协商民主视域下公共事务可治理性机制探索

李广文,王志刚

(中国矿业大学，江苏 徐州 221116)

协商民主视域下公共事务可治理性机制探索

李广文,王志刚

(中国矿业大学，江苏 徐州 221116)

在当代公共事务渐趋复杂多样的演进态势下，传统公共行政特有的“主体—客体”管制模式日渐式微，现代公共事务治理的“主体—主体”模式开始凸显，并直接塑造了公共事务治理多元化的基本格局。时下，公共事务的多元治理坚持以问题导向和结果导向的统一为出发点，寻求在公共目标的指引下，通过一系列动态活动过程实现公共利益。然而，多元治理过程中碎片化、多样化的利益诉求同公共利益塑造之间不可回避的悖论性使得可治理性问题更加凸显，一度影响了治理效能的发挥。因此，不同治理主体之间的协商机制的建设成为解决公共事务可治理性问题的关键。系统分析公共事务多元治理过程中的协商机制，必须在善治目标指引下，着眼于中国特色协商民主发展的现实与前景来寻求问题之良方。

可治理性；多元化治理；协商民主；机制建设

自1975年克罗齐、亨廷顿和绵贯让治向三边委员会提交的研究报告——《民主的危机：民主国家的可治理性》最早使用“可治理性”(governability)概念来指称政府或体制应对政治、经济、社会等领域发展环境变迁的能力及其有效性以来，可治理性内涵逐渐为中外学界所认知，并就其运行过程而积极拓展了诸多涵义。荷兰学者基斯·冯·克斯伯根认为，“可治理性，即解决突出的社会问题的能力，往往需要一定的政治权力集中。其中，基本的例子是在社会秩序、犯罪、战争等问题中对人的保护；在人与自然的关系中关于物质和经济发展的问题，以及自然和人的紧张关系中环境保护的问题。”[1]美国学者詹·库伊曼则认为，“可治理性是一个中心概念，它可以看作是管理需要和管理能力之间的持续平衡过程，这一理论本身被认为是动态的，因为它将系统地利用动态概念，如‘均衡’。”[2]国内学者在坚持政府体制对社会实施治理的基础作用的同时，认为可治理性应该“更为强调一个政治社会共同体中不同组成部分之间的互动，特别是社会或公民社会对政府或体制的回应以及两者之间的互动和相互作用，强调共同体的自治能力”[3]。当下治理思潮大行其道，现代多元治理理念在政府治理活动中崭露头脚，公共事务的可治理性话语讨论开始围绕多元主体的运行逻辑及其价值诉求而展开，并尝试通过机制建设实现可治理性问题的化解。

一、可治理性问题的提出

众所周知，公共事务及其建构其上的公共管理是人类进入阶级社会后，随着“国家”这一特殊的政治共同体的产生而出现，关系到国家、群体和个人共同利益的现实性活动。在此过程中，国家承担着政治性公共事务和社会性公共事务两项管理职能。在很长一段历史时期中，公共事务具有较为清晰的边界,并以此勘定了政府职能的运行空间。加之作为公共事务管理核心的公共产品所具有的消费的非竞争性和非排他性特质以及公众“搭便车”心理，政府公共事务治理的单一中心模式成为必然。近代以来，随着政府职能的分化与扩张，公共事务渐趋多样化，并逐步成为检验政府合法性、有效性的重要考量。

进入现代以来，在公共需求的差异性和公共事务复杂性的综合作用下，以政府为主导、多元主体参与的治理格局成为了现实，而多元主体以集体行动的方式实现公共利益的过程中存在着理论预设与现实发展之间不可回避的悖论性，“理性经济人”思维的固化更是加剧了这一样态的繁杂性。具体而言，一方面，在多元治理格局中，除了社会公益的代表——政府之外，现实中多元化主体之一的公民社会部门是作为一个复杂性的综合形态而存在的，诸如第三部门、非政府组织、私人经济组织、社会组织等或者内含于其中，或者与之有着多重交集关系。这也就意味着公民社会部门的“社会人”特质中不可避免地夹杂着“经济人”元素，亦即“公民社会具有分化与整合、团结的两面性功能：对国家而言，既可以与国家一致又可以与国家对抗”[4]。另一方面，公共性的逻辑假设与多元利益分化之间亦存在紧张关系：多元化治理通常是以多元主体对公共性问题的关注和积极参与为假设或前提的，这一假设一直试图以价值趋向上的公益优先性掩饰主体间差异性、复杂性甚至对立性的现实状况。个体公民的参与从最初的政治事务向着偏重于社会事务的转化过程中，其行为动机存在多重复杂性。现代社会中理性公民个体及其组织的趋利心理同集体行动之间的沟壑却是不争的事实。况且，一定程度上讲，公共利益的实现之所以成为了一个近乎永久性的难题，更多原因在于其实现过程往往是多方利益的调和和妥协的周期性循环，走出这一怪圈的历程注定极其迂回。此外，现代多元治理倡导将工商企业管理模式和公民社会力量引入政府事务管理活动，前者倡导效率优先，规则次之甚至漠视规则；后者将参与性权利视作核心性价值，忽视了责任分担的内在要求，属于新自由主义的“消极性权利”观。在此背景下，社会公共事务的可治理性问题日益凸显。

二、可治理性问题缘起的中西方制度背景比较分析

上文已述，时下公共事务可治理性问题的显现是政府管理活动中的一项紧迫性问题，从本质层面而言，可治理性问题源自社会多种现实诉求与政府有效应对、满足和平衡各类需求之间的现实张力，可治理性问题在中西方的出场基于公共事务治理的实践模式变迁的现实。公共事务治理的实践方式变迁缘起于理性化发展的不同阶段。理性化作为西方现代化进程的重要表征和根本动力，虽然在中西方呈现出不同的时空轨迹，但从其演进趋势和基本样态而言，又有着诸多同一性，即从“主体—客体”模式下的工具理性的扩张向“主体—主体”模式下的人本理性的演进。

在工具理性化的发展阶段，公共事务治理的实践方式主要是在效率主义的无限扩张的同时，价值理性的渐趋隐退。公共部门在垄断了社会发展的大量的关键性资源的情况下，行政权力开始扩张到了社会发展的多个层面，政府成为治理活动中的唯一主体，即形成了“主体—客体”模式下的政府单一中心治理方式。

在西方，政府单一中心治理模式所彰显的是源自近代启蒙运动以来对人性的解放和人的主体意识觉醒而形成的“主体—客体”思维方式。这一思维方式的最终成型与稳固是依托备受官僚制推崇的工具理性的不断扩张的过程使然，并在多重关系中展现了其独有的特质。在人与人的社会关系网中，自我是主体，而他人是客体，而在理性人的意识影响下，客体成为主体利用和改造的对象以及实现自身目的的一种工具；在政府与社会公众的关系上也呈现出畸形状态，政府成为了权力的中心，社会公众不过是被管制的对象。政府公权力的不断扩张必然会蚕食社会公众的权利，造成社会公众地位的边缘化；此外，在西方宗教生活、国家和社会以及科学、道德和艺术等都体现了哲学中的抽象主体性或绝对的自我意识。黑格尔则明确指出：“主体性乃是现代的原则。根据这个原则，黑格尔同时阐明了现代世界的优越性及危机之所在，即这是一个进步与异化精神共存的世界。因此，有关现代的最初探讨，即已包含着对现代的批判。”[5]无疑这一切都源于近代理性主义的不断扩张，正如哈贝马斯所言：“我们认清了理性的本来面目，即理性被揭发为主体性，它既是征服者，又是臣服者。此外，人们还发现，理性是工具性的支配意志。”[5]

当代，主体—客体思维方式指引下的公共事务单一治理思维备受诟病，在很大程度上导致其出现了现代性危机，无论是社会批判理论还是后现代主义者都对此深恶痛绝，后现代主义者将批判的矛头直指当代个人主义的绝对发展和理性主义扩展，强烈呼唤公共领域中的人文关怀和公共性元素。在此期间，诸如“罗尔斯、哈贝马斯、麦金太尔等从伦理的关怀上为官僚制与民主的调和在不同的视角中提出了拯救西方民主政体的方法论导向”[6]。其中，哈贝马斯在实践哲学复兴之际所倡导的交往行动理论鲜明地提出了交互主体性的哲学话语，这一话语体系宣扬的主体—主体间以平等为前提，以语言和理解为中介的理念有力推进了新型思维方式的形成和发展，公共事务多元化治理过程中的主体—主体思维方式最终确立。

西方主体—主体模式下的公共事务的多元化治理是在世界范围内第三波民主化浪潮之后，在国家与社会分权过程中，公民社会逐步复兴，并日渐取得相对独立的地位，其核心部分——第三部门开始广泛参与到了社会事务的治理过程中，并以其独特的专业化优势和高效率的运行模式赢得了公众的普遍认可。与之相反，公共部门却因其内部繁琐的规章设计，竞争和激励机制的缺失导致了合法性与公信力的不足。以政府为核心的公共部门逐渐意识到，“一个好的政府也并非是公众需要什么都予以满足的政府,而是需要充分调动发挥公民社会的积极性，培养其参与公共管理的责任感与行动力,建立一个具备竞争态势的良性互动合作网络。”[7]西方社会的治理模式随着治理范围的扩大化和边界的日渐模糊性，呈现出了善治、全球治理、自组织治理、网络治理等多种治理模式并存的现状。在诸多模式中，公民社会组织及公民个体以主体身份参与社会性事务成为了常态化的现状。诚然，在治理运行中，“公私关系的安排既有让私方利用国家资源谋取私利的危险，也有政府出于国家的或执政党的利益把手伸到市场经济和民间社会中的危险。”[8]“主体—主体”模式下的多元治理能否有效、持续推进是一个有待商榷的问题。

新中国成立后，在特定时期长期存在的社会动员、僵化的单位体制使得社会被不断置于政治化的境况，相对政府而独立存在的民间组织缺少了成长空间。改革开放以来，伴随着公共决策的民主化和科学化水平的逐步提高,经验决策逐渐转向科学决策,但一些地方政府在公共事务管理绩效评估的压力之下，工具理性也成为了其决策的主要依托。诸如，一些地方在基础教育领域和医疗卫生体制改革中所出现的片面市场化运作模式使得基本公共服务并未达到公益性和均等化的目标。相反，经济活动领域中的一些固有的市场规则不合时宜地向社会生活领域的“入侵”也造成了现实生活中诸多不良后果，进一步引发了工具理性适应性的反思。

新世纪以来，中国的社会结构呈现出加速变动态势，经济领域中市场化倾向一方面加速了资源、人口的流动性;另一方面，在促进政治体制改革的过程中也使得被行政权力压制下的社会逐渐得以显现，大量私人经济部门、各种民间组织不断涌现，“在提供各类商品和服务以及从事公益事业和公共服务方面发挥的作用越来越重要，并且承担了一部分原来由政府承担的职能。”[9]同时，在公民的主体、权利等意识不断增强的过程中，逐步依照法律规定，通过各种途径和形式参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。有学者指出，“中国的改革开放过程, 是一个包括社会的经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁过程。”其中，“中国的政治改革在很大程度上就是一种治理改革，中国治理变革的轨迹是一条清晰的路线图：从一元治理到多元治理；从集权到分权；从人治到法治；从管制政府到服务政府；从党内民主到社会民主。”[10]

从当前中国推进多元治理的现实性和有效性来看，中国社会治理变迁首先是着眼于民众物质、文化需求的多样性现状和全能政府体制下公共物品供给的单一性、低效性的困境，在积极寻求社会领域“一系列的制度建设和制度创新，特别是建立和完善权益保护机制、利益协调机制、社会保障机制、公共安全机制、社会稳定机制、基层治理机制、社会自治机制”[11]的基础上，坚持在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局之下进行的从理念到行为的系统革新。当然也是逐步“放弃‘单方面的控制’而转向‘从双方或多方面进行思考’，开始重视相互的需要和能力”[2]的过程。这自然预示着中国治理转型是极具自身特色的现实举措。

随着经济体制改革的不断深化，生产要素的更新高速涌流，各种社会关系日渐复杂化，社会问题与矛盾错综复杂，社会心理的不安定有所加剧。在这种态势下，“公共行动的思想框架和结构不适应需要，浸透着‘泰勒主义’。公共行动的四分五裂和指导文化使其不能解决复杂的问题，不能管理关系和合作，不能考虑到千差万别的情况。”[12]因此，要改革创新各种具体的治理方式，还要重视这些具体机制之间的相互联系与作用。换言之，当代中国治理变迁和可治理性问题呈现交互融合态势。

三、中国突破可治理性问题的协商民主途径

可治理性问题是治理体制、机制建设的不足或创新能力乏力的结果，其本身属于治理的低效性范畴，在端正公共利益的前提下，如何整合多元资源，消弥现实分歧，使得各方比较优势得以发挥是解决问题的关键性选择。应当认识到，在组织内部和组织之间、部门内部和部门之间以及国家内部之间的互动日益频繁，具有资源禀赋和行动能力差异的多元主体参与的情境下，“等级制的协调在当今世界已经丧失了其优越性”[13]，若继续采取传统的管制、命令的方式来实现消除分歧和争端的方式不免捉襟见肘。而以公共理性精神为指引的多元主体的协商对话不失为解决问题的高效之举。特别是时下就治理客体而论，社会公共事务渐趋显现出跨区域性、多面性、多重关联性的综合形态，其中，很大程度上是现代性的负面影响所致，而解决现代性问题的对策自然应当摆脱现代性中的层级约束、单一渠道信息传递的模式，追求更为高效的、平等对话的模式。现代治理过程作为体制创新的结果，正是一个凝聚共识、塑造合力的过程。

众所周知，“政治和公共事务管理以协商的方式进行，是人类政治生活和公共决策古老而新颖的方式。古希腊政治学的奠基人亚里士多德曾经指出，协商是公民公开辩论和商讨法律的过程。”[14]自那时起，协商机制作为民主政治的一种辅助方式一直得以长足发展。法国学者让-皮埃尔·戈丹在对欧洲大陆地方公共服务史的研究中，也发现“存在一种强调公共部门行为体和私人部门行为体协作进程之悠久性的思潮，也就是说本地公共服务‘共同制造’的长久存在”[15]。在当今民主社会中，政治民主化进程和市场经济的纵深发展亦步亦趋，多元主义和复杂性已成为既定社会之现存状况。而多元利益群体共存的格局，在“机会均等”的旗帜下，必然导致博弈成为了随处可见的社会现实。对此，公民的利益诉求无疑需要有一个合法的途径来加以表达。因此，在多数情形下，协商首先是作为一种现实的决策过程而存在的，它着力于化解多种相互冲突的意见，以求得达成多方所能应允的协议为目标。此外，“除了其协作解决问题以及合作解决冲突的优势之外，协商还在以确立民主必要条件为目标的制度革新与转型中发挥核心作用。”[16]

公共事务多元治理往往将主体参与视作首要价值，而对其责任承担显然较少关注，而协商民主则将参与者的责任视作实现良好协商结果的首要价值。同时，一定程度上讲，民主参与能够有效塑造个体公民意识，使得个体逐步从观念上向公共精神‘靠拢’，在追求自身利益的进程中更具长远性地关心他人利益。时下协商民主的博兴使我们看到“公民社会的思想意识、精神状态以及公共利益、美德等价值观对现代公共治理的重大意义”[17]。

中国特色协商民主作为国家民主政治发展的优良成果，从党领导下的多党合作与政治协商的党际协商实践到区域事务性和基层自治性活动中都发挥着显著功效，为社会主义民主价值的充分实现提供了新视角。如何将协商民主理念引入到多元化治理过程中，推动我国当下突出性社会问题和矛盾的化解是一个具有显著适应性的问题。

从形成过程来看，早在新民主主义革命时期，中国共产党就曾提出“三三制”、“几个革命阶级联合专政”等主张。新中国成立后，中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度更是成为了国家的基本政治制度，协商民主制度广泛存在于政协会议、人大立法和党内民主生活的多个层面。改革开放以来，社会民主与社会治理环境的变迁推动着中国的协商民主向纵深发展。在组织建设方面，广大农村和城市大力推进基层民主自治组织的建设，在基层“直接民主试验田”范围内，民众通过广泛的参与活动，实现了对于特定公共事务以及生活中民事纠纷等进行充分民主协商。在协商主题方面，各级人民政府与相关公民之间围绕社会发展中存在的一系列公共事务、公共问题或社会矛盾进行协商，尊重和正视多方利益诉求与差异。同时，中国特色协商民主坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的政治发展道路，所取得的非凡成就也证明了：“竞争、对抗性的民主机制并不是实现民主的唯一方式，协商、合作性的民主机制同样可以成为发展中国家的民主政治模式，这是中国对人类民主政治文明发展的重大贡献。”[18]

中国特色协商民主的实践发展为当下中国特色社会主义事业的多个领域提供了一种良好治理的新路径，在个人利益、集体利益和国家利益相统一，充分尊重正当性的个人和集体利益的基础上，以国家利益最大化为价值观指引，公共事务参与者实现了在充分掌握相关信息的前提下，以公开、自由地表达和聆听多种不同观点的方式来实现高效、双向的讨论与协商过程，其最终的公共决策彰显了合法性和权威性，并最大限度保障了公共利益的实现，公共事务可治理性空间域得以有效扩展。因而，中国特色协商民主的核心理念已成为多元主体突破可治理性失衡的关键性因素，而多元治理过程的协商机制建设也将是协商民主外延扩张的现实推力。多元治理的协商过程总是以开启公民的基本政治权利为出发点，其中包含了公民的平等权、自由权、参与权等多项民主权利，进而在决策环节也突显了民主的集体意志特质。二者的辩证统一关系是塑造多方治理主体共赢局面以及善治目标实现的保证。

一方面，在协商机制的建构中要切实促进共识性思想基础和价值取向的达成。从多元治理的运行过程来看，协商必然首先蕴含着多重意见与看法的集中表达。由于参与主体属性的内在差异，这种意见表达直接显现为多样性、真实性和广泛性的基本特质。在中国当前的跨区域协同治理中，这一状况尤为突出。其一，地方既得利益群体的目标诉求同地方政府碎片化的决策机制以及推进区域一体化发展的远景规划之间相互交织，需要建立统筹性的利益协调机制，严格规范各方权限。其二，在特定情况下，“狭义的私利并不总是坏的或不正当的。相反，它通常是驱动并维持繁荣的共同体生活的发动机。”[19]因此，在明确认识多元主体存在矛盾冲突性同时，必须寻找沟通性价值观念的交汇点，以核心价值观培育治理的共识性要素。与此同时，治理的良性运转还需要“以共同的目标所支持，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，(而是)既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府机制。”[20]

另一方面，以政府为主导的多元治理中，协商活动的开展必然是直面社会问题，化解社会冲突，进而培育良好社会环境为前提的系统过程。因此，深入剖析当下复杂性社会问题，寻求可行的解决之策，最终促成和谐有序的治理环境的形成应当成为多方关注点。目前，各地推行的多种形式的听证会、评议会、基层民主自治实践遭遇到多重困境，也直接导致了地方政府公信力的下降。这些局面的出现总是与一系列社会问题相关联，相当数量的社会弱势群体在被城镇化进程所边缘化的情形之下，基本生活难以实现应有的保障；同时，在社会发展中民众近乎普遍存在的“无感增长”状态的持续发酵之下，社会事务的参与性活动俨然是一种奢望。因此，政府尤其是地方政府如何以积极、自信的姿态回应社会现实，切实解决民众最关心、最直接、最现实的问题是考验政府施政能力的一道难题，也是建构协商治理机制不可绕过的重要一环。

最后，中国治理现代化的现实语境同西方相比有着显著差异，当下西方社会的多元治理是基于国家(政府)合法性不足，尤其是政绩型合法性乏力，权力日渐式微的情形下，公民社会在同国家分权的过程中，自主性不断增强，并积极参与到了多个社会领域的治理活动。中国社会治理实践是在尚未完成社会理性化进程，市场化资源配置方式并不完善的现实条件下，遵循我国民主法制建设的总基调，推进社会制度创新，尊重和发挥社会组织和公民个体积极性的结果。同时，我国社会组织自主治理能力及独立发展能力同西方国家相比还有诸多差距。因此，根据中国协商民主实践中坚持中国共产党的领导地位的原则性启示，推进公共事务多元化治理协商机制也是一次发挥党的核心领导作用，各级政府坚持对人民负责的原则，妥善关照社会多元利益诉求，推进公共事业达成的活动。

结 语

20世纪90年代以来，发端于西方的治理思潮影响了世界范围内政府治理变革的基本走向，置身于改革开放和经济全球化发展潮流的中国社会自然也经历了相似的变迁过程，着眼于国内公共事务治理环境和民众需求的深刻变化，在推动经济、政治体制改革的进程中，中国特色治理结构体系作为一种现代民主制度规范下的体制安排渐趋成型，并在实践演进中也突出了区别于西方多中心治理的模式，逐步走向了以政府为主导、社会组织与公民积极、有序参与的多元治理结构。基于可治理性理论的综合理解，良好的治理目标是现代治理模式运行过程中政府治理能力和保障公众需求发展之间的动态平衡，因此，现代治理结构的建构只是完成了作为过程而存在的治理的运行前提，且在现实运行进程中这一前提在彰显其可行性与灵活性的同时，所凸显的可治理性问题作为反思治理有效性与责任性的话语体系在当下得到了中西方学者的高度关注。本着现代治理模式是治理路径与治理目标的统一的基本原则，治理问题的消解需要着力发挥作为路径和价值取向的可治理性机制建设的现实作用，尤其是其协商机制的核心价值，作为治理形式而存在的协商民主为此提供了契机。

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[责任编辑：李其光]

Governability Mechanism of Public Affairs under the Perspective of Deliberative Democracy

LI Guang-wen,WANG Zhi-gang

(China University of Mining,Xuzhou 221116,China)

In modern society，the social public affairs have presented the situation of much more complexy and heavity. In this case，traditional control mode began to lose its effectiveness. It’s a necessary reality for the single governance subject of public affairs to transform into multiple state. The multiple governance of public affairs is making problem and result oriented as the starting point，then find a solution to the public purpose，and in the final stage to realize the public interests during a series of dynamic actions. The unavoidable paradox between diversified subjects and the formation of public interests in the process of multiple governance makes the governability problem more prominent，even affects the good governance effect . Therefore，by a systematic analysis of the deliberative mechanism in the process of multiple governance，and based on the reality of the deliberative democracy in China，which will promote the good governance effect and achieve a direct practical significance.

governability；multiple governance；deliberative democracy；mechanism construction；

2014-11-29

管理天地

D67;D082

A

1671-7112(2015)01-0068-07