法检省级统管价值目标与制度设计初探

2015-03-17刘叶玲

黑龙江工业学院学报(综合版) 2015年3期

法检省级统管价值目标与制度设计初探

刘叶玲

(中南大学法学院，湖南长沙410012)

摘要：现行司法体系中存在的行政化、地方化、低职业化等现象要求进行司法体制改革，而法检省级统管是司法体制改革的基层探索，是最终实现顶层设计的必要步骤。法检省级统管首先必须以司法体制独立、司法体系完整和司法权衡制约为实现司法公正价值的形式目标，并从主体和配套机制两方面出发完善司法体制，设立审判委员会，推行拟垂直模式，并行监督机制以构建省级统管制度。同时，严防法检省级统管中出现的制度风险，最终从价值目标和制度设计上探索司法体制改革省级统管制度。

关键词：司法公正；司法委员会；拟垂直模式；风险预防

作者简介：刘叶玲，在读硕士，中南大学法学院。研究方向：经济法。

文章编号：1672-6758(2015)03-0063-4

中图分类号：D926

文献标识码：A

Abstract：The current problem of Chinese Court of Justice and Procuratorate can besummarized as the administerization, provincialization and the low professionalism. The system of Court of Justice and Procuratorate managed by local government can be taken as a reform to the traditional judicial system. The paper discussed the system of Court of Justice and Procuratorate managed by local government ,especially the systematic risks of this kind of judicial system from the perspective of value goal and system design.

一问题的提出

司法体制完善与否是一国法治合理、公正与否的关键体现，完善司法体制是一项长期与不断探索的工程。我国司法体制一直处于发展与完善的进程之中，以往三十三年司法改革，经历了“两高”启动、中央决策组织推进、司法体制改革三步走的大方向转变，这种转变之目的在于提升司法机关维护社会公平正义、保障司法人权、提升司法能力以及贯彻司法为民的能力，三十三年的转变取效明显，但是目前我国司法体制仍然存在一些顽固现象需要祛除，以进一步完善我国司法。司法地方化、行政化、低职业化、人权保障弱化等问题严重损害了司法机关的独立性，减弱群众对于司法公正的信赖度，司法保障人权能力受到质疑。[1]针对司法体制面临的困境，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”根据《决定》的规定，进行司法体制改革主要包括三个方面：法检省级统管、司法与行政区划分离、法律统一实施。十八届四中全会同时提出：“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度......优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点......”[2]由于我国法院、检察院系统较为复杂，全国各级法院、检察院数目众多，对全国司法体制进行改革，建立完善的司法改革顶层设计模式，实现“均衡”司法尚有一段距离。[3]因此，逐步开展司法体制改革，将司法体制改革适当定位，接受其改革的过渡性、基础性和探索性，实现以省级统筹为基础、核心，由省级统管过度到全国统筹，实现顶层设计与基层探索相结合的循序渐进的司法改革。[4]而其中，价值、制度与风险预防是构建省级统管的主要因素。

二改革导向：法检省级统管的价值目标

法检省级统管的基本目的在于克服中国现有法检体制的地方化、行政化等缺点，司法地方化和司法行政化是目前司法体制难以保持独立地位、进行公正审判的重要缘由。司法地方化主要基于：地方人民法院和检察院由同级人大选举产生，受其监督；司法管辖区划与行政管辖区划完全一致；司法经费和人事任免权由地方负责。这些客观条件的存在在某种程度上导致司法系统易成为地方保护的工具。而司法行政化也是司法独立缺失的助力，法院机关地位、内部管理纳入行政级别管理；法官选任管理参照公务员规定；法院审判上下级之间的汇报、审批形式；法院执行等配套机制行政化倾向明显等共同导致司法行政化现象滋生。[5]实现去行政化、地方化，以省级为单位实现司法公正，需以司法体制独立、司法体系完整和司法权衡制约三方面为形式目标，从而逐步实现法检省级统管所要实现的价值目标。[6]

1.司法体制独立。

司法体制独立是保障司法公正的基础。在中国，以省为单位划分的各级法院被戏称为“地方法院”，司法地方化和行政化在宏观上侵蚀了司法体系的独立地位，具体表现为人事任免、财政权掌握在行政机构等外部机构中，司法体系依职权独立、公正审判通常受到行政机构等意见左右；从微观上，一方面省内法院也同时存在着层级制度，上级法院对于下级法院审判的指示，使得省级内部法院判决循环性、地方性突出；另一方面，司法行政化使得法官在三角模式中丧失中立地位，基于行政命令等放弃公正现象滋生。司法体制内部和外部独立性受到挑战。[7]司法独立于行政系统、地方势力制约是实现司法独立的必然要求，司法机构的独立性直接决定着司法的公正性，司法独立丧失，司法公正如缘木求鱼，无从谈起。

2.司法体系完整。

完整的司法体系是实现司法公正的组织要件。司法体系独立和公正运行的基本要件在于具备自身完善的组织体系。法检省级统管就应设立完善的司法体系，配备完整的人财物司法组织，保障司法权利的运行。一方面，完整的省内司法体系，首先应该明确省内三级法院审判权划分，以典型案例取代上级法院对下级法院的审判指导，防治省内案件审判循环，形成地方利益集团。基层法院承担分流案件、解决纠纷职能；中级法院依法纠错，定份指针，抓好二审案件审理、规范发回重审方式；高级法院规范再审和省内典型案件指导。明确的省内各级法院职能划分是司法体系完整的基础。另一方面，与法检省级统管相适应的法院、检察院体系具备的财政管理和人事部门，排除行政部门等对于法检人事和财政的控制权，破除法检对于行政部门的依附，保障司法体系中法官、检察官的高职业化要求，实现司法体系的独立、去除低职能化。司法体系的完整是司法体系独立运行，有效发挥各项职能、实现司法公正的客观要件。

3. 司法权衡制约。

司法权衡制约是保证司法公正的外部保障。司法体制改革在实现去行政化、地方化的同时也应该注重司法权衡制约。权衡制约一方面是保障公民权利的要求，保障公民以及社会组织对于司法部门的监督，如新闻报道、社会舆论；另一方面，法检机关也应该充分保障审判公开、判后释疑，遵守司法程序、保障司法公正、接受司法权的权衡制约。司法权权衡制约也是防止司法改革、省级统管过程中新形式或进一步司法地方化、行政化风险出现的必要措施，虽然我国的司法、立法、行政区别于美国的三权分立，但是司法的独立并不代表完全不受制衡，将司法置于适度的框架之内，是保障人民权利、实现司法公正的必要举措。[8]

三制度设计：主导与配套完善机制

法检省级统管应该在遵循司法公正价值目标的前提下，进行具体制度设计，具体制度设计应当保证：实行司法行政与司法业务相分离；司法机关人财物管理的标准化、系统化和透明化；司法机关人财物管理的社会化。[9]笔者认为在坚持这三个基本目标的情形下，可将我国法检省级统管设计为：司法委员会为主导机构，拟垂直模式的司法机制。

1.司法委员会主导：党政法委监督。

破除法检行政化、实现法检独立司法的一大要求在于去除司法体系中对于人财物的行政化管理，因此可在司法体系中设置司法委员会对法检进行独立管理，将法检人财物管理权收归法检系统内部。司法委员会的组成人员可包括资深律师、教授等人员，并且由省委政法委员会密切监督。司法委员会的主要职权包括：司法委员会统一管理升级一下司法机关人财物等司法事务，市、县行政部门不再对司法事务进行干预；支持和监督司法部门严格执法，排除干预，保证其公正司法，对省内司法体系出现的违法行为进行监督检察，依照法定程序处理；基于省内以典型案例为案件指导方式，司法委员会内设置专家委员会负责复杂案例的研讨。但是基于司法委员会与党政部门结合，虽基于协调管理和监督之目的，同时也应当受到严格的限制：省级党政法委不再介入具体的案件审判；受到国家级司法委员会的监督、权力机关监督和社会监督。所以，司法委员会在整个改革的司法体系中发挥着综合协调的作用，保证司法管辖与行政管辖相分离，并且具备完善的司法组织体系。

2.拟垂直模式。

我国国税、工商、金融等部门都实行垂直管理模式，以保证其独立运行，防止地方化倾向严重，对于司法体系来说，破除地方化倾向，也可参照我国现有垂直管理模式进行“拟垂直”管理。拟垂直管理与垂直管理的区别在于，垂直管理是基于行政体系需求，上下级之间具有领导特征，主要对抗地方化，而司法体系不仅要保持外部独立也需保持外部独立，上级法院对下级法院并不享有领导权限。并且，与垂直模式主要用以对抗地方化不同，司法体系同时也需保持相对于行政体系的独立性，所以司法体系的拟垂直模式是符合司法体系需求的一种模式，具体要求为：比照现有垂直管理模式，省级司法委员会统一管理、地方党政法委协同，人财物省级统管，市县不再参与管理。[10]

(1)人事专业有序管理。

法检人事管理是省级统管的关键部分，法检人事省级统管包括法院院长、检察院检察长的确定、法官检察官的专业化、人员的区分管理，实现司法人事专业有序管理。

法检人事任免为去除其“司法地方化”的特征，有必要在修改现有法律的基础上，规范选任的进行。发挥省级统管的作用，取消市县两级权利机关对于法院院长、检察院检察长任免法律职务的权利，交由省级司法委员会统一任免；取消省级权力机关对于省级法院院长、检察院检察长的任免权。[11]整个省级司法体系中，各级法院院长和检察院检察长人选由省级司法委员会予以提名，对于市县两级，省级司法委员会将提名交由下级司法委员会提交人大权力机关依法办理，最终省级内选举产生的法院院长、检察院检察长由省级司法委员会予以任命。在此过程中，人大和人大委员会不再对法院、检察院享有人事任免权，但是各级人大仍可通过听取报告、代表观察、评议的方式对法院、检察院、司法委员会的行为予以监督，对于其中出现的违反法律法规的行为，地方人大可以向上级司法委员会或上级人大报告。

司法职业化、专业化的推进也是法检人事管理的重要目的。目前司法体系中存在的司法人员专业弱化的特征，严重影响了司法审判的可靠性，司法体系的权威。司法系统内的人员可分为三部分：法官、检察官；书记员、司法警察等业务助理人员；综合管理后勤事务的人员。对于这三类人员应当予以区分，并且三类人员由司法委员会进行统一有序管理，司法行政人员适当精简。并且司法委员会应该加强对于司法人员职业准入要求，规范培训、选拔等各项管理活动，保障司法职业人员的专业水平。[12]

(2)相对均等财物统一管理。

相对均等化是用以解决目前司法体系中存在的不同地区法院、检察院待遇差别巨大的现象。待遇相对均等化是司法体系用以保障司法人员安心执业之根本。相对均等化是指同经济发展状况、公共供给能力相适应，重点在消除省会城市与县市之间收入的差别待遇，所以相对均等化应该以现有省级司法部门收入为标准，合理调配各级法院收入。相对均等化所保障的不仅仅是工资收入，同时也应包括各种福利待遇和为保障司法职能运行的各种装备和后勤配置。对于省级内部的这种财物统一管理，应该统一交由省级司法委员会管理。[13]

3.监督机制并行。

监督是保障司法公正必不可少的要件。对审判检查权行使的外部监督包括纪委监察、人民陪审员与司法、人民监督检察机关，人大监督等，并且检查、审判机关也应履行好公开义务，主动接受监督。在去“行政化、地方化”的过程中，基于完善司法体制的制度设计，党政法委密切监督，权力机关依旧发挥监督职能，其中以司法公开和陪审员制度为监督机制改革的突破点。[14]

(1)司法公开。司法公开是保障民主和法治，公民了解审判的重要渠道。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“推动审判公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书”这种做法一方面加大对法院审判合法、合理的要求，另一方面给予民众更多监督法院审判的机会。中国裁判文书网中逐步增加的最新案例公开体现了司法公开改革的步骤。省级统管中做好省内各级法院司法事务公开事项，司法案例对公众的解析是加强司法社会监督的重要一步。

(2)陪审员制度的改革。陪审员制度的改革也是司法民主的要求。关于陪审员制度也应该切实落实其在司法审判中的监督作用，“要扩大人民陪审员的数量和来源，建立随机抽选的机制，保障人民陪审员参审的权利，提高陪审员案件比例，切实发挥人民陪审员制度的作用”。在目前的法院审判中，“职业人民陪审员”现象严重，针对人民陪审员的改革是将监督机制深入到法院审判中的有效且必要的方式。省级内部推行陪审员抽选的机制合法化、有序化，保证省级内部司法程序的正当性，监督机制并行，才能保证司法改革按照既定目标实现司法公正。

四探索与风险预防并重

新制度的产生，对原有制度的改革，不仅能带来新的发展可能，同时也伴随着新的制度风险。[15]司法体制改革是对在我国运行已久的司法体制的改善，法检省级统管是其中一项较大的新的尝试。我国不同于美国，立法、司法、行政之间并非三权分立模式，司法体制去行政化，虽然司法独立性趋势加强，但同时如何做到与行政、权利体系的互相权衡制约，如何做到理顺中央与地方司法体系的权力分配，如何做到有序内部管理都需要进一步的探索。面对众多的难题，在试行改革的同时，也要预防新的风险的增长。

1.司法地方化预防。省级统管所可能导致司法地方化需要在设计制度之时就予以充分考虑。司法地方化主要表现为司法制度成为维护地方利益的工具。新的司法改革以省级为单位，实行省级统管必须严格新的司法地方化的循环往复。前文提出，笔者认为对于具体制度的涉及应该由主导与配套完善机制相结合，主要体现为司法委员会主导、拟垂直模式和监督机制，整个体系之内以司法委员会为主导，行政部门不再介入，人民代表大会和常务委员会发挥监督职能。因此，实行省级统管以后，地方法官的选任、财政的分配仍由地方负责，只是从行政部门转移到司法部门，不排除司法再次地方化，形成利益捆绑集团的可能。因此，在构建制度时应该充分发挥拟垂直管理的特性，构建好省级司法体系和中央司法体系之间的联系，拟出省级和中央司法之间权力关系及运行程序的改革方案；其次，对于司法人员的待遇、司法财政虽由省级统管，但有关规定应该由中央作出，并可考虑，由中央和地方按适当比例共同负担各级司法部门支出。

2.协调弱化预防。省级统管所要预防的另一问题为系统协调弱化，这种弱化包括各省际之间横向和中央与地方纵向的协调。司法改革后以省级统管为基础的司法体系具有拟垂直管理的特性，省级司法系统具有较高的自治性，省一级对县市级的司法部门具有人财物的管理权，并且以典型案例为指导，那么各省级之间的司法部门是否会以此高度自治性为理由而影响相互协调合作呢？中央与地方司法部门之间关系处理也应该同时推进相应的改革措施，一方面也可推行指导性案例，并且注重党政法委监督职能的发挥，另一方面在人财物放权上可保留部门权力由中央行使，如地方司法部门的财务可由中央承担适当比例。协调弱化会损害司法系统运行的整体效能，在推行省级统管时也应予以思考。

五结论

法检省级统管制度构建和试行是我国完善司法体制，追求司法公正的重要探索。就目前而言，法检省级统筹是我国司法体制改革的基础，法检省级统筹主要体现为人财物的统筹，用以克服其地方化、行政化、专业弱化等缺点，法检省级统筹的制度设计应该在具体的价值目标的指导下、在追求司法公正的价值目标时，将人财物逐渐统归省级司法部门管理，发挥主导机构和配套机构，内部负责和外部监管的协调作用，即积极探索又具备风险意识，是完善我国司法体制的重要实践。

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