委托社会中介组织开展财政监督检查工作需谨慎

●李江峰

委托社会中介组织开展财政监督检查工作需谨慎

●李江峰

当前，很多地方财政部门创新财政监督检查工作方式，通过政府购买公共服务，聘请并委托有一定资质的社会中介组织开展财政监督检查工作，有效提高了财政监督成效。尤其是在各类突击性、阶段性的专项检查中，委托社会中介组织开展检查的方式，有效克服了时间紧张、任务集中和财政部门专业检查人员缺乏等诸多矛盾与困难。但社会中介组织与政府机关的工作性质有很大区别，两者功能定位不同，其工作人员身份也截然不同，这种委托也不同于一般商业上的委托行为，从国家现行法规看还缺乏相应制度依据，必须严格加以监督和规范。下面，笔者就委托社会中介组织开展财政监督检查工作中存在的一些问题和风险进行初步探讨。

第一，“委托”缺乏高阶位的制度授权。从行政法理的角度来看，对公权力来说，“法无授权即禁止”，目前尚未查找到法律、国务院和地方省人大法规对此种“委托”行为的制度规定。从规章的角度看，财政部2006年出台的《财政检查工作办法》（财政部令第32号）第九条规定“根据需要，财政部门可以聘请专门机构或者具有专门知识的人员协助检查人员开展检查工作”，“协助”明显不同于“委托”，严格依据该条款，只可以聘请社会中介组织协助开展财政检查工作。财政检查工作作为行政行为的一种，与其他政府机关行政行为一样，即使要“委托”，也应要受到严格的限制。例如，《行政处罚法》要求行政机关委托实施行政处罚要依照法律、法规或者规章的规定进行，且受委托对象应为管理公共事务的事业组织。《行政许可法》规定行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。

第二，社会中介组织的员工可能不符合检查工作的“身份”要求。受委托的社会中介组织在组织自身员工开展检查工作的过程中，其员工就实际履行了财政检查人员的工作职责，这明显与《财政检查工作办法》第八条“检查组检查人员由财政部门工作人员组成”的规定不相符。而根据《财政检查工作办法》第九条的规定，中介组织的员工只能是协助检查，就像协助交警执法的“协勤”或“辅警”人员一样。在现行我国行政法规还不健全的情况下，尽管财政监督检查工作是否属于行政执法的性质尚无明确法律规定，但其中涉及《会计法》规定的会计监督事项应属于行政执法行为。由社会中介组织员工开展财政监督检查工作，还可能与国家行政执法人员资格制度的要求相违背，《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）明确规定“没有取得执法资格的不得从事行政执法工作”，一些地方的行政执法条例也作了相应的要求，例如，《山西省行政执法条例》规定“行政执法机关、行政执法人员不得有下列行为：……使用没有行政执法证件的人员从事行政执法活动”。在实践中，社会中介组织的员工在开展检查工作时，也没有能证明其从事该项工作合法性的证件，缺少公信力。笔者曾参与一次委托社会中介组织开展的专项资金检查，被检查对象涉及使用财政资金的企业和公民个人，在现场调查核实过程中，被检查的企业以中介组织的员工未能出示检查证件为由，拒绝配合提供检查相关情况。同时，中介组织的员工在检查过程中的行为，缺少制度约束，存在保密、廉洁等方面的风险。

第三，社会中介组织检查工作的成效难以保证。一方面，从实践中来看，受委托社会中介组织能够实施的财政检查方法是受限的，一定程度上会影响其检查工作的成效。如询问当事人、函证、查询金融机构被检查单位的存款，社会中介组织不能单独使用这些检查手段。另一方面，社会中介组织的在财政资金检查方面也存在能力不足的问题，多数社会中介组织受从业环境的影响，对企业财务管理方面的会计制度、准则比较熟悉，对财政资金项目方面的管理制度不太熟悉。财政资金项目往往涉及部门多，资金项目的管理制度、流程也多，不同行政层级的部门都可能对同一专项制定管理制度，社会中介组织的人员普遍对基层项目申报、审批、验收和资金分配、拨付等管理制度不熟悉，对易出问题的环节缺少把握，可能导致检查工作的针对性不强。财政检查工作的程序性也较强，而中介组织的员工虽经过短期培训，但普遍对检查工作制度应用不熟练，检查工作中也容易出现程序上的疏漏。■

（作者单位：四川省广安市财政局<现借调财政部农业司工作>）