广州文化体制改革的成效及问题研究

◎ 曾德雄 李 燕 彭 颖

文化体制改革是为了适应时代的变革特别是市场经济的开放而应运而生。其实现路径是制度创新。在当代社会文化变迁的大背景下，文化体制改革的成与败，不仅关系到文化自身的发展繁荣，更上升为衡量城市综合实力的重要指标。

一、广州文化体制改革的过程回顾

自1978年改革开放以来，我国文化体制改革经历了起步跟进、探索实践、全面推进的发展历程。2002 年，党的十六大明确提出深化文化体制改革的要求，2003年开始全国范围内的文化体制改革试点，2005年试点工作结束，标志着我国文化体制改革进入一个全面推进的新阶段。现今讨论的文化体制改革通常指代的都是这一新时期的文化体制改革。

2003年，广州被定为省文化体制改革综合试点市。

2008年，广州陆续出台了《中共广州市委广州市人民政府关于继续解放思想、深化文化体制改革、推动文化事业和文化产业加快发展的决定》、《广州市全面推进文化事业单位改革的意见》、《广州市全面推进文化事业单位改革的若干配套政策》等文件，文化体制改革工作全面展开。

2008年底，涉及70个单位、14800多人的全市文化事业单位改革31项实施方案全部出台。这些方案内容包括文化事业单位转企改制、文化企业集团组建、市属媒体体制改革、市区有线电视网络广播资源整合、市属博物馆（纪念馆、管理所）下放、部分文化事业单位合并或注销等改革实施方案，还有《市属文艺院团经费综合定额包干管理办法》、《广州市属媒体与文艺院团定向合作办法》等管理改革文件，为改革的顺利实施提供了保证。

2009年10月，广州进一步深化文化体制改革，设立广州市国有经营性文化资产监督管理办公室（简称市文资办），对全市国有经营性文化资产进行监督管理。

2009年底，广州出版社等26家国有经营性文化单位和广州杂技团等8家文艺院团全部转企改制，基本完成各项文化体制改革工作任务。

2010年，广州市属三大新闻单位完成宣传、经营业务“两分开”和制播分离改革。

总的来看，广州市文化事业单位的改革共分三种类型：

第一类是公益性文化事业单位，包括各级图书馆、博物馆(纪念馆)、群艺馆、文化馆(站)等为群众提供公共文化服务的单位，进行分级管理改革，整合文化艺术创作研究机构，创新公益性文化事业单位内部运行机制；

第二类是广州日报报业集团、广州电视台、广州电台、市社科院、体现地方特色和国家水准的艺术院团等单位，该类单位实行事业体制，由政府重点扶持；市属媒体内部进行资源整合和结构调整，媒体宣传与经营“两分开”，对文化企业资产进行重组和股份制改造；

第三类是其他艺术院团，放映、演出、美术、文化发展公司、文化发行、印刷企业、电视剧和娱乐节目制作等经营性文化单位，面向市场，转企改革。特别是文艺院团实施“一团一策”的转企改制，在资金投入方式、用人制度、运行机制等方面全面进行改革，增强文艺院团艺术创造活力和市场生存能力。

二、广州文化体制改革的主要做法及其成效

（一）经营性文化单位转企改制

2008年底，广州开始推进经营性文化单位的转企改制。广州出版社等26家经营性文化事业单位和广州杂技团等8家文艺院团全部核销事业编制、注销事业法人，剥离各原属事业单位优质资产组建公司，平稳转制为企业。广州传媒控股有限公司、广州广电传媒集团、广州新华出版发行集团等10余家转制企业建立了董事会，其中三大集团的监事会也相继成立。

通过文化事业单位转企改革，市属国有经营性文化单位整体经营能力明显提高。2011年，市属国有经营性文化单位实现主营业务收入55.77亿元，净利润6.89亿元，经营业绩呈稳定增长态势。截至2013年11月底，13家市政府直接出资的国有经营性文化单位资产总额90亿元，同比增长3.10%；所有者权益77.07亿元，同比增长4.44%。

（二）媒体宣传与经营“两分开”

广州日报社、广州市广播电视台等市属媒体建立宣传与经营独立运作、相互促进的新型管理体制，做大做强主流媒体的事业发展能力和传播能力。如2010年8月，广州电台和广州电视台合并重组为广州市广播电视台，同年12月剥离经营性资产组建广州广电传媒集团公司，实现制播分离改革的重大突破。目前，广州广播电视台旗下拥有9个电视频道、4个广播频道和1个网络频道，覆盖全广州及珠三角广大地区，收视（听）人口近6000万，成为中国城市主流媒体中的佼佼者。广电传媒通过集团化运营，力求打造一个集广播电视台节目制作经营、新媒体运营服务以及传媒相关业务于一体的广州文化产业旗舰。下属企业除了广州广电传媒集团有限公司之外，还包括广州珠江数码集团有限公司、广州影视传媒有限公司、广州珠江移动多媒体信息有限公司等。

（三）文化企业资产重组和股份制改造

广州文化体制改革按照“强强联合、盘活存量，提高增量”的思路，引入市场机制，通过多元融资、资产重组、产权交易等方式，组建了一批经济实力雄厚、经营模式新、科技含量高、核心竞争力强的国有或国有控股文化企业和文化集团。其中，特别突出的是广州日报报业集团。2009年，广州日报社剥离经营性资产注入广州传媒控股有限公司。 2012年6月，广州日报将下属传媒类优质经营性资产整体注入其控制的上市公司粤传媒，实现广州日报社传媒类主营业务的上市。粤传媒是首家获中宣部和国家新闻出版总署批准并在主板上市的公司，广东省唯一报业传媒集团整体上市公司，也是全国报业集团经营性资产整体重组上市第一例。重组完成第一年就扭转了亏损的局面，实现了10%的盈利承诺。2012年统计显示，广州日报报业集团总资产已超过81亿，是我国综合实力最强的报业集团之一。2014年，央视市场研究股份有限公司的最新数据统计，在纸媒整体环境低迷的情况下，《广州日报》仍然逆势而上，全国读者规模达到637万，超过第二位报纸34%，竞争优势明显。

2010年，广州新华出版发行集团、广州珠江数码集团、广州影视传媒有限公司等大型文化企业集团也先后成立并完成股份制改造。

（四）文艺院团体制改革

文艺院团的体制改革是文化体制改革的重点和难点。广州原有8家市属文艺院团，从业人员近800人，离退休人员332人。改革以前由政府统包统管，市场生存能力较弱。2009年，广东省木偶剧团、广州歌舞团、广州杂技团、广州粤剧院（原广州粤剧团和红豆粤剧团合并）、广东音乐曲艺团、广州话剧团、广州芭蕾舞团分别改制为企业，进行市场化运作。2009年9月，成立广州市文化艺术管理中心，负责管理原话剧、歌舞、杂技、粤剧、曲艺七个艺术院团未受聘和离退休人员。

根据文艺院团市场生存能力较弱、市场竞争力不强的现状，政府构建多元化扶持机制，确保改制后的院团发展壮大。出台《市属文艺院团经费综合定额包干管理办法》，改革文艺院团演出项目投入机制。完善配套服务，实行文艺院团与剧场、媒体、旅游“三捆绑”政策。通过采取政府优先采购转制院团文艺产品、建立促进文化艺术发展繁荣基金、完善剧场等设施建设与配备、加强文艺院团宣传，推行旅游剧场等多种方式，对转制院团加以扶持。

改制后的文艺院团在建立现代企业制度的基础上，市场生存能力有所增强。2010年，广州歌舞团等7家文艺院团企业实现营业收入5000.91万元，比2009年增长了97.7%。

（五）建立国有经营性文化资产管理体制和运行机制

2009年10月，广州市委、市政府批准设立广州市国有经营性文化资产监督管理办公室，对全市国有经营性文化资产履行出资人职责。截止到2013年中，已经制定下发了《广州市市属国有经营性文化资产监督管理暂行办法》、《广州市市属国有经营性文化单位重大事项审核备案暂行办法》、广州市市属国有经营性文化单位国有产权变动监管暂行办法》、《广州市市属国有经营性文化单位（试点）负责人经营业绩考核和薪酬管理暂行办法》等一系列政策文件，初步建立起国有经营性文化资产运行和管理机制。

（六）全面推进公共文化服务，重点扶持文化产业发展

经过多年规划建设，广州基层公共文化服务体系已经基本完善。市、区、街（镇）、社区（村）四级公共文化服务体系建立，城市“10分钟文化圈”和农村“10里文化圈”初步形成。文化信息资源共享工程区（市）、街（镇）两级覆盖率均达100%，社区（村）文化室服务点建有2532个，覆盖率达97.9%，基本实现文化信息资源共享工程全覆盖。同时，广州近年来先后投入100多亿元新建、改造一批文化基础设施。广东省博物馆新馆、广州大剧院、广州图书馆新馆等多项重大文化基础设施陆续面世。

根据2012年国家统计局发布的文化及相关产业分类统计口径，2013年广州市文化法人单位数约2.6万个，文化产业增加值约743亿元，占地区国民生产总值的比重约为4.91%。另据不完全统计，截止2013年，全市主要文化产业基地和园区、特色街有60多个，其中国家级文化产业园区6个，省级文化产业园区10个。省广股份、粤传媒、珠江钢琴、网易、奥飞动漫、毅昌科技及欢聚时代等文化企业先后在国内外上市。

三、广州文化体制改革面临的问题

（一）宏观管理体制改革进展缓慢，关键性障碍尚未突破

文化的管理权限过度集中于宣传、文广等党政机关。文化在国民经济中的比重由政府规定并有计划地进行；文化基础设施建设和其他公共文化事业通常由政府来兴办，民间办文化的渠道太少，禁区太多。这造成了当下的文化投资体制不顺畅，投资渠道单一，发展文化只有依靠财政拨款。

行政管理仍然是广州文化管理的主要方式。以政府文件为主而不是法律法规为基础，省、市、区政府仍然以直接的行政手段和舆论手段来管理文化，运用经济手段和法律手段不够。政府有关部门用行政命令和“人治”的办法来管理文化产业，使得国有文化企业目标多元化，企业更愿意花较多的精力去争取政府政策，而不是集中精力自主创新开拓市场。国有文化企业至今仍沾染了不少官办机构的习气，不仅其经营自主权受到上级机关的很多限制，而且本身缺乏竞争力和对市场变化的敏感性。

多头管理现象依然突出。文化事务管理层级繁多、项目审批关卡不少、跨地域经营障碍重重。从2011年开始，虽然广州市文化管理体制改革重点转向了提高文化行政管理效能，按照简政强区的原则，将一些文化管理权限下放到属地管理，但文化领域交叉管理的弊端并没有真正改变。如对音像市场，不仅有文广新局主管，物价、工商、公安、海关等部门也管，造成政出多门，基层企业无所适从。

文化政策单边性特征十分明显。以文化产业政策为例，现行文化产业发展政策往往由各相关部门依据职权分别制定，因而政策之间往往缺乏融合性与关联性，同时未将与文化产业发展相关的如科技创新、知识产权保护、土地规划等政策纳入统一范畴，导致现行产业政策资源不能有效整合。比如在编制城市总体规划、调整工业布局时，对利用原工业厂房建设的文化产业园区，没有作出详细规划和操作性强的政策规范，文化产业园区建设的投资者既没有完全意义上的土地使用权，又不能以土地作为融资贷款的抵押物，短期行为比较多。从已经建立的园区来看，规模大小差异很大，企业分散创意集群效应不明显，园区业务重合的现象比较普遍，相互之间的产业链并未有效构建。要解决这些问题，急需政府部门作出更具体合理的政策安排。

（二）国有文化企业治理结构不完善，市场自生力差

2009年底，广州对26家国有经营性文化单位和8家文艺院团进行企业化改制。时至今日，从形式上看，企业化改制完成，不再保有事业单位编制，但是，他们并未完全脱离体制，市场自生能力尚未培育起来。以广州杂技剧院和粤剧院为例，二者在市场生存和发展上存在一些共同的困难，主要表现为：

第一，经费不足。2009年改制初期，针对文艺院团普遍存在的底子薄、包袱重、市场发展能力弱等问题，广州在保持原有财政投入数量不减的基础上，还在财政支持方面给予院团大力支持，具体包括市财政一次性补助各转企院团专项经费用于添置必要的演出设备、重点剧目创作资助等。五年过去了，粤剧院和杂技团还是反映经费不足。

第二，市场需求不足。粤剧院反映，由于观众断层，城市市场在逐步萎缩，东莞、中山、深圳等地市场有各市粤剧院团控制，粤西和广西的市场基本上是由当地政府和社会民间资本所扶持。杂技剧院反映，国内演出运输、场租、外请人员和宣传广告成本高，且受到低端演出团体冲击，市场难以开拓；境外演出往返道具海运时间长，报批时间长，办证手续复杂，海外市场也是难以开拓。

第三，政策扶持不足。粤剧院反映，所得税减免的五年过渡期太短，不足以支撑转制的平稳过渡；此外，杂技剧院反映，政府要在税收减免、人才培养和待遇、出境演出审批、市场需求等方面提供政策支持。

（三）文化市场发育不成熟，产业竞争力弱

文化市场竞争不充分，行政干预明显。国有企业在市场上处于垄断优势地位，民营企业处于竞争劣势。国有企业资本相对雄厚。在转制期间，政府还给予国有企业大量资助。民营经济特别是中小企业融资的机会少、规模小、担保难、成本高。政府设立的各种文化基金向国有文化企业倾斜，民营中小文化企业很难申请到专项文化资助。国有文化企业在公共文化服务购买的项目选择上同样具有优先权。在税收减免、土地使用等方面国有文化企业也享有优惠政策。例如，改制期间，国有文化企业可以享受免缴五年所得税优惠。国内一些城市如北京、天津、深圳等，开始向民营文化企业开放博物馆、图书馆投资领域，并给予财政贴息、门票补贴、临时展览补贴、税收和市政配套建设费减免等相关扶持政策。相比较而言，广州所采取的行动并不多。

文化市场秩序有待进一步加强。知识版权侵权行为突出。地下储藏、批销非法出版物的活动屡禁不绝，无证经营或“游商走贩”贩卖盗版音像制品和图书的情况短期内无法消除。非法出版活动团伙化、网络化趋势明显，违法手段日趋隐蔽和多样化。网络盗版侵权成为新现象，而且愈演愈烈。由于文化监管的法律法规滞后发展，导致市场监管中存在无法可依的现象，原有的法律法规对于新的侵权行为无法进行有效地解释。

文化产业总体竞争力不强。文化产业发展还不均衡，文化企业“小、散、乱、弱”局面依然存在，具有国际竞争力的企业较少，具有国际影响力、体现广州原创能力的产品还不够丰富。文化产业对周边关联产业的辐射带动效应不强，相关行业对于文化创意创新的认知度还不够，文化要素及创意成果产业化的能力较弱。虽然全市文化园区不少，但缺乏集聚功能强、有全国影响力和典型特色的园区。园区在开放性、知识产权保护、投融资、人才等政策方面需要进一步优化。

（四）公益性文化事业单位改革滞后，公共文化服务水平低

公益性文化事业单位体制落后，影响公共文化服务水平和效率。公益性文化服务机构普遍存在体制机制不顺畅、用人机制不灵活、管理制度不完善等问题，服务内容与形式缺乏创新，服务效果不尽如人意。特别是一些村镇、社区基层文化服务机构存在的运行模式不合理、管理效率低下等问题，已严重影响了公共文化服务体系的建设和发展。从目前来看，改革滞后主要集中表现在两方面：第一，用人机制不灵活。从形式上看，尽管实行了签约式全员聘任制，但聘约条款要履行到位，受到人员身份难改变、职工待遇难异动、部门关系难协调等方方面面因素制约。这种用人模式，容易导致文化专业人才青黄不接、代际断层状况进一步加剧，而同时又容易造成冗员的矛盾。第二，考核指标量化困难。部分公益性文化事业单位是以开展培训、辅导、组织文化活动为主要手段，向社会提供公共文化服务，群体性项目较多，工作上更多强调团结协作及服务态度优劣。除少数岗位的工作可量化外，大多数岗位基本只能定性考核。文化部门对下属事业单位尤其是对镇乡文化工作难以制定科学可行、操作性强的考核指标体系，目标管理缺乏力度。

公共文化服务供给主体单一，缺乏市场和社会的参与。受计划经济体制的影响，我国的公共文化服务一直处于政府举办、公益性文化服务机构具体承担的状态，其供给主体和服务主体比较单一，缺乏市场和社会的参与，其自上而下的供给方式，忽视了公众的文化需求，产生了文化资源配置不均衡、服务效果不显著、公众满意度低等缺陷。

公共财政投入比例偏低，社会资金投入不足。公共财政投入是文化事业发展的必要前提和物质保证。政府文件虽然做出“财政安排的文化事业经费不低于当地财政总支出的1%”的硬性规定，但是有待进一步落实。现行文化经费预算一般是在原定低起点基础上进行微调，逐年有所增长，但幅度不大。受经费制约，文化部门往往“保运转”，难得求发展。公共投入的有限性造成三种结果：一是人均公共文化设施、设备、产品数量偏少；二是公共文化服务供给不均，区域、城乡之间存在较大差异；三是追求文化服务机构建设规模、忽视基层文化服务。社会资本对公共文化投入缺乏热情，其重要原因是缺乏相关的配套激励政策，例如企业赞助文化事业经费的税前扣除率低，不能激发社会力量扶助公益文化事业的内在动力。

四、深化文化体制改革的政策建议

（一）构建科学的文化监管模式

监管理念实现从“办文化”向“管文化”转变。首先，通过大部制改革改变文化管理“政出多门”的现象。通过机构改革，合并相关部门，归类职能，减少对文化发展不必要的干扰，给予文化企事业单位以充分的发展自主权，予以文化发展创作空间。其次，转变政府职能，形成科学的宏观调控和有效的政府治理，做到简政放权和加强监管齐推进、相协调。

以法律为准绳，规范文化发展。依法建设文化，是依法治国的重要内容。法律法规具有稳定性，约束力强，有利于文化市场的稳定发展，可以避免“政出多门”现象。要加快文化产业、公共文化服务等领域的立法工作，为文化发展提供法律支持和保障。

以经济为杠杆，调控文化发展。通过投资、税收减免等经济手段引导文化发展方向、社会投资积极性。第一，依托国有经营性文化资产组建文化投资公司，通过文化经营项目和物业资产的“优势互补”与“双向互动”，实现文化资源和文化产业的双赢。第二，争取试点文化捐赠的税收减免政策。争取试点改革，尽快制定出台《公益性文化事业社会捐赠管理办法》，对现有税收优惠政策进行梳理和细化，明确文化捐赠认定标准，简化相应程序。在法律保障的市场机制下形成相对完善的文化艺术资助体系，调动公司、社会团体和个人的积极性，逐步改变文化艺术发展的投资主体单一，院团对政府拨款依赖很强的局面。

（二）完善文化主体法人治理结构，强化文化创造力

完善图书馆、博物馆等非营利性文化机构的法人治理结构。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，完善法人治理结构。通过理事会的合理运作，形成相对独立、彼此制衡的运行机制，逐步消除事业单位的行政化管理，有利于进一步落实法人自主权。

成立广州文化艺术发展中心。针对众多文化事业单位转制改革困难、公共文化服务职能分散等特点，可以考虑借鉴顺德经验，成立“广州文化艺术发展中心”。不列入行政机构序列，参照事业单位登记管理，依法履行公共文化服务职能，具有法人资格，独立承担法律责任。其组成人员来自于文联、文化馆、各类艺术组织等，通过理事会的形式独立运作，财政投入和人员编制总体不变。主要职能包括：组织开展群众文化活动；整理广州民间文艺作品；资助和扶持公益性文艺团队和文艺工作者；开展文艺交流；培训和辅导基层文艺骨干和文艺队伍；承接市委市政府委托的其他涉及文化艺术发展的业务等等。

（三）培育公开竞争有序的市场体系，激发市场活力

深化文化行政审批制度改革。对于公共财政投资的项目继续沿用审批制，对于社会资本投资的项目参照工商管理改革方案，全面放开推行备案制管理。规范审批事项，简化审批环节。对重点文化投资项目，先行纳入审批绿色通道办理。尝试建立帮办领办机制，包括全面咨询服务和多部门间的协调服务。

构建文化活动公开招投标竞争机制。政府机构和文宣部门退出各类文化活动主办角色，以购买文化服务的形式，将金钟奖、纪录片大会等重要文化节庆活动交由文化中介机构独立操办。政府负责制定规划，提供服务和监管。这样，既有利于降低行政成本，又能给予文化中介市场发展空间，并提高文化活动的专业化运作。

加快建设文化产品和要素交易平台。充分利用广州“千年商都”的品牌和商贸业发达的优势，打造广州文博会的品牌。整合广州现有的各类文化节庆活动，将节庆活动的交易平台功能充分发挥出来，在此基础上不断扩大影响力和知名度，形成文化产品交易平台的制度化机制，将广州打造为国际知名的文化新商都。

（四）做强做大广州文化产业，提高文化竞争力

组建大型文化产业集团。在现有发展基础上，继续推动新华出版发行集团和广州珠江数码集团优化资源，拓展业务，增强竞争力，提高产业影响力。针对文艺院团改制困难，考虑通过演艺资源重组，组建演艺集团，通过集团化运营，获得规模化效应，并为文化走出去，实现跨行业、跨区域和跨所有制发展创造条件。

鼓励民营中小文化企业发展。给市场主体松绑，为民营和小微文化企业发展创造良好环境，降低市场准入门槛。定期发布《广州市文化产业投资指导目录》和《文化项目投资指引》，吸引和推动各种社会资本进入文化产业领域。深化与银行机构合作机制，通过文化产业发展专项资金，对符合条件的民营和小微文化企业项目给予扶持。

（五）完善公共文化服务体系，提高公共文化服务质量

深化公益性文化事业单位体制改革。完善以聘用制为核心的用人制度和岗位绩效工资分配制度。通过公开招聘等办法，吸引各类优秀人才进入公共文化服务领域发展。建立健全绩效考评机制，完善公共文化机构评估体系。提高财政对城乡公共服务一体化项目的投入绩效，从而不断完善对公共文化事业财政投入的绩效评估机制。

支持社会力量和社会资本参与建设管理。社会力量参与公共文化设施建设和管理，一是为政府节省大量的建设资金；二是不需要政府建立事业单位或者增加行政编制来运营管理；三是社会力量在运作管理方面往往比政府部门更专业，更有效率。引导社会力量和社会资本参与公共文化设施建设管理，需要在三方面取得突破：第一，探索社会力量参与公共文化设施建设的新机制。重点在于政策突破。第二，探索社会力量参与公共文化设施管理的新模式。引入市场机制、竞争机制，激发社会力量参与公共文化建设的主动性和创造力。第三，探索激励社会力量参与公共文化建设的综合配套政策制定与完善。比如，水电煤等公共文化事业费收缴标准、活动经费补助标准等方面，相关部门应尽快出台统一的收费和补贴政策，为社会力量参与公共文化建设创造良好的环境。

实施促进公共文化事业发展的税收政策。首先，扩大针对基本公共文化事业捐助的税收减免范围，特别是对全国性的大型公共文化事业，要加大税收优惠力度，争取使税收优惠覆盖基本公共文化事业的各领域。其次，提高专门针对企业捐助、个人和社会捐助的税收减免力度。第三，对参与公共文化事业的企业、非盈利性文化组织以及社会私人，特别是在其参与到基本公共文化事业或准公共文化事业的建设管理中时，必须进一步完善对其的税收优惠政策，以积极推动社会力量参与公共文化事业的建设。

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