期到了以后，国家也不会采取措施收回土地，而完全归自己所有[6]。这些问题的存在一定程度上制约了农村土地使用权的流转。

（三）缺失的农村土地产权制度导致农民的合法权益得不到保障

农村土地的所有者是集体，集体有权对土地行使占有、使用、流转和让出的权利，但实际上农民才真正对农村土地实行耕作、管理和经营。农村土地的产权也是虚拟的，镇村干部行使了辖区内土地的所有权，农民得到的土地使用权是无偿的[7]。农民在整个农村土地的使用和支配上都处于弱势状态，合法的利益根本得不到保障。

（四）经济利益的驱动导致农村土地用途改变

重庆自直辖以来，空前加快的城市化进程成为支撑市域经济高速增长的主要力量，各级政府受经济利益驱动影响，大力实行“土地财政”。政府以各种形式和途径低价征收农民土地并收储国有，再以市场价格出让土地，获得巨额的土地出让金，从而成为地方政府财政预算收入外的最为主要的收入来源，以此来进行大规模的城市扩张，为公共基础设施建设提供强有力的资金保障，同时更能为地方政府捞取形象工程和政绩工程奠定坚实的经济基础，丰厚可观的经济效益导致农村土地用途正悄然发生着巨变。

（五）缺少法律规范的制度约束和过多的行政干预

农村土地流转的适用范围、主体地位、责任分担、权利义务、利益分配等实际操作问题都缺乏法律的支撑，土地流转合同的约定条件，在现行的农业法、土地管理法等法律法规中的表述都还没有明确而详细的界定，导致受让双方的履约成本过高和随意性太大，增加了司法调解纠纷的难度和成本[8]。在当前城市扩张进程中，农村土地被政府主导下的短期发展行为低价、廉价征收，农民的合法权益被侵犯却又无法可依。

三、重庆市农村土地使用权流转动力机制分析

2004年以来，中央连续11年以“一号文件”形式提出农业发展的政策，充分体现了农业政策的连续性、重要性和权威性，也显现出外在的政策机制对农业发展以及农村土地使用权流转的巨大推动作用。

（一）生产力发展水平促进农村土地使用权流转

生产力作为创造财富的一种能力，总是与特定历史时期的生产关系相适应的。传统的农业生产方式落后、规模较小，而且处于分散、隔离、封闭的自然状态。这种农业生产方式对生产资料的利用是粗放无序的，劳动者之间相互孤立而没有协作与分工，基本上不属于社会劳动[9]。1982年，中央发布《全国农村工作会议纪要》，在“包产到户、包干到户”的政策指引下，农民避免了吃大锅饭带来的利益分配不均等问题，保障了依靠勤劳创造财富的农民的利益，但也造成了大块农地被人为地条块化、经营规模偏小等问题，直接影响了农业生产的进步。随着农村经济的发展和农民收入的增加，部分地理条件优势较为明显的地区，农业生产对农业机械化水平的要求越来越高，农民对适度规模经营的愿望也越来越强烈，这就促使了农业产业结构的有机调整和农业产业化的迅猛发展。

（二）特色效益农业发展促进农村土地使用权流转

2012年7月，重庆市提出要按照规模化、集约化、特色化的思路，大力推进农业现代化，形成产业、生态、需求、供应“四链”协调发展的特色效益农业。因此，在现代科技运用、资源优化配置、特色农业培育等方面都应围绕市场导向和农民增收来展开，在坚持生态保护的前提下，遵循市场规律，调整产业结构，突出生产优势，开发适销对路、质优价高的农产品，真正做到人无我有、人有我优、人优我强。经过一年多时间的发展，重庆市结合不同区域资源禀赋，划定农业功能区域，重点发展柑橘、蔬菜、畜牧、渔业等11 项特色农业，强有力地推动了农村土地适度规模流转，基本形成农产品产业带建设，“一县一特”“一乡一业”“一村一品”的特色效益农业发展新格局。

（三）“地票”交易推动农村土地使用权流转

2008年以来，重庆以深化土地改革为着力点，结合“大城市、大农村、大库区、大山区”特征，探索建立起一种新型的“地票”方式用于土地交易。按照《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》《重庆市农村土地交易所交易流程（试行）》等法律文件和操作规程的约定，首先农民要申请将零星土地用于复耕，就必须向所在集体经济组织提出书面材料，避免土地复耕整理交易后出现农民生活困难、游离失所的问题；其次政府在综合考虑耕地开垦费、新增土地有偿使用费等因素的基础上，要按照当前市价制定出统一的农村土地基准价格；再次就是农民可以享有土地整理交易后总收益的85%用于独立支配，比如购置商品房等。这种“先造地后用地”的模式，不但可以有效保护耕地资源，而且在很大程度上缓解了城市建设用地的难题，更直接地增加了农民和地方政府组织的收入。

（四）农业比较效益推动农村土地使用权流转

重庆市统筹城乡进程中，由于受到本身的自然生产条件限制，“两翼”地区的农业生产投入成本越来越高，而农产品价格与农业投入的反差越来越大，土地经营的收益越来越低，从而促使农民向第二、三产业梯度转移。新生代的农民工，基本上没有掌握农业生产的一般技能，有些农民工一年的务工收入达到了从事农业生产收入的5 至7倍。因此，部分农民已不愿再耕种土地，然而农村的社会保障体系还处于试点阶段，虽然国家对年满60 岁的农民按每月80 元支付农村社保，但这还远远不能满足基本的生活所需，所以他们把土地作为养老的最后“底牌”，不愿放弃土地的经营权，这就造成了农村土地的低效利用。农民想要通过土地流转来获得适当收益以弥补受损利益，也希望土地流转到从事规模经营的农业组织来获取规模收益。因此，提高农业比较效益，对于增加农民收入，加速统筹城乡进程，加快农村土地使用权流转具有十分重大的现实意义。

[1]耿志力.关于促进农村土地流转加快土地适度规模经营的建议[J].农业经济，2010（3）：88-89.

[2]梅福林.我国农村土地流转的现状和对策[J].决策参考，2006（1）：48-49.

[3]相慧，孔祥斌，武兆坤，等.中国粮食主产区耕地生产能力空间分布特征[J].农业工程学报,2012(24)：78-80.

[4]朱姗.农村土地非农化非粮化趋势分析[J].农村经营管理，2013（1）：28-30.

[5]赵会侠.枣庄市台儿庄区农村土地流转存在的问题及对策[J].现代农业科技，2009（16）：376-378.

[6]陈东旭.我国农村社会保障制度探析[J].价值工程,2010(3)：63-64.

[7]衣大庆.农村集体建设用地使用权流转中的问题与对策[J].青岛行政学院学报,2011(2)：105-108.

[8]职青云.我国现行农村土地产权制度在法律上存在的问题[J].农业经济，2004（7）：66-67.

[9]李瑞记.当前我国农村土地经营权流转问题研究[J].特区经济，2010（2）：171-173.