行政法院的设想与前途

陈云良

“民告官”在中国多年来一直被视为依法治国的标志之一。此次《行政诉讼法》修改，亦在依法治国、依法执政的背景下，被寄予厚望。

其间，一直被行政法学界强烈呼吁的行政法院设立问题再次被提出。

1989年通过的《行政诉讼法》为中国法治建设开启了“民告官”的制度先河，这对于破除传统等级观念，培育法律面前人人平等的法治文化，限制行政权力膨胀，监督政府，建构权利制约权力体制，具有里程碑式的意义。无论是法学界还是实务界一致认为，《行政诉讼法》在法治启蒙刚刚开始的时代能够克服重重阻力顺利通过，是中国民主与法治建设的重大进步。立法参与者无不视之为人生重大成就。

《行政诉讼法》实施后，“民告官”不再是一件“大逆不道”的事，涌现了一批典型案例。行政诉讼原告胜诉率一度达到30%，实属不易，进步巨大。但近年来，行政诉讼存在立案难、审理难、执行难、上诉率高的困境。一些地方官员常以各种名义阻挠法院受理行政案件。因为法院在地方还没有独立性，受制于地方政府，不敢、不愿受理行政诉讼案件。行政庭“门前冷落鞍马稀”。

一直以来，全国行政诉讼案件稳定在每年10万至12万件。而人口只有8000万的德国，行政法院每年受理案件达30万件;人口不到1000万的瑞典，2011年行政法院受理案件总数为12.86万件。

据最高人民法院统计数据，2011年全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件，占全部一审结案总数的7.8%，是民商事案件的7.8倍。大量行政案件被拒之门外。信访不信法，每年行政诉讼只有10万件，而信访案件则达数百万件之巨。

立案难，立案以后要排除行政干扰作出公正的判决更难，导致上诉率畸高。据介绍，全国行政诉讼案件上诉率超过70%，有的省份甚至达到100%。有的判决政府败诉，但要得到执行难度也很大。

上世纪90年代，某法院法庭庭长受理了以省政府为被告的案件，给省领导发了张传票，惹得领导大发雷霆，撤了庭长的职。现在各地中级法院较难受理以省级政府为被告的案件，20多年来，也几乎没有看到省级政府作被告的案件。

这次通过的新《行政诉讼法》有了重大进步，第15条规定，起诉县级人民政府行政行为的，由中级人民法院管辖。但还没有彻底改变下级审上级的局面。

鉴于行政审判专事于行政主体行政行为的审查、判决，是对公权力的直接监督，为了保证审判不受干扰、牵制，公正裁决，必须形成相对独立的行政审判系统。尤其需要尽快设立独立的行政法院，对行政权有效制约，从整体上而不是在局部和个案上，根本扭转权力腐败、政风不清的局面。

权力缺乏有效制约，是法治中国建设必须直面的难题。设立独立的行政法院可以对公权力中最主要的部分——行政权形成有效制约。

在独立的行政审判系统设立以后，还应大幅度扩大行政法院受案范围，抽象行政行为、行政决策行为等都应当列入可诉对象，发挥行政审判对行政权力的监督制约作用。

（摘自《瞭望东方周刊》）