学前教育公共服务均等化研究

●崔惠玉 周 伟

学前教育公共服务均等化研究

●崔惠玉 周 伟

一、引言

2010年我国发布了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，其中明确指出：“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。……学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节，发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”。由此可见，我国将学前教育的性质界定为政府提供的公共产品，同时坚持公益性和普惠性的要求又将学前教育提供的标准界定为政府提供基本水平的学前教育。近年来我国各级政府对学前教育的政策支持和财政支持力度大大提高，然而，学前教育服务提供仍然存在一定的供需矛盾，但主要是“物美价廉”的普惠园供给不足，存在结构性失衡。同时，各地区学前教育公共服务的差异仍然存在，有些指标还非常显著。

二、研究方法及数据说明

（一）描述均等化水平的指标说明

衡量变异差异的指标主要有变异系数、泰尔指数和基尼系数三种。其中基尼系数是意大利经济学家基尼提出的，最早用来描述收入分配差异程度。

图1 收入洛伦兹曲线

如图1所示，图中横轴表示累积的人口比例X%，纵轴表示该比例的人口所拥有的社会收入占社会总收入的比重Y%，当拥有一定收入人口的比重和自身人口数量比重相等时视为完全的公平，否则拥有收入比重越大的人占总人口比重越小时则不公平性越强。基尼系数一般用图中45度线和曲线之间的面积占整个45度线下面积的比重来计算，即计算出的基尼系数值一般分布在0-1之间，基尼系数越大，不平等性越强。按照联合国的规定，基尼系数在 [0，0.2]之间，表示收入分配绝对平均；在[0.2，0.3]之间表示收入分配比较平均；在[0.3，0.4]之间表示收入分配相对合理；0.4作为一条警戒线，基尼系数分布在 [0.4，0.5]之间表明收入分配的差距已经比较大了；而基尼系数在0.5以上则表示收入分配之间的差距比较悬殊了。学前教育支出基尼系数是在收入基尼系数的基础上发展而来的，根据累计学龄儿童的人口比重和所享受学前教育支出之间的关系计算得出。跟收入基尼系数一样，学前教育基尼系数的比值越大，表明学前教育支出的均等化程度越低。因为根据洛伦兹曲线计算基尼系数的过程比较繁琐，要求数据比较精确，本文引用一种新的方法计算学前教育支出的基尼系数。设n个地区的指标分别为x1、x2、…、xn，μ为平均数，则：

（二）变量选择和模型构建

影响学前教育均等化水平的因素是多方面的，这些因素又可以根据作用方式的不同分为更多的种类。本文从学前教育投入、过程和结果三个方面出发，通过选择代表性指标，从宏观角度度量这些因素和学前教育支出均等化水平之间的关系。

1、学前教育支出基尼系数。本文利用简化的基尼系数算法，用表示我国31个省、自治区、直辖市各年度的生均预算内学前教育支出额，计算得到我国1997年至2011年学前教育支出的基尼系数。

2、学前教育投入指标。从学前教育投入的角度出发，本文选择当地政府预算内学前教育支出占全部预算内教育支出的比重，来衡量一级政府对学前教育公共服务提供的努力程度。通过总结典型国家对学前教育投入的做法，本文发现预算内学前教育支出占全部预算内教育支出比重越高的国家和地区，其学前教育服务均等化水平往往越高。而这一比值较低的地区，学前教育支出均等化水平也往往较低。

3、城乡收入比。城乡收入比指城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之间的比值。作为衡量我国城乡经济发展差异的一项重要指标，这一比值越高说明我国城乡之间收入分配差距越大。本文认为城乡收入比会成为影响和制约学前教育支出均等化水平的一个重要指标。

4、学前三年毛入园率。这是衡量学前教育公共服务均等化水平的一个结果类指标。学前三年毛入园率指幼儿园在园儿童数量与学前教育适龄儿童数量的比值。这一比值越高，说明学前教育的满足程度较高，一个地区的学前教育投入取得了较好的效果；相反，学前三年毛入园率较低证明学前教育服务的普及程度较差。

基于对上述变量选取的分析，本文以学前教育支出基尼系数作为被解释变量,得到回归模型如下∶

Edugn=α+β1Edup+β2IR+β3ER+u

其中，Edugn表示学前教育支出的基尼系数，Edup表示预算内学前教育支出占总预算内教育支出的比重，IR表示城乡收入比，ER表示学前三年毛入园率。

（三）数据来源

以数据的可获得性和来源一致性为前提，本文选取了1997年到2011年间21个时间点，我国不同地区的样本数据。根据各年的《中国教育统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》计算得出我国各省份不同年度学前教育生均预算内支出，并以此为依据计算得到学前教育支出的基尼系数；预算内学前教育支出占总预算内教育支出比重是根据 《中国教育统计年鉴》办学条件目录下教育经费中列支的各项数据计算得出；城乡收入比是根据 《中国统计年鉴》各年度相关数据整理得出；最后，学前三年毛入园率由于2009年之前没有官方统计数据，是根据《中国教育统计年鉴》在园儿童数量与《中国人口统计年鉴》中3至6岁儿童人口数量计算整理得出。

三、实证检验和测量结果

（一）我国1997-2011年的学前教育预算内支出基尼系数

从表1可以看出，从1997年到2011年我国的预算内学前教育支出基尼系数明显偏高，根据联合国规定的基尼系数大小衡量标准，1997年至2011年我国学前教育支出非均等化水平较高，但随着我国对学前教育重视程度的不断提高，学前教育支出均等化总体上有向好的趋势。

表1 1997-2011年我国预算内学前教育支出基尼系数

（二）模型估计

模型估计结果如表2所示：

表2 模型估计结果

（三）结果分析

根据回归结果，本文可以得出以下结论：政府对学前教育的重视程度以及城乡收入差距两方面对学前教育支出的均等化水平有显著性影响。政府在预算内安排学前教育支出越多，越会使更多资源流向学前教育领域，使学前教育服务地区间差异缩小。这与定性分析的结论相符合。值得注意的是，实证分析结果显示城乡收入比越大，越能够降低学前教育服务的不均等性。这个结论似乎与常理相违背，分析发现，由于被解释变量选取的是预算内学前教育支出的均等化水平，而在现存的制度体系下，预算内支出主要流向了位于城镇的公办园，弥补了城镇公办园学前教育服务提供的成本，致使城镇园幼儿享受学前教育服务均等化水平得以提高。相对于城镇公办园，一些民办园和农村地区的幼儿园则没办法获得更多的预算支出。学前三年毛入园率的提升表明有更多的适龄儿童可以享受到学前教育服务，学前教育支出基尼系数相应降低，学前教育服务均等化水平增强。

四、我国学前教育不均等的进一步考察

（一）学前教育经费投入差异的比较

1、地区学前教育经费投入差异的比较。从表1可以看出我国各省份预算内学前教育支出总额呈现逐年上升趋势，不同地区预算内学前教育支出占GDP比重的差距十分明显，但这种差距有逐渐缩小的趋势。表3反映的三年预算内学前教育支出占GDP的比重中，2011年省份间极差率最小，但最大值仍是最小值的19倍之多。

表3 预算内学前教育支出占GDP的比重 单位：%

通过预算内学前教育支出占预算内教育支出的比重可以反映出不同地区对提供学前教育服务的努力程度。从表4来看，随着政府对学前教育重视程度的逐渐提高，预算内学前教育支出占预算内教育支出的比重呈现逐渐上升的趋势，而且各省份之间这一比重的差异也在逐渐减小。

表4 预算内学前教育支出占预算内教育支出的比重单位：%

生均预算内学前教育支出的省际差异在近些年呈现出逐渐缩小的趋势，但2011年生均预算支出最高的省份为8244.83元，仍为最低省份259.81元的31倍。显然，当前我国不同地区学前教育生均预算支出的差异仍然十分显著。

表5 生均预算内学前教育支出 单位：元

2、城乡学前教育经费投入差异的比较。城乡学前教育生均预算支出可以反映城乡学前教育服务提供的偏好程度。随着我国对农村教育倾斜力度逐渐加大，城乡间教育差距在逐渐减小。尽管如此，数据仍显示出2011年我国农村生均学前教育预算支出仅为332.80元，与全国平均水平1458.81元之间存在较大的差距。

（二）接受学前教育机会差异的比较

1、地区间学前教育供需关系差异比较。接受学前教育的机会能够反映出各地区适龄儿童获得基本学前教育服务的难易程度。考核的指标有很多，如学前三年毛入园率、辖区一定范围内学位提供量等。因为无法获得各地区适龄儿童的准确统计数据，本文暂用各辖区人口比重来代替各辖区学前教育适龄儿童比重，用各地区幼儿园班级数代表学前教育服务提供能力，通过比较，估计得出各地区儿童接受学前教育服务机会的大小。

图2 幼儿园班级数量占比和人口占比的误差图

借助统计软件构造了不同地区幼儿园班级数量占比和人口占比的误差图，可以发现，两个指标之间的差距均分布在[0,0.1]之间，也就是说各个地区学前教育服务整体供给能力和学前教育服务的需求之间还是比较均衡的。按一个班能够提供40个学前教育学位计算，各地区学前教育学位提供数量基本可以满足各地学前教育需求。

2、城乡间学前教育供需关系差异的比较。与分析地区间学前教育供需关系差异相同，由于统计数据的限制，无法找到全国学前教育提供能力和需求能力的准确数字。本文以学前教育城镇和乡村的幼儿园数及幼儿园班级数代表地区学前教育服务的提供能力，用适龄儿童人数代表学前教育服务的需求。从表6可以看出，全国范围内平均每个幼儿园班级数为6.99个，城区为7.51个，镇区7.19个，乡村6.32个。农村幼儿园班级总数仅占全国幼儿园班级总数的31.49%，其中非民办园数目占全国的比重为42.33%。反观学前教育的需求数量，以3-6岁儿童作为适龄儿童估算，2011年农村学前教育适龄儿童占全国学前教育适龄儿童的55.65%。这说明农村幼儿园供给和需求差为24.16%（这里默认城市幼儿园和农村幼儿园每个班级提供的学位是相同的）。

表6 2011年城乡幼儿园总数和幼儿园班级数 单位：个

（二）学前教育师资力量差异的比较

1、地区间学前教育师资力量差异的比较。近年来，我国教师队伍逐渐发展壮大，师资力量也日益雄厚。为了保证学前教学的质量，我国各地区都在努力逐渐降低学前教育生师比。如表7所示，2009-2011年我国学前教育平均生师比从17降到15.78。各省份之间的差异虽然从2009年到2011年先小幅度上升后下降，但总体生师比是处于下行的趋势。

表7 学前教育生师比（在园儿童数量/教职工数量）单位：%

学历层次是衡量教师素质的标准之一，逐步提升学前教育教师的学历水平，对学前教育质量的提高具有重要的意义。教育部要求“十二五”期间45周岁以下的幼儿园教师必须至少达到专科及以上学历。表8的数据表明，2011年我国具有专科学历的幼儿园教师比重已经达到65.26%的水平，但距发达国家90%以上的水平仍有不小的差距。2011年我国仍有一小部分地区幼儿园教师专科率尚未达到50%。

表8 2011年专科以上学历师资力量比重 单位：%

学前教育教师职称是衡量教师素质的另外一个标准。2011年我国地区间幼儿园教师职称差距依旧十分明显，上海拥有职称的幼儿园教师比重高达73.22%，这一数据是最低的江西省的4倍之多，拥有职称教师占比达50%以上的省份仅占不到五分之一。

表9 2011年获得职称的师资力量比重 单位：%

2、城乡间学前教育师资力量差异的比较。无论是学生与教职工人数的比例，还是具体到专任教师、保健医生以及保育员与在园幼儿之间数量关系，城镇地区都明显比农村地区好。另一方面，从反映幼儿教师稳定性的因素来看，城、镇两个区域保持专任教师与代课教师比为19：1和7：1，农村地区该指标为6∶1，城镇地区的幼儿享受的服务质量明显好于农村地区。

表10 学前教育生师比

如表10和表11所示，除了师生比方面农村地区要低于城镇地区，在教师质量方面，农村地区幼儿教师的学历水平和职称层次也远远落后于同一年度的城镇地区。

表11 学前教育师资学历情况 单位：%

表12 不同职称师资人数占比 单位：%

（三）学前教育办学条件差异的比较

1、地区间学前教育办学条件差异的比较。近年来，我国政府一直致力于改善幼儿园的办学条件，很多地方都规定了对幼儿园校舍建设以及其他硬件建设方面的要求。根据各年《中国教育统计年鉴》，本文选取生均图书册数及生均校舍建设面积等指标来衡量地区间学前教育办学条件之间的差异。如表13所示，2009年到2011年，我国学前教育生均图书拥有册数从4.06本提升到了4.65本，指标小幅度的提升。但我国生均图书册数之间的差距却并没有得到显著性的缓解，甚至从2009年极差率5.60上升到了2011年的5.87。2011年，全国31个省级区域中，生均图书拥有量最高的地区为北京的10.92本，最低的则是西藏地区的1.86本。省际间的学前教育生均图书册数差距显著。

表13 生均图书册数 单位：册

表14显示我国2009年至2011年不同省份之间生均教学及辅助用房占用面积的走势及差距。我国学前教育生均占用教学及辅助用房面积在近些年得到缓慢改善，2009年生均面积最高为上海的5.94平方米，最低为贵州，生均面积仅为1.42平方米。2011年，生均教学及辅助用房面积最高和最低的地区仍然为上海和贵州，分别为10.92平方米和1.86平方米，这些数据表明我国的学前教育投入有“锦上添花”的作用，好的地区改善得更好而差的地区改善幅度很小，从而使地区差距进一步拉大。从31个省份的数据来看，生均教学及辅助用房面积排前几位的是上海、北京、江苏、浙江、广东这些经济发展水平较高、房价水平也较高的地区，而贵州、云南、甘肃等中西部地广人稀的地区，生均面积反而较小。

表14 生均占用教学及辅助用房面积 单位：平方米

2、城乡间学前教育办学条件差异的比较。无论从生均图书册数还是生均房屋占用面积来看，农村地区的办学条件仍然与城镇地区有不小的差距。表15显示，城市学前教育幼儿的生均图书拥有量是镇区的1.5倍左右，而镇区生均图书拥有量又明显高于农村地区，2011年城区的生均图书拥有量是农村地区的3倍左右。

表15 2011年城乡生均图书册数 单位：册

从2011年生均房屋面积来看，农村地区若要赶上城镇地区，目前政府的投入还是远远不够的。农村地区生均校舍建筑面积尚未达到城市生均校舍建筑面积的一半，而危房占比却是最高。

表16 2011年生均占用房屋面积 单位：平方米

五、促进我国学前教育公共服务均等化的政策选择

（一）完善学前教育公共服务财政投入体制

1994年的分税制财政体制改革提高了中央政府财政收入比重，建立了相对科学的财政收支体系，类似于中央政府，省级政府、市级政府也随之提高本级政府财政收入的比重，从而使处于底端的基层政府的财政收入比重下降。而二十多年的财政体制改革在事权的界定方面是粗线条的，往往会出现某项事务的政策制定权、管理权、监督权与支出责任权混淆不清，上级政府往往把管理权和支出责任权都下放到地方政府，仅履行一定的政策制定权和监督权。如此财政薄弱的基层政府必然捉襟见肘，无法承担多方面的公共服务支出需求。另外，省级政府财力水平的高低也决定了该区域公共服务水平的高低。因此，事权界定不清、支出责任不明、地区间和城乡间财力差异显著，这些因素共同造成了学前教育公共服务均等化程度一直处于较低的水平。学前教育服务作为一项外部性和公益性较强的准公共产品，中央政府应该进行一定的财政投入，地方政府适当进行分担。但政府究竟投入多少、如何投入、各级政府间事权和支出责任如何划分这些问题都应该针对学前教育的产品性质和特点来具体分析。世界上许多发达国家中央政府对学前教育的投入达到了70%以上。因此，要提高学前教育公共服务均等化程度，需继续完善“中央和省级政府投入为主，管理以县级政府为主”的教育投入管理体制，进一步明确各级政府的财政支出责任，加大中央和省级政府对学前教育的投入，特别是经济发展相对落后和贫困的农村地区的投入力度，缩小各个区域之间学前教育投入差距。此外，发挥国家的宏观调控作用，合理调整预算经费在不同教育阶段的投入结构，适当加大学前教育预算投入在教育投入中的比重，确保学前教育预算经费在稳定中得到逐步提升。

（二）完善学前教育财政转移支付制度

转移支付制度是调节地区间财政收入与财政支出差距的有效手段。既然地区间财政收入的差距是导致学前教育公共服务均等化水平较低的现实原因，那么有效的学前教育财政转移支付制度建立和完善就尤为重要。

首先，应当建立规范化、科学化、专门化的学前教育转移支付管理方法。应当制定一套针对学前教育的转移支付资金核算方法，充分考虑到各地区经济发展水平、政府财力差距以学前教育支出成本差异等客观因素，以及不同因素的影响程度，通过相对标准化的转移支付测算方法，确定针对不同地区合理的转移支付数量。在保证转移支付制度公平、公正的同时，也可以提升各地区对自身未来转移支付规模的可预见性。

其次，改善转移支付制度的模式。考虑到我国各地区间及城乡间存在较大的财政能力差异，以及多样化的基本公共服务均等化需求，一个规模大、持久性强的一般转移支付资金是十分必要的。我国目前仍有大量基础设施和社会服务需要财政投入，在目前转移支付尚不完善的情况下，短期中央财政用于一般性转移支付资金的来源稳定性又较容易受到政策的影响和吞噬。为了保证转移支付资金的足额性，可以试行横向转移支付弥补纵向转移支付不足的方式，使财力较强的地区对点帮扶财力相对薄弱的地区。这就需要中央采取办法，以各地区本地利益为出发点，制定一套合理的地区间财力协调方案。

最后，建立完善学前教育转移支付监管机制。学前教育转移支付的投入应当以地方政府正确、高效地使用转移支付资金为前提，而不能一味地只是强调转移支付资金数额的增长。这就需要尽快建立完善的学前教育转移支付监管机制，这个监管机制应当从法律、人大、社会工作等多方面角度出发进行设计，在控制监管难度的同时，使转移支付资金使用方式透明化、公正化，使用效率高效化。

（三）注重政府供给学前教育服务方式的多样化

混合经济中政府和市场的分工在很多方面并不是绝对清晰的，究竟政府应该在多大程度上介入学前教育公共服务，取决于学前教育政府事权的界定及政府间事权的划分。在这个问题回答清楚之后，就涉及到投入到学前教育领域的财政资金究竟怎么用的问题，即学前教育的供给方式问题。学前教育公共服务的供给方式，可以分为政府提供、政府生产；政府提供、私人生产以及政府提供、政府与私人共同生产三种。根据前面分析估计得出的结果，我国当前学前教育学位的供给基本和需求相匹配。目前制约我国“入园难、入园贵”的直接原因是“物美价廉”的学前教育机会的不足。因此，我国当前也不能一味地直接加大学前教育财政资源的投入，而要从教师数量、教师质量、硬件设施等供需真正欠缺的方面通过加大资金的投入力度，提升学前教育服务的质量。而对于诸如学位供给等，应从重新有效整合学前教育资源的角度出发，通过政府更多地向私人购买学前教育服务的方式，通过降低民办园成本，使民办幼儿园能够更多地提供面向大众的、收费较低的普惠性学前教育服务。

同时，从政府职能转变的角度来看，在学前教育公共服务供给过程中，政府应当更快地从“主导者”向“引导者”和“监督者”的方向转化。将教育生产的权利更多地交给各种营利和非营利组织，借助市场竞争力量有效地促进学前教育服务质量的不断提升，政府作为出资者和监控者只关注教育政策、教育目标的制定并监督学前教育的合理运行，或许这才是实现学前教育公共服务均等化发展的长久之计。■

（本文系国家社会科学基金“现代财政视阈下学前教育政府供给机制创新研究<15BGL042>”的阶段性研究成果，同时受到东北财经大学科研重点研究基地项目“学前教育政府提供方式改革研究”的支持）

（作者单位：东北财经大学财政税务学院）