国库管理现代化需厘清的几个问题

●杨志勇 樊慧霞

国库管理现代化需厘清的几个问题

●杨志勇 樊慧霞

编者按：国库管理改革是全面深化财税体制改革的重要内容。现代财政制度要求有与之相适应的现代国库管理制度。我国自2001年开展国库集中支付改革以来，国库管理步入新的阶段。然而，有关国库管理权的争论却由来已久。国库是“经理制”还是“代理制”？国库管理权归央行还是财政部门？在全面深化改革背景下国库集中支付改革存在哪些问题？面对这些问题，不能仅从部门利益角度去考虑，而应该置身于改革浪潮中全盘考虑。为此，本期专题“国库管理改革探讨”特邀财政领域知名专家从专业角度进行深入解读，从国库发展历程、国外国库管理经验、当前改革形势等多角度展开分析，为全面深入推进财税体制改革提供参考。

国库管理现代化是现代财政制度建设的重要内容之一。国库管理如何进行，特别是如何看待财政部门和中央银行之间的职责，更是引起了社会的高度关注。无疑，相关争论是有助于社会进步的。但是，一些争论存在这样那样的问题，一些似是而非的观点正在影响改革的深化。国库管理现代化是在国家治理现代化背景下进行的。国家治理现代化下的财政定位对国库管理现代化有着直接影响。经济社会发展也对国库管理现代化提出了新要求。国库管理现代化是一个过程，在全面深化改革背景下，中国的国库管理现代化必须与此相适应，并推进相应的改革。国库管理现代化是在财政功能回归财政部门的大背景下进行的，必须与法治财政建设一致。国库管理现代化必须能够提高国库管理效率，必须处理好与货币政策的运作协调问题。国库管理现代化不可避免地要借鉴国际经验，但应更加注意逻辑分析与发展趋势的把握，同时要注意防止一些错误提法的影响。

一、国库管理现代化的大背景：财政改革是财政功能回归财政部门的过程

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱。”全面深化改革对财政改革提出了很高的要求。按此，中国需要尽快建立现代财政制度。现代财政制度具有不同于传统财政制度的特征 （杨志勇，2014）。据此，现行财政制度需进一步完善。制度完善过程在相当大程度上会改变现有的制度安排。从形式上看，这会表现为财政部门的集权。但从实质上看，这只是被肢解的财政功能的回归。以后，这种情况将越来越多。

一段时间以来，财政功能被肢解，财政部门连政府的收支信息、资产负债信息都难以全面掌握，财政管理决策的基础未能夯实，财政在国家治理中的重要作用未能得到充分发挥，各部门过多地承载了各自所不擅长的财政管理功能，严重影响了财政管理效率。无论是什么原因所致，在国家治理现代化背景中，这种状态必须尽快改变。

举凡政府收支、资产和负债管理都属于财政管理的范畴，由财政部门来统筹管理，是财政在国家治理现代化中发挥作用的必然要求。从表面上看，这是权力转移到财政部门的过程，表现为财政部门的集权。但从实质上看，这种权力的转移只是财政功能的全面回归。而且，这种回归将意味着财政部门责任的增加。

财政改革不会止步于此。与此同时，承担更多应有职能的财政部门的信息也必须尽可能做到公开透明，并置于审计、人大和社会监督之下。改善财政透明度，是政府信息公开的重要内容。中国数据入世，按照国际货币基金组织数据公布特殊标准（SDDS）的要求公布数据，是财政透明度进一步提高的重要标志，也代表着中国数据的公布在向发达国家看齐。数据信息的公开透明，对包括财政部门在内的所有政府部门都会产生直接压力。

财政管理与政府其他部门的专业管理并行不悖。财政管理功能回归财政部门，是政府机构内部专业分工效率进一步提高的要求。由此背景观察国库管理现代化改革，脉络将更加清晰，而不会将功能的转移视为简单的集权，更不会将此视为监督功能的弱化。

二、国库管理现代化与法治财政建设

国库管理现代化必然伴随着改革。改革就是要突破既有制度的约束，但是方向符合社会发展需要。2000年我国着手推进国库集中收付制度改革时，就强调适当时候修改相关法律法规，包括国家金库条例。改革的成果必须得到法律强有力的保障，并用法律形式固定下来。突破既有制度意味着，不能用既有制度说符合经济社会发展需要的改革违规。按照既有制度来衡量，改革肯定是违规行为，如果那样下去，那么社会只会倒退。

社会上所谓国库“经理”与“代理”之争只是问题的表面。如果将国库视为中国人民银行的内部运作，肯定是自己做主的，但与财政部门之间的关系，就不宜称“经理”，而只能是“代理”。国库经理制是在特定条件下提出的，解决了上个世纪80年代国库代理“代而不理”、责任不清的问题，但是，随着社会发展，国库制度的选择必须与时俱进。

国库集中收付制度改革以来，财政国库管理现代化步伐较快，特别是财政部门设立了国库机构，更是促进了国库管理现代化进程。世界银行和国际货币基金组织向国际推荐中国的财政国库管理制度。更重要的是，改革适合国情，国库管理制度改革必须以提高财政资金使用效率为导向。2014年8月通过的新《预算法》出于多方考虑，未能体现委托国库制的理念，留下了进一步修改的空间。但是，新《预算法》强调了各级国库库款支配权归属各级财政部门，直指问题的关键——到底是哪个部门有库款的支配权。财政部门的国库库款支配权的行使与所谓的国库经理制有内在的冲突。从提高国库运作效率来看，取消经理制的提法正当其时。鉴于《预算法》修正时间间隔较短，从实际操作来看，有必要在《预算法实施条例》中对国库管理体制予以明确。各级人民银行经理国库业务应当接受同级财政部门的指导和监督，并对同级财政负责。只有在法治建设上取得相应的进步，国库管理现代化的成果才可能得到巩固。

三、国库管理现代化与国库现金管理效率

国库现金管理是提高财政资金效率的必由之路。上个世纪70年代经济合作与发展组织（OECD）国家面临严重财政压力，开始重视国库现金管理。之后，美国、澳大利亚、瑞典等开始陆续引入国库现金管理，应对财政挑战（刘贵生，2014）。

国库管理的现代化，从政府机构设置上来看，就是机构如何设置才能实现公共服务效率最优化的问题。现代国库早已不是传统社会的实体国库概念。国库现金管理效率最大化是国库管理现代化所应追求的目标。在保证国库资金安全性、流动性得到满足的条件下，国库现金管理收益最大化问题必须得到重视。唯此，财政资金效率最大化目标才能得到满足。与发达国家只保留少量国库库款余额 （有的甚至是零余额）相比，我国国库管理效率的提升还有很大的空间。货币当局资产负债表所提供的数据显示，2015年8月末政府存款为33737.10亿元。在不影响正常预算执行的条件下，大量库款未能用于国库现金管理，是巨大的财政资金浪费，与当前国家强调的盘活存量财政资金要求相悖。

这种状况亟待改变。仅仅是活期存款改定期，就可能带来巨额财政资金增量。国库现金投资运作的方式除了储蓄存款之外，还有国债回购及逆回购、固定收益证券投资、股票投资、信贷投资等 （单大栋，2012）。相对而言，储蓄存款安全性最高，但收益相对较低。同样规模的国库现金管理，如果能够变更投资方式，那么有可能释放出更多的政府可支配财力。更多更灵活的国库现金投资运作方式对于解决当前财政问题是有帮助的，对于进一步提高国库现金管理水平也是有益的。更重要的是，这应该成为一种常态。现代国库管理本来就应尽可能减少资金沉淀，只要能够满足正常的财政支出需要即可。这在当前财政收入增速放缓的背景下，意义更显重要。国库现金管理效率提高所新增的政府可支配财力，将为有力度的积极财政政策的落实提供强有力的支撑。

国库资金安全问题固然重要，但是，这在现代金融体系中并不是一个很难实现的目标。国库资金流动性问题的解决必须建立在科学预测国库资金流入与流出数量的基础之上。最有优势的专业部门做最擅长的事。对于资金流入流出数量，显然，就预测所需的信息而言，没有一个部门能比财政部门更有优势。这就决定了财政部门在此所应该承担的功能。国库现金流预测不仅要按日预测国库收入，还要按日预测国库资金需求。支出严格按照预算进行，因此，资金需求预测相对容易。收入预测则受到各种各样因素影响，难度较大。历史数据显然可以为收入预测提供帮助，但准确的预测还需要考虑到当期经济社会条件的变化，这就要求对各种影响因素作适当的判断并加以分析。

四、国库管理现代化与货币政策运作

国库管理现代化要求尽快提高国库现金管理水平。但就现实而言，国库现金管理还处于初级阶段，大量现金沉淀在国库，即使已经进行现金管理的资金效率也有提升余地。

国库现金管理目标可能与货币政策目标冲突。恰当的做法是决策和机构设置的分隔。国库现金管理必须发挥财政部门的主导作用。货币政策应具有相对独立性，财政部门同样不能干预。现实中的中央银行票据，在性质上同短期国债没什么差别，需要找到合适的办法，在解决央行公开市场业务操作对象问题的同时，避免财政功能被肢解。

国库现金管理可能导致货币从中央银行大进大出，直接影响货币政策的实施。这是财政部门和央行关系确定中遇到的新情况。财政资金的支配权归属财政部门。中央银行只能适应这一点，在货币政策运行机制上作相应的调整，以确保货币政策的相对独立性，并实现货币政策目标。央行代理国库虽然可以节约独立经理国库的成本，但央行资金的进出意味着基础货币的回收和投放，的确带来了货币政策可能受干扰的问题。因此，如货币政策独立性问题因国库现金管理而无法解决，则建立独立的国库也未尝不可。

从国际经验来看，国库现金管理还不至于严重影响货币政策。国库现金管理不是暗箱操作。特别是，国库现金管理的目标非常明确。代理国库的央行完全有充分的时间来应对。当然，财政部门与央行的协调非常重要，但这应主要是信息沟通上的协调。

五、国库管理现代化与国际经验的选择

国库管理现代化，从根本上看就是国库管理制度的选择过程。这需要放眼世界，充分吸收国际经验。

国库集中收付制度的引入，就是借鉴国际先进做法的结果。当然，这不是说国际怎么做，中国就应该怎么做，更不能以多数票决定的方式来选择。某种具体制度看似采用率较高，但不一定代表制度发展趋势，就不见得要引进。借鉴国际做法，更重要的是要重视制度的发展趋势和制度演变的逻辑。实际上，国库管理的现代化进程受到了技术条件的约束。特别是计算机技术和互联网的发展，在很大程度上改变了国库管理的格局。

为适应国库集中收付制度改革，中国财政部门立足国情，借鉴国际经验，建立了相应的国库管理机构，形成了有效的制度，改变了过去大量财政资金沉淀在部门和单位的弊端，预算执行的透明度大大提高，财政资金效率也因此相应提高，为国家治理的现代化作出了应有的贡献。当然，这种制度仍有进一步完善的空间。

六、国库管理现代化要注意防止一些错误提法的影响

现实中不乏渲染国库管理中存在问题的错误提法。实际上，任何制度在运行中，都可能遇到问题。合理的做法应该区分问题的类型，找到对应的解决办法。有些问题可能是制度无法克服的，那么这就意味着制度需要修正。但在许多情况下，问题是由于制度执行不到位所致，解决方案是提高制度的执行力，而不是改变制度。实行国库集中收付制度之后，财政专户管理在一定范围内仍有存在的必要。现实中存在的问题，在很大程度上是改革不到位所致。例如，财政专户存款竞争机制上存在的问题，导致了某些暗箱操作，带来了腐败，这类问题完全可以通过公开透明的竞争得到解决。重要的是，改革要在法治化的框架内，做好规范管理的工作。

再如，渲染一个部门管理的效果不如两个部门或多个部门管理，因为一个部门管理缺少制衡。这要具体情况具体分析。一件事一个部门就能做好，多一个部门，反而影响效率。实际上，只要管理信息公开透明，只要有合适的外部监督，一个部门管理的效率不见得就低于两个部门或多个部门。这同样适用于国库管理的现代化方案的选择。

现代国库管理制度改革中还会遇到各种各样的问题。商业性金融机构分布比央行广，网点多，业务办理可能较为方便。与此同时，商业机构必然有商业诉求，业务办理需要获得相应的报偿。财政资金管理如何更有效地发挥商业性金融机构的作用，也是未来需要面对的问题。■

（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院、内蒙古财经大学财税学院/中国社会科学院财经战略研究院）