社会保障转移支付改革先试先行探讨——以湖北省为例

●於 翔 刘国文 吴贤勇

社会保障转移支付改革先试先行探讨
——以湖北省为例

●於 翔 刘国文 吴贤勇

根据《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，湖北省从2014年开始先试先行，将湖北省对地（市、州）的社会保障转移支付由专项转移支付改为一般性转移支付，逐步将社会救助、重大公共卫生等项目整合为一般性转移支付。2015年湖北省社会保障一般性转移支付占全部转移支付的91.7%，改革工作得到了财政部的高度肯定和推崇，并在全国社会保障工作会议上作经验交流。

2014年至今，中央和湖北省对恩施州的社会保障转移支付中，一般性转移支付所占比例从44%上升为64%；恩施州对下辖各县市的社会保障转移支付中，一般性转移支付所占比例从46%上升为65%，从恩施州社会保障转移支付的改革实践看，既取得了一定的成效，也产生了新的问题。

一、湖北省社会保障转移支付改革的实践

（一）遵循新《预算法》规定，深化财税体制改革

新《预算法》明确规定财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用一般性转移支付为主体。要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。党的十八届三中全会决定指出要完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》提出对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》明确了改革和完善转移支付制度的总体目标和基本原则，全面系统地阐述了改革和完善中央对地方转移支付制度的主要路径，明确规定增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。

湖北省积极推进社会保障专项改一般性转移支付改革，逐步将社会救助、重大公共卫生等项目整合为一般性转移支付，2014年开始先试先行，中央和省当年一般性转移支付占转移支付资金总额的64%，省对下一般性转移支付资金占81.3%，转移支付改革工作取得了显著成效。

（二）统筹兼顾政策严肃性和地方灵活性

分税制实行后，地方转移支付制度中专项转移支付占据了主体地位，其中投向“三农”、社保、医疗卫生、环保等领域的专项转移支付规模不断加大。这些专项转移支付对于有效落实党中央、国务院的民生政策、促进地方社会事业发展起到了极大的作用。但随着地方社会经济事业的发展，社会保障的专项转移支付制度不断显现其弊端。比如专款专用制约地方统筹。以恩施州为例，专项转移支付占转移支付的比例不断上升，财力性转移支付下降明显，致使恩施州出现 “由于穷许多强州富民项目无法上，而每年财政的账上却有大量专项转移支付资金结余”的怪现象。按统计，湖北省社保专项资金结余达30余亿元，却出现民生领域普遍投入不足、基本公共服务历史欠账多的局面。

按照新 《预算法》、《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》、《社会救助暂行办法》等法律文件要求，湖北省社会保障专项改一般转移支付，改为政策性一般转移支付而非均衡性一般转移支付，地方政府不得用于平衡预算，只能用于社会保障事业发展，社会保障专项改一般转移支付并没有改变资金大的使用方向，资金下达到“类”,但可以在大类以下科目“款”“项”之间进行调剂，统筹使用。在加大省财政对社会保障投入的同时，进一步加大了清理整合专项资金改为一般性转移支付的力度，将属于市县范围、信息复杂程度较高、政策相对明确、数额相对稳定的专项转移支付项目，清理整合后纳入一般性转移支付。县市政府、县市财政的决策空间更大，主动性大大增强。

（三）分类突出重点，整合专项转移支付资金

原有的社会保障转移支付名目庞杂，结算弱化。专项转移支付项目名目庞杂，部分项目的具体内容也不明确或空洞不具体，为了体现对某项工作的“重视”，“因人设专项”、“因事设专项”、“一事一专项”等情况都实际存在。经过统计近20年的社保专项，有名称的专项240多项，部分项目从产生时就有结余，挂账长达20多年，检查发现，某些项目已实施完毕多年，却没有进行过“资金清算结算”，一边挂借款，一边挂应付，财务天平两边沉甸甸，只要决算认真一点、资金结算彻底一点，资产负债两边都“轻巧”。这种情况在部门预算单位十分普遍。社保专项转移支付项目的设置和资金的分配不少是由业务主管部门主导，部门之间的利益博弈导致项目数量多、金额小，项目交叉重复；专项转移支付资金分配依据标准缺乏，主观随意性较强，导致讨价还价、“跑部钱进”的现象，加重地方政府负担；由于名目庞杂，部分单位靠“吃专项”过日子成为常态，挪用或挤占项目资金用作部门经费或系统内经费补助现象时有发生；专项转移支付资金监督管理不够，专项转移支付一般下达时间较晚，由上级定向分配，地方人大没有纳入本级预算进行监督。

根据这些情况，在社会救助方面，将省级预算安排的城乡低保、医疗救助、农村五保供养、临时救助、孤儿生活救助等5个社会救助方面的专项统一整合为“社会救助转移支付资金”，纳入省对市县一般性转移支付，由市县根据社会救助项目需要，统筹安排使用。建立省财政对社会救助转移支付资金与经济发展和物价上涨挂钩的联动机制。在医改方面，将省财政安排的村医待遇及村卫生室运行保障专项经费整合改革为村级卫生一般性转移支付；将24个公共卫生项目资金改革为公共卫生一般性转移支付资金。省卫生和计生省级补助资金整合为新农合、基本公共卫生服务、公共卫生、基层医疗卫生机构实施基本药物制度、县级公立医院综合改革、计划生育等6项，并全部改为一般性转移支付资金。在其他方面，将2015年新增安排的食品药品安全监管“以奖代补”资金改为一般性转移支付；人力资源和社会保障对下专项补助资金，除就业资金中部分项目保留为专项外，其余全部改为一般性转移支付；将村干部待遇及运转补助经费改为村级组织一般性转移支付。

通过近两年的改革规范，省级预算安排的专项大为减少，一般性转移支付资金比重大幅度提高。2015年省级社会保障对下转移支付补助项目由86个减少到49个，其中一般性转移支付资金占91.7%，比2014年增加了10.4个百分点。

二、改革取得的主要成效

（一）加快了预算执行进度，增强了地方预算完整性

专项转移支付受项目实施方案、资金拨付进度等因素的约束，项目资金执行进度缓慢。新《预算法》对加快预算执行和规范资金拨付进度作出了明确规定，要求县级以上地方各级预算安排对下级政府和一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人代会批准预算后的30日和60日内正式下达。改革一般性转移支付后，彻底改变了多年来一直没有解决的资金下达缓慢、项目执行跨年度的问题。例如2014年专项改一般以前，恩施州的社保基金决算报表说明中总有一条建议，“希望上级提前下达中央和省的企业养老、就业等专项转移支付资金”，究其原因就是省在下达企业养老、就业等专项资金时，第二批下达的资金总在每年的12月底，州收到资金时已是次年的元月，有时甚至是次年2月，根据上级财政部门的要求此批资金又必须列入当年决算。其实，这种现象不仅恩施州存在，而是全省共性的问题。这个问题直接导致社保基金决算特别是就业专项资金决算数据的不真实。从2015年起，省级社会保障一般性转移支付资金全部在2月底全部下达，专项转移支付资金也在3月底前全部下达，资金下达时间早，既加快了预算执行进度，更重要的是这些资金在地方通过使用产生了效果。

地方财政预算包括本级部门预算和转移支付预算，一般性转移支付一般纳入地方财政预算，专项转移支付由于是主管部门分配且金额不确定、下达时间晚，没有纳入地方财政预算体系，无法提交人代会审议和监督，预算执行中又往往调整较多，削弱了地方财政预算的完整性。恩施州通过社会保障专项改为一般性转移支付，加快了社会保障预算执行和拨付进度，由于省财政采取提前告知制度，州能够将社会保障转移支付纳入财政公共预算体系，增强了州社会保障预算编制执行的完整性。并按规定向州人大或其常委会报告，纳入州人大监督范围，并对外进行公开，提高了透明度，增强了地方社会保障预算监督的完整性。

（二）增强了资金统筹力度

社会保障专项改为一般性转移支付后，原有的使用方向、资金管理要求和支出大类均不发生变化，市县可根据工作开展情况，在资金整合的范围内按照政策规定，结合本级预算安排资金统筹使用，从而加大了市县政府统筹使用各级财政补助资金、当年预算资金和财政存量资金的力度。在社会救助方面，通过整合社会救助项目资金改革为一般性转移支付，支持市县统筹各级财政安排的社会救助资金，保障各项救助政策的落实。

（三）盘活了财政存量资金

盘活财政存量资金是我国财政体制改革的一次创新，不仅有利于提高财政资金的使用效率，而且有助于更好地发挥积极财政政策的促进作用。省对下专项改为一般性转移支付资金后，同时解决了有的项目预算安排不足，有的项目存在大量结余的问题，有利于市县盘活项目资金结余，提高资金使用效益。

（四）强化了市县主体责任

社会保障专项转移支付项目设置过多，导致社会保障中央和地方事权不清，社会保障资金主要靠上级转移支付，地方存在资金上靠上级拨付、工作上等上级安排的现象。将社会保障专项改为一般性转移支付，明确了省级政府与市县政府在社会保障方面的事权和支出责任，明确了市县政府是社会保障的责任主体。

三、地方实践存在的问题

（一）地方政府政策理解存在偏差，加大了市县财政监管压力

湖北省社会保障专项转移支付改为一般性转移支付，是改为政策性一般转移支付而非均衡性 （财力性）一般转移支付。恩施州在最初的理解和执行上就存在对政策的错误理解。恩施州卫计委和财政局等单位认为社会保障专项改为一般转移支付，可由地方政府统筹使用，用于平衡地方财力，担心地方政府财政资金不再向社会保障倾斜，甚至压缩社会保障支出。

社会保障作为基本的民生支出，相对于其他财政资金其专项属性较大，并非改为一般性转移支付比例越高越好。社会保障一般性转移支付的高比例，提高了一般性转移支付占比，掩盖了其他专项资金改一般性转移支付。社会保障专项改为政策性一般性转移支付并未改变资金的专项属性和用途，并没有增加地方政府可用于平衡预算的财力，地方政府期待进一步将农林水等资金整合为一般性转移支付。

社会保障专项改一般性转移支付，市县政府统筹中央、省级补助资金以及本级预算金额，加大了市县社会保障资金监管压力。社会保障事务关系人民群众切身利益、事务繁杂，市县财政社会保障部门工作人员不足，很难将更多的精力投入到社保资金的监管上。

（二）市县社会保障资金落实困难

恩施州各市县财政相对困难，市县政府财力有限，社会保障资金上更多依赖于上级转移支付，市县政府将中央、省级的补助标准当成是实际保障标准。社会保障专项改为一般性转移支付，取消地方财政配套，并未明确地方分担比例，市县政府由于财力紧缺可能导致社会保障资金“上进下退”和“上进下不进”问题。一旦社会保障资金出现缺口，财政将难以承担，增支难度大。因此，改革试行后，县市一级财政社保资金难以得到保障。

（三）政策设计与实际操作衔接困难

社会保障专项改为一般性转移支付，政策设计在省级政府，实际操作执行在市县政府，衔接困难。专项改为一般性转移支付后，省级财政完善资金分配方式，通过因素法进行分配，在资金分配方面，如果市县实际需求缺口较大，地方增支难，社会保障政策难以落实；如果分配资金大于地方实际需求，地方可能压缩民生支出。如建始县在推进精准扶贫方面，通过按标施保，减少了大量二三类低保人数，低保人数从5万减少到1.5万，但由于低保人员新农合财政资助参保，低保人数减少导致新农合参保率下降了10%，建始县担心低保人数减少，省级转移支付会相应减少，进而加大县财政社会救助资金压力。

（四）资金管理办法和资金性质改变不相适应

专项资金改为一般性转移支付后，专项资金管理办法难以满足一般性转移支付资金管理的相关要求，必须修改专项资金管理办法。如就业专项资金改为一般性转移支付后，其资金性质发生变化，相应地应该修改湖北省就业专项资金管理办法。否则，经不起审计、监察机关的审计、检查。

四、完善改革的思考与建议

湖北省推进社会保障专项改为一般性转移支付，顺应了“减专项、增一般”的转移支付制度改革趋势，适应了经济发展新常态下社会保障制度改革要求，改变了过去社会保障资金“碎片化”、专项资金大量结余、资金下达时间晚、预算执行进度慢等问题，增强了市县政府社会保障资金统筹能力，提高了资金使用绩效，受到市县政府的普遍欢迎和财政部的肯定。当然，社会保障专项改一般性转移支付仍然存在着一些问题，恩施州将继续积极配合省财政部门进一步完善改革措施，深入推进恩施州社会保障转移支付制度改革，促进恩施州社会保障事业健康发展。

（一）继续深化社会保障专项改革

一是建议省财政将就业资金改为一般性转移支付，增强地方就业资金的使用空间，除中央和省级规定的十六个方面补助支出外，因不可抗因素影响居民正常就业的，允许调剂使用；二是建议省财政将村卫生室经费和乡镇卫生院经费整合统筹使用，重大公共卫生经费与基本公共卫生经费能够相互调剂使用。

（二）推进社会保障绩效评价

一是推进社会保障工作绩效评价，建立科学的社会保障资金绩效评价体系，会同主管部门对市县基本公共卫生、社会救助政策等落实情况开展绩效考核；二是建立绩效评价结果的应用机制，将社会保障绩效评价结果作为社会保障资金因素法分配重要因素，与省级社会保障补助资金分配结合起来，督促市县落实社会保障政策，提升资金使用效益。

（三）加强社会保障资金整合和监管

一是按照“真压、真合、真改革”的要求，加大社会保障资金的整合力度，加强财政社保资金统筹使用力度；二是建立健全财政监督、审计监督、人大监督、群众监督、舆论监督等多位一体的社会保障资金监督体系；三是继续加强对社会保障资金的监督管理，联合审计、纪检、主管部门等单位开展定期检查与不定期检查；四是加大对社会保障政策落实和资金管理中的违纪违规现象的查处力度，严格追究相关人员的责任。

（四）修订完善资金管理办法

社会保障专项改为一般性转移支付，资金性质发生改变，必须修订完善原有的专项资金管理办法，适应新形势下的社会保障专项改革需求。要对现有的社会保障专项资金管理办法进行全面梳理，及时对资金管理办法清理、整合，结合新《预算法》以及转移支付制度改革的要求修订完善社会保障资金管理办法，明确资金的用途、使用范围、分配办法以及绩效评价要求等。

（五）进一步强化市县主体责任，加大政策培训和调研力度

一是强化市县政府主体责任，积极落实中央和省级各项社会保障政策，建立稳定的社会保障经费投入机制，确保民生政策的落实；二是市县政府根据本地区社会保障标准和社会保障工作计划，合理测算资金需求，严格按照社会保障标准落实市县资金投入责任；三是督促市县财政加大社会保障资金投入。通过整合资金、盘活存量、调剂结余，短期内可能资金投入减少，但从长远来看，各市县必须加大社会保障资金投入力度。

建议省财政社保部门将社会保障专项改革培训与社会保障年度培训计划结合起来，加大对社会保障专项改一般性转移支付培训力度，积极宣传和培训改革政策，促进社会保障人员的素质和能力的提升，更好地把握改革政策导向，理解和支持社会保障专项改革。同时财政社保部门加大社会保障专项改革的调研力度，继续深入基层开展实地调研和座谈，及时了解改革政策的落实情况，发现改革中存在的问题，不断推进和完善社会保障专项改革。■

（作者单位：湖北省财政厅社会保障处、湖北省恩施州财政局）