美国公务员人力资本弹力管理研究——以文官改革法为基础

●中南财经政法大学刑事司法学院 申 卓

美国公务员人力资本弹力管理研究
——以文官改革法为基础

●中南财经政法大学刑事司法学院 申 卓

美国文官改革法对公务员人力资本弹力管理有着深远影响。本文以分析文官改革法为基础，研究了美国公务员人力资本弹性雇佣中的临时任用制度和国家公共行政学院的特点，分析了弹性工资制度中的宽幅频带制度与绩效工资制度的设置。最后根据研究结果，提出了我国公务员改革应放宽弹性雇佣人员比例，试行宽幅频带的绩效工资制度的建议。

美国文官改革法 弹性雇用 弹性工资

一、引言

美国联邦政府的文官体制是在1883年的文官法颁布后，才逐渐由分赃制转变为考试制。美国文官体制的发展分为三个时期：①绅士型人事行政。从1789年到1829年，文官体系事简人少，政治、行政、效率考虑较为简单。②分赃型人事行政。从1829年到1883年，文官人数稍有增加，但政治性考虑明显增强，对行政效率之注重明显不足。③功绩型人事行政。从1883年到1978年，联邦公务人力已有大幅增加，管理文官体系的复杂度因之大为增加。引进考试制度，大幅纠正了前期对行政效率的忽视，也相对减少了政治任命色彩。④管理型人事行政。自1978年的文官改革法开始，美国联邦文官体系进入管理期。此时期延续了功绩期的庞大文官体系，而主要加强了对管理的重视，促使人事管理更重视行政效率及政府外在环境的复杂化，同时也注重政府与私人部门的人事环境互动，而不只是完成功绩期所要求的公平、固定规定、形式规定（吴志华，2006）1。

美国的文官改革法基于以下观点，管理须改革，管理者须对其组织和人员负起更大的责任。首先，此法案是建立在功绩工资制度和高级文官制度的基础之上。高级管理者中的精英并非被任命于特定职位，而是被任命至高级经理阶层中，允许随时在职位间调动。其次，此法案亦引用绩效评鉴和绩效工资。这也导致了其以提供明确的奖酬予能者，试图引进私部门的诱因至公部门。此外，此法案同时采用新的降级和免职程序。自美国文官改革法施行以来，在更进一步改革联邦文官制度运作的舞台上，两大阵营一直相互竞争，一是阵营极大化弹性，即机关管理者应享有极大的弹性以管理其劳力，方能在不断变迁和地域广布的环境中达成其独特需求；二是阵营极端集权化，即政府人事制度集权化，对于确保联邦文官制度协调一致、规模经济、公平对待的效能是绝对必要的。无一阵营可独占鳌头，两种信念均各具极大的价值。目标不应设定于此二者对立之极端，否则将注定成为其中一方失败，另一方胜利的零和博弈。美国人事管理局不仅认清了“弹性”的价值和必要，也看到“一致性”的价值和必要。本文以研究分析文官法为基础，探析了美国公务员人力资本弹力管理模式，意在为我国公务员弹性雇佣与工作改革提供借鉴。

二、美国公务员弹性雇佣型式及特点

弹性雇佣型式的工资制度强调员工工作的灵活性和自主性，其中最具有典型性的为临时任用制度和国家公共行政学院这两类，探讨这两种类型，对分析美国公务员人力资本弹性管理有着重要的理论意义。

（一）临时任用制度。临时任用制度是美国公务员人力资本弹性管理中的一种雇佣型式，主要包括竞争性临时职位任用制度和竞争性临时职位考试制度，每种制度都有自身鲜明的特征。

1.竞争性临时职位任用制度。临时任用职位是指任用时间有限制。原来的规定称临时性限期任用，任期以一年内为限，但必要时可延长至多四年。人事管理局就临时性任用规定，此类职位仅在下列情形时采用：因工作量的尖峰需要、该职位未来的经费或工作量状况不确定、外包工作的空缺职位、原为永久性职位但现为临时性任用、保留给预期受裁减永久性任用公务人员日后转正用。另外，特别规定此类职位不得用以：①规避永久性人员上限与相关的福利成本支出；②永久性任用前的试用；③规避适用竞争性考试程序；④该职位过去四年一直以临时性任用方式补人（Lee et al.，1998）2。

但是，在1991年，国会召开听证会严厉批评有些机关滥用临时性职位，致使有些人一直以临时性任用超过二十年，人事管理局随后就土地管理机关所做的调查也发现该滥用现象。这些机关所持的理由是，永久性任用职位补人时所需遵循的程序过于复杂，或现有临时性任用人员的工作表现优异等。基于此，人事管理局修改了原有行政命令规定，将原来的临时性任用制度改为两种，即临时性限期任用和限期任用。不论何种临时性任用，均不得自动转变成永久性任用类别。

2.竞争性临时职位考试制度。临时职位考试制度任用职位时在原则上必须从已有的候用名册或者非候用名册中选用人员。限期任用职位原则上必须由候用名册中甄选限期任用人选，除非因适当候用名册中人选不足，经人事管理局同意后从非候用名册中选用人员。但是即使有候用名册可用，机关仍得不经竞争性考选程序，直接选用有资格复职人员，如具退伍军人优惠任用资格者，前限期任用但先行离职者，具永业任用或条件式永业任用资格者或残障退伍军人等。

采用非候用名册中选用人员方式后补人员时，须先公告空缺，依职位所订条件筛选应征人选，然后再依下列两种方式将符合资格条件的应征者排列名次。第一种方法通常用于有特殊技能要求的职位，运用考试计分方法，考试程序中的名次排列和优惠资格者的保障均如同竞争性职位的程序。第二种方法通常用于无特殊资格条件要求的职位，或所有应征者皆具备相同资格条件，根据其具备退伍军人优惠资格与否排列名次顺序。

（二）国家公共行政学院。除临时任用制度之外，在美国，国家公共行政学院也是弹性雇佣型式中的一种主要形式。对于改革“限期任用”推荐方案机关有权力使限期任用的期间长达四年，而在许多案例中这个时间仍不够，如通常完成一个研究项目需要七至十年的时间。当项目完成，机关不需续聘员工。此外，某些个人想要进入机关仅是因须完成特定项目，而非同意接受永远的任用。国家公共行政学院建议人事管理局改革管制以允许在某些情况下，期限任用得超过四年，以下为可能的解决方案：①在限期“任用完成之际”需有超过四年的期限变化。若此等管制造成不必要的和实际的困难，文官法则允许对严格的管制授予变化，但此变化不能违反管制的精神，并可促进政府的效率和竞争性服务的完整，人事管理局已同意一些变化，以允许限期有超过四年期限。②在任用时发觉有需求，可要求超过四年期限的变化，机关若有明确的事项，此事项需要超过四年期限的任用，可要求变化。

三、弹性工资制度

弹性工资制度的形式是多样化的，但其实质为取代了以往的固定单一的工作形式，员工可以更主动和灵活地选择工作的时间及地点。美国公务员的人力资本弹力制度中较为典型的两个制度形式为宽幅频带制度和绩效工资制度。此两种制度虽然在形式上有所差异，但都在不同程度上协助了管理者对工作人员的管理。

（一）宽幅频带制度

1.美国公务员管理制度对宽幅频带制度的试验。美国联邦法典所界定的分类制度在设计上虽简单，但却不具备弹性。机关的人力资源官员和管理者的评论指出，该制度的两项关键要素为职位品位和法定职位。该制度限制员工，造成了管理者对其不满，从而无法使工作弹性化以符合新需求；分类标准采用界定明确的职责。

最先进行试验计划的两个机关是海军所属位于加州的两个研究中心和国家标准与技术研究院。海军试验计划自1980年起实施，约涵盖8000位员工。国家标准与科技研究院试验计划自1988年实施，约涵盖3000位员工（Horwitz，1998）3。目前这两个机关所实行的人事制度虽各有差异，但均经正式立法已成为永久性制度。两个机关计划均采用宽大级距的宽带制，将一般职位的两个以上职位等合成一个宽带，从而简化以往繁杂不易操作的职位分类，这也减少了因职位分类带来的冲突和公务员在工作生涯中升迁的次数。在海军试验计划中，最重要的是赋予了经理主管人员管理的权力。主管可以决定新进人员在特定宽幅中的工资水平，并可以在0%到10%的范围内为下属加薪，达到管理者管理的目标。具体如下：

海军试验计划是海军两个研究中心将所属工作区分为五个发展类别，即科学与工程专业人员、行政管理人员、技术专业人员、技术员和一般性支持人员。用数目不一的宽幅区分每个发展的类别，实际职位归宽幅则根据主要职责、职位影响性、所受监督、人际接触性质、工作运用裁量性质、所需资格条件等六项评估因素综合决定。每一永久发展类别最高层级宽幅的最高工资不完全相同，如科学与工程专业人员可至相当于一般工资职位第十八职，但是一般性支持人员仅相当于一般工资职位第十一职等。

国家标准与科技研究院试验计划是国家标准与技术研究院将所属工作区分为四个发展类别，即科学与工程专业人员、行政管理人员、科学与工程技术员和支持人员。每个发展类别均区分为五个宽幅，实际职位归为宽幅则仅使用工作责任和所需知识两个因素。例如以科学与工程人员职类而言，最低层级宽幅的工作标准是指需要具备大专程度的技术专业领域理论、原理和方法等知能，负责次专业性的实习工作，在密切和仔细的技术监督下，运用设备仪器软件等工作。最高层级宽幅的标准是指需要具备高度创意与问题解决能力，并具备相关领域的权威知能，负责制定与执行极困难的研究计划或领导研究团体。各类别内宽幅称法未必一致，以科学与工程专业人员为例，称为实习阶段、发展中阶段、独立研究阶段、资深研究者阶段、权威阶段。

2.美国国家公共行政学院对文官体系的建议。前述两项试验计划均仅以单一机关为实施范围，其试验经验经与多方专家讨论，美国公共行政学院在1991年提出一份以联邦政府整体为范围的职位分类改革建议案，改革的方向是采用宽幅概念，强调该工作为分类基础，而非职位为分类基础。此建议案提出的新工资结构特性可归纳如下：①将现有各职位整合成积累职业，职业的设置基于发展路径、所需基本技能、后补、训练与绩效管理等特性的相近性。②职业区分为：办公室事务职业，如秘书职系、打字职系；一般性支持职业，如统计助理职系；技术员职业，如电机技术员职系；行政管理职业，如人事管理职系；分析职业，如财务分析人员职系；工程职业，如土木工程职系；科学职业，如微生物人员职系；医学保健职业，如药师职系；执法与调查职业，如警察职系；其他职业，会计师等。③每一职业基于发展状况分为三个层级，即发展中阶段、完全绩效阶段、资深或专家阶段。发展中阶段指在具体的技术监督下负责职业内的有限职务事项；完全绩效阶段指仅受一般性技术监督下负责职业内的各项职务事项；资深或专家阶段指负责规划监督各项复杂职务事项，办理具广泛影响性职务并提供专家建议与指导。④三个发展层级各有对照的工资宽幅，各工资宽幅均为一较大区间。每一工资幅均再细分级别，但各级别间的实际支付工资差距未必要一致，可运用相关理论设计，如越低阶差距越大。⑤在同一工资幅内涨工资应依绩效重于年资的原则设计，不同工资幅间有所差异，一旦因能力改变而晋升高一层级时，适用的薪资幅也改变，因此任何人均可能由该职业的最低薪工资幅至最高薪工资幅。⑥此分类模型是一般性原理，应容许机关有弹性修正空间，例如依其需要与人事管理局协商获得同意后，将原职业内的某些职能再独立，但非属同一职业的不得合并成一新的次职业，再如也可将原来三个层级改为五个层级。

（二）绩效工资制度。绩效工资制度强调对不同的绩效给予差异性奖酬，这对于政府的高级管理阶层尤其重要。例如，最早的差异性奖酬计划为美国高级主管的奖金制度，成员因此每年获得了高达工资20%的奖金。建制相同立法需要延伸功绩工资制到联邦政府的中级管理者，不论是透过奖金制或差异性工资制。但由于国会无法筹措充足的奖金财源，以及难以发展出评价功绩的方法，使得功绩工资制度成为一个口号。美国联邦政府根据1978年文官改革法，于1981年对中高阶层管理人员全面实施绩效工资制度，此为美国联邦政府施行绩效工资的开始，但是施行后不满之声迭起，终于1984年将原功绩工资制度修正改称“绩效管理与奖励制”，实施至1993年宣告结束。

功绩工资制度适用对象仅限于管理人员，即一般职位的基层主管人员或中级管理人员。功绩工资制度是将基本工资调整与考试业绩结合，而不是采取只发一次奖金的方式。基本工资是否调整根据个人工作绩效与机关成就两者而定，考虑的因素包括工作效率、生产力与工作或服务质量的改善、成本效率、工作时效性和所属人员效能性、生产力和绩效质量的其他指南。在文官改革法通过之前，联邦中级以上主管每年可享有职位等内加薪与比较性加薪，即参照民间薪资水平而决定的调薪。理论上而言，职业内加薪也可视为对绩效的肯定与报酬，实务上在美国及其他国家的晋升工资绝大多数是基于年份因素，而非绩效。在功绩工资制度下，公务人员仅自动地领取原有法定比较性加薪的一半数额，而其他原有的加薪财源包括另一半的比较性加薪、职业内加薪及表现优良晋薪，则用作实施功绩工资的奖励基金，功绩工资采取不额外增列经费的方式。亦即公务人员原来平均享有的加薪金额的一半，变成必须用绩效竞争的成果来争取。

绩效管理与奖励制度精神依旧是将工资与考绩结合，但除了表现在基本工资调整外，尚采用发给一次奖金。基本工资调整包括年度调薪和功绩调薪，基本工资的年度调薪比例视其考核业绩结果而定，考核“完全成功”以上的主管享有全额年度调薪。在政府组织，绩效工资制常常仅将一小比例的员工潜在工资置于风险中。美国的绩效管理与奖励制，适用于联邦管理者，功绩工资等衡量非管理阶层员工在同职业内的薪资增加。此外，对于达到卓越评鉴绩效的管理者可获得至少2%的红利，因此管理者的工资数额是根据绩效而权变，功绩的成份远少于总年薪的10%。根据功绩制保护委员会的调查报告，此制度下的绩效标准被认为是公平而正确的。该会的调查显示，联邦公务人员虽有72%支持绩效工资的理念，然而对于现实绩效工资制度的支持度只有42%，而他们最关切的重点在于，主管对不同绩效程度做好明显区别评分的能力和自由裁量权，以及是否有足够的财源以奖励绩效最好的人员。

四、对我国公务员人力管理的启示

根据以上对美国公务员人力资本弹力制度的分析，参考我国公务员人力资源管理现状，对我国人资资本管理有一定的启示作用，主要有以下几个方面。

（一）放宽弹性雇佣人员比例。以往行政学所重视的指挥体系，必须考虑采用适当的信息传播方式、快速的特性下所衍生的扁平式组织。以往制式、僵化的人事制度与规定，公务人力的运用需要将以往的管理制度视为例外的做法，例如弹性工作时间、全职与兼职工作、临时性人力、在家上班、提早退休等。这些方面都需要弹性管理的理念与制度来执行。事实上，我国也可参考这种做法。依据我国现行组织法律及公务人员任用法及施行细则之规定，编制内公务人员，仅有极小比例的政务官及机要人员可以任用，而以聘用方式任用临时人员，则依聘用人员条例规定，不能担任机关内单位主管职务。在此情况下，机关领导在用人权上受到一定限制，为兼顾考试制度及弹性用人，建议参照省市政府一级业务单位主管，将行政机关一定比例的职务改列为特别职务，不具任用资格者得以任用，或者酌情放宽机要人员或聘用临时人员的任用比例及适用范围，即赋予机关首长更大弹性，以使组织更具弹性，更能以绩效来决定主管的去留。

目前我国特别在地方政府层级有临时人员过多，且难以弹性调整或淘汰等问题，反映出人力结构上的可能缺失，表示我国对于临时人员的运用，并未发挥弹性化的效用。因此，任用机关必须遵循两项大原则：①回归契约精神。临时性人力是以个人契约方式雇用，在签订的书面工作契约上，须明确工作年限、工作条件和一定的工作绩效基准，于契约期限终止时，雇主享有全权决定续约与否，同时于任用期间应有一定明确的绩效基准要求，未符合者可以免职。为避免管理者不愿真正落实契约精神，美国联邦政府明订了两类临时性人力，到时就不得再续用，即不得自动转变成永久性任用类别，这种契约精神适用于兼职人员。②公开竞争原则。兼职员工或临时性人力之任用，须以公正、公开竞争、机会均等，以及绩效评价方式进行选拔。以我国为例，目前倡议改进聘用制度以吸引高学历人才，须遵循公开竞争程序，先公开地将用人需求信息广告周知，再采取有效且竞争的甄选过程，而非以封闭黑箱式的程序自行选用，否则人力外部化的过程未必能任用合格人力，一旦选用后更难以有效管理。

（二）试行宽幅频带的绩效工资制度。就我国目前工资福利制度而言，在福利方面有所改进，与美国相比也处于优势。但是在待遇方面，缺乏弹性，过于强调表面上的平等，忽略待遇本身的功能。同时，待遇的数额也较乏可比性。因此我国在公务员待遇方面应增加待遇的弹性及可比性。在美国制度中，均有实行弹性的人事制度，例如工资允许各机关依其机关特性而有不同，另定工资以便留住人才。想要增加工资的弹性必须放弃中央的、统一的工资等级，立法批准各机关实行宽幅频带之绩效工资制，使各业务机关得以发展合适的工资和等级结构。

具体而言，第一，需要各部门实行宽幅级别的工资频带制度，将原本划分细密的职位等划归为级距较宽、为数较少的工资频带，如将每一工资频带包含两个以上的职位等。第二，将一般公务人员的工资和等级向下授权予各业务机关的人事单位，各业务机关自行发展合适的宽幅工资制度。第三，由各业务机关自行决定其员工属于何种等级的工资频带，或在已确定员工所属的工资频带之情形下，由各业务机关自行按绩效评鉴的等级决定员工薪金。第四，更进一步地，各业务单位可决定采用个人绩效工资制度，或团体绩效工资制度。第五，各业务单位所有的宽幅工资制度或工资变革均须获得中央主管机关的同意才能施行。■

1.吴志华.2006.美国公务员制度的改革和转型[M].上海:上海交通大学出版社。

2.Lee,Sangho.1998.Organizational flexibility in Korean Companies:Rules and Procedures on Managerial Discretion and Employee Behaviour[J].International Journal of Human Resource Management,9(3):478-493.

3.Horwitz,Frank M.and Smith,Darren A.1998.Flexible Work Practices and Human Resource Management:A Comparison of South African and Foreign Owned Companies[J].The International Journal of Human Resource Management,9(4):590-607.

（本栏目责任编辑：王光俊）