多元合作何以实现——现代社会治理下的行业协会行动机制

于显洋,蔡斯敏

(中国人民大学社会与人口学院,北京100872)

·社会理论与社会建设·

多元合作何以实现
——现代社会治理下的行业协会行动机制

于显洋,蔡斯敏

(中国人民大学社会与人口学院,北京100872)

现代社会治理强调多元主体共同参与,多元治理意味着主体对于权力在内的各种资源存在相互依赖。参与治理的各类组织需要通过不断的沟通建立彼此信任的合作关系。行业协会作为市场治理领域的专业组织,是影响行业及市场秩序的主要力量。学界目前关于行业协会的研究大多停留在学科思维对行业协会性质及角色功能的认定,对行业协会行动机制研究有助于呈现现实治理语境中不同主体间关系变化的真实状态,这是未来行业组织及其他社会组织研究尚需关注的问题。

社会治理;行业协会行动机制;多元合作

20世纪80年代以来,伴随着各种非政府组织及社会力量的出现,社会治理格局呈现出多元化的格局。包括政府在内的各种治理主体在面对具体问题和危机时彼此之间是如何协调的?利益的差别和策略的考量对于治理主体决策的影响是怎样的?中共十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标和路线图,并指出处理好政府与市场关系是全面深化改革的核心问题。作为连接政府与企业的重要桥梁,行业协会在参与市场治理过程中究竟扮演着怎样的角色,政府与行业协会间真实的关系状态是怎样的?这是一个更加接近组织活动实践层面的的思维角度。

一、理想治理模式下的多元主体关系

“治理”一词最初是与“统治”同源,表示统治、控制和操控,在后来的演化过程中逐渐相去甚远。治理理论的主要创始人之一罗西瑙(J.N. Rosenau)将其定义为一系列活动中的管理机制。治理活动是由包括政府在内的各种活动主体所实施的具有明确目标的管理活动[1]1-2,主体多元化和非强制力量是治理概念中的本质特征。此外,罗茨(R.Rhodes)在其关于治理概念的六种不同定义中也提道:作为社会——控制体系的治理,它指的是政府与民间、公共部门与私人部门间的合作与互动,同时作为自组织网络的治理是建立在信任与互利基础上的社会协调网络[2]。全球治理委员会对治理的界定是,“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[1]4在治理层面,所有参与者地位公平,不存在权力和层级的隶属关系。

值得注意的是,20世纪七八十年代以来,全球大量非政府组织、公益慈善团体、民间机构的兴起,社会力量蓬勃发展,形成了公民社会概念的复兴。公民社会成为了国家权力、市场利益之外社会自组织系统,建立在“国家—市场—社会”之上的三分概念被广泛接受和探讨[3]。社会治理主体的多元化带来的是传统政府治理格局的转变,政府已经成为治理体系中的一员。作为国家与社会重要的沟通媒介——公共领域是一个独立于国家和社会之外的公共开放空间,其核心特质是“公共交往”[4]。公民个体、非政府组织、社区、协会等各种社会力量能够积极参与公共交往的对话体系中。既然是公共开放的空间,公共领域可以接受各种不同的声音和利益诉求,它可以形成独立于政府统治之外自我表达。同时,它还具有鲜明的批判性,实际上是通过交往沟通让不同的力量表达之间形成一种博弈协调的过程,最终让理性的治理方案浮出水面。

理想的治理理论强调社会治理的责任更多地赋予广大的社会第三部门,这也预示着国家与市场关系、公共部门与私人部门之间的关系发生了变化,特别是彼此之间的界限变得日益模糊。在现代社会多元治理体系中,以非政府组织等构成了不同于政府和市场的社会第三方治理逻辑。社会公共权力是治理过程中各类社会组织的命脉,而社会公共权力的核心特质是自治。由于权力责任关系的变化,参与社会治理的各个行动主体之间存在着明显的权力依赖。具体而言,社会公共领域问题的解决越发需要不同公共机构的共同参与,组织之间作为一个共同体在面对危机时必须相互依靠;同时为了达到目标,彼此之间必须交换资源、围绕目标进行谈判和协商。组织间交换的规则、资源分布及环境对于交换结果的影响不言而喻。

显然,治理状态下的主体关系既不同于传统政府主导下的社会管理,也不是“政府治理、公众参与”的诱导式治理方式,而是合作式的治理模式,即多元治理主体在平等基础上的共同治理。合作治理要求治理主体“基于特定的互惠性目标”,并在平等、自主的基础上展开合作,因而被视为一种真正的“民主”治理[5]。正如前文所述,由于转型期社会环境的复杂性和高度不确定性,在处理和应对社会风险时,要求边界开放的合作制组织出现。

中国当前仍处于政府主导下的社会治理,社会治理中主要参与主体及其关系的复杂性已经超越了传统国家计划或者市场调节的解决方式。而治理理论强调涉及集体行动的社会公共机构间存在权力相互依赖。这样的客观要求促使政府在面对具体领域治理问题与矛盾时需要不断地创新社会管理的方式和手段,特别是借助各种社会组织,发挥其特有的功能。在当前推进国家治理体系现代化的进程中,社会组织作为国家与社会、政府与市场之间的媒介,是社会公共领域的中坚力量,具有公共性的功能,在政府的授权下承担公共事务管理的职责[6]。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局是十八大以来党中央多次强调的。由此可见,对于社会组织的成长与发展,国家提供了有利的宏观制度环境和政策支持。制度和规则的建立为不同主体运作提供了一套参照标准,但是在面对具体社会困境时,政府以及各类社会组织又是如何实现角色分配,彼此之间利益考量与关系定位又是怎样做出的?治理过程中不同利益表达又是如何调适的?这些问题的提出都需要重新转换认识的思维。

二、学科—性质—功能:既有文献研究下的行业协会治理

行业协会作为重要的经济类中介组织,由于其鲜明的专业性、行业性属性特征,在市场经济不断蓬勃发展的社会背景下逐渐成为国家、社会及学术界关注的焦点。特别是在国家鼓励和提升中小微企业在经济社会发展格局地位的政策背景下,行业协会作为行业领域的主要连接和枢纽,覆盖了本行业主要的企业类型、尤其是广大的中小微企业。企业发展过程中遭遇各种瓶颈式的困境需要借助行业协会枢纽型社会组织提供动力和帮助。行业协会由于自身的运作机制,在信息提供、协调行动、行业规制、信誉生成等领域实现优势最大化,这更加凸显了行业协会在企业实际发展过程中的价值与地位。不可否认,在政府职能转变和经济转轨的过程中,行业协会在取得会员信任的基础上通过第三方治理机制形成了对于市场秩序的合理调节。

行业协会在参与社会治理的过程中发挥了怎样的作用?学界目前围绕行业协会治理的相关研究主要是按照学科研究视角下对于行业协会性质的界定的基础上去进一步探讨的。目前关于行业协会治理的主要研究集中在政治学和经济学,此外还有少量从历史学和法学的角度探讨组织性质及其治理机制。为了突出学科视角的差异,研究者在理论工具、分析路径、研究结论等环节带有一定的选择倾向性。与此同时,学科间的内在联系也在一定程度上存在着相互影响,这造成了对于行业协会治理认识的模糊。

一些学者采用政治学、公共管理等学科的研究视角和治理理论对包括商会、行业协会在内的各类行业组织展开分析和探讨。这其中包括陈剩勇[7],陈剩勇、马斌[8],马斌、徐越倩[9],吕再明[10],郁建兴[11],等等,他们在研究过程中主要运用公民社会、法团主义、现代化等相关理论,把行业协会参与社会治理与推动政治民主化等命题结合起来分析行业协会在治理中的意义。

另一类研究则主要在经济学的研究框架下认识行业协会的社会治理,代表性成果包括秦诗立、岑丞[12],等等。值得注意的是,在面对具体治理中行业协会与政府关系时,两种学科在承认既有制度环境对行业协会运作影响的基础上,实际上存在着一定的差异。政治学视角下强调的是行业协会完成社会治理应当在政府引导和调控的节奏下进行。经济学视角则更加注重阐述协会组织机制运作的独特性与优越性。这种来自协会组织内部机制是参与者重复博弈的结果,它可以实现治理的优化。当然,通过行业协会实现市场交易成本降低的优势也不能完全替代政府治理的。由此可见,行业协会处于联系政府与企业的社会空间,对于政府治理与市场治理而言都是实现治理的手段,彼此之间相互作用。这也在一定程度上影响了我们对于行业协会与政府及企业在具体治理环节关系的定位,出现了不同学科站在自己学科视野和立场上说话的情况。

此外,对于行业协会性质及其与商会概念的区别也是影响行业协会在社会治理中功能及角色发挥的一个重要因素。政府力量作用的客观制度环境,以及政府现有关于社会团体登记管理政策等因素,造成了目前学术界关于行业协会身份归属认识不清,也影响了我们对于现代市场治理环境中行业协会行动及其实际作为的认识。一般研究认为,政府自上而下推动组建的行业协会其性质更接近政府授权的行业管理机构,而企业自下而上自主组建的商会其性质更接近民间组织,当然还有关于商会是“半官半民”组织性质的表达[13]。与之相对应的商会组织,则应该利用其地区性、综合性特征成为政府与经济领域交往的纽带,形成与行业性治理组织不同的治理方式。这样更好地促使商会、行业协会在治理体系中嵌入政府—市场之中,发挥其应有的功能[14]。显然,现实中行业组织形态表现的复杂性已经超越了学理层面对于组织身份的界定。现实层面的政府、市场及协会相互交织的复杂性,学界对于行业协会等相关概念体系及运作逻辑认识的偏差等因素共同造成了目前对行业协会参与市场治理认识不清的研究现状。

三、回归治理真实状态:行业协会行动机制研究

不可否认,我们正处于高度不确定性和复杂性的状态里,由于社会结构性缺陷造成风险社会与危机事件频发是当下社会的一个既定事实。治理状态面对的新形势也正好对应我们生活其中世界的复杂性、动态性和多样性日趋浮现以及不同社会部门之间界限与关系变化。社会治理应当增强人的主动性、强调方式方法的灵活性,这些都是我们在改革和治理探索的过程中总结的经验。对于行业协会市场治理的研究,学术界也应当适度地转变研究思维和路径。

笔者认为,行业协会行动机制的相关研究是目前及未来学界应当深入关注和研究的问题。与既有文献对于行业协会治理探讨偏重宏观制度层面(制度环境与组织运作研究)和微观层面(通过个案研究阐述组织治理效用和行业组织能力评估等研究)相比较,行动机制是一个更加中观层面的研究路径。它思考的核心问题是行动者集体行动决策及其表现是何以形成的,具体关注的关键概念包括行动者、系统、权力、利益、策略及理性决策等内容。分析路径的延伸宽广,向上可以上升到行动者行动策略特征及行动逻辑,向下可以灵活地与各种组织合作现象及问题结合并做出阐释。

行动者行动能力分析的提出源于组织社会学法兰西学派。该学派在分析组织及其行为时不同既往的其他相关组织学派与理论(诸如制度学派、技术理性分析、资源依赖理论等),在关注组织行动时更加注重研究环境不确定性与组织决策行为间的关系。对于组织行动,可以理解为一种带有权力的社会行动。围绕行动背后作用的是各种权力关系,组织及其行动者开展活动实际是围绕行为交换而进行的各种讨价还价的协商关系,权力作用下资源的不对称关系是组织进行社会行动的主要动力[15]。行动机制重点关注的是行动者及其行动表现,它把行动者放置在一个系统中,来考察主体行动的特征及其作用方式。在行动系统中,不同的主体之间是存在着互动的,这些互动的发起源于行动者彼此的利益及现实资源环境等因素的具体考量。组织之间产生的交互关系以及集体行动背后实际上包含了丰富的权力、利益等因素的作用。面对人类社会交往作用的错综复杂性,行动机制研究在经验层面更加彰显行业组织与其他治理主体在实际治理过程中所呈现的状态及其作用机制。

在中国,特殊制度环境造成了组织层级高低与组织间关系依赖独立程度密切相关。总体而言,政府对于以行业协会为代表的社会自治力量采取的是一种管控式的思维方式。社团双重管理体制下政府的行政权力已经渗透行业协会生存发展的各个方面。但同时,康晓光等学者认为中国政府对于非政府组织的具体管理手段是多元化的,即“分类控制”方式。具体而言,国家会针对不同非政府组织在“经济和社会服务”以及“对社会稳定潜在威胁”采取不同的管理方式[16]。社会治理强调多元主体的合作,在合作的过程中会产生利益需求和分歧。事实上,由于政府、企业及行业协会之间在社会公共空间各自占有着一定的资源,彼此之间存在着权力依赖的关系。社会治理强调各个主体之间存在权力相互依赖,在彼此协商博弈的基础上形成有效的集体行动。值得注意的是,治理理论明确指出在寻求社会经济问题解答的过程中存在界限和责任方面的模糊,政府不是唯一的责任主体。这就造成在既有制度与规则之外,还存在着组织之间彼此联系的特殊方式。行业协会与政府的合作除了关注正式稳定的制度,还应当注重那些不太稳定的“规则”即策略。行业协会行动机制就是关注组织之间合作过程中策略的运用,以此来呈现更加丰富真实的治理格局和组织生存环境。目前众多关于行业协会(包括商会)参与治理的研究中分析探讨行动机制的较少,部分研究一定层面揭示了协会组织与政府间责任关系的模糊性,但是研究者在结合案例阐述行业组织与政府、企业等互动过程时缺乏较为详细的分析,只是对这种合作方式的一种描述和概括,这让读者无法有效了解三方协调机制形成的具体过程。

综上所述,行业协会行动机制更加能够深层次揭示现实治理环境下各个主体在参与中的状态及其行为背后的作用因素。治理环境下由于主体间界限关系的模糊是否造成了彼此在合作中策略的改变与调整。传统政府管控的思维方式需要得到转变,一切社会问题的解决都是社会参与主体共同作用的结果。因此,在社会治理过程中,所有的社会成员都必须主动地扮演起行动者的角色,通过这种角色的扮演去获得自我生存和发展的空间。这也创造了不同参与者彼此协商合作的可能。所以,在全球化、后工业化所带来的高度复杂性和不确定性的现实条件下,实现社会治理的良性运行的关键是要把具有不同利益追求分散的主体整合到一个体系。当合作成为社会治理的基本内容和行动模式时,也就自然会显现出积极特征。行业协会组织行动机制及其相关研究,涉及实现合作及利益博弈协调的问题,同时也涉及多元主体在合作中实现集体行动的问题。显然,这与社会治理的核心要义是相得益彰的,也需要结合社会治理不断深入展开。

四、结论与反思

本文回顾了治理理论的经典要义,多元主体实现合作协商共同应对治理难题是该理论关注的中心问题。在中国社会转型的当代,纷繁复杂的社会矛盾问题已经促使政府不断改变和调整原有权力责任一肩挑的角色。以行业协会等社会组织为代表的社会新兴力量的出现和快速成长推动了中国治理格局的变化。社会环境复杂性作用下不同治理组织间边界发生变化。在社会治理的空间里,权力责任的分配会随着主体间关系的变化而改变,同时由于不同治理主体掌握权力等资源的差异性也会影响它们在互动中的方式和效果。因此,对于行业协会行动机制的研究是不断适应社会治理环境变化的新要求。既有的关于中国行业协会参与治理的研究大多都是围绕学科既有的理论和研究路径对行业协会治理做出分析讨论,同时受制于制度环境和行业协会属性问题的影响,存在着对于协会角色及功能认识不清晰的判断。譬如有学者对行业协会及商会的分类及定位做了区分,将行业协会定位于行业领域专业化的市场治理组织,应当具体面向企业。但是受到体制政策因素的影响,政府对于行业协会的监管控制还是存在的。这对于行业协会与政府关系研究是一个困境:行业协会如果与政府走的过近会导致行政力量强大干预协会运作,同时可能滋生腐败;距离太远则可能造成协会一家独大,形成价格联盟或者市场垄断。因此,政府有必要对行业协会做适度的引导与监管。在实际治理层面,二者的关系如何保持一个较为合理的状态?这不只是学理或者政策研究应该给予解释的,需要不断地转换研究思维,更加贴合现实环境。因此,行业协会行动机制研究对于行业协会如何开展工作以及在治理中与不同主体合作协调机制的具体阐述是必要的。笔者认为,对于行业协会行动机制领域的相关研究,可以更加丰富地展现中国现有治理格局的状况,特别是有助于思考不同组织间行为关系形成及背后的作用因素。

现实治理环境的复杂性与不确定性需要我们不断地调整研究思维,以更加准确和真实地呈现社会主体间关系状态和运作机制。多元化的主体如何合作实现共同治理,行业协会运作机制的相关研究,对于我们了解认识转型中国日益丰富的组织关系现象提供了一个更加独特的视角。

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How to Realize the Diverse Cooperation—The Research on the Mechanism of Action of Industry Association in the Modern Social Government

YU Xian-yang,CAI Si-min
(School of Social and Population,Renmin University of China,Beijing 100872,China)

Modern social governance is emphasizing on diversity participation,which is based on the reality consideration on the changing environment and social order reconstruct during the social change.Diversity governance means the main body is dependent on each other with the resources including power.The organizations participating in the governance need to communicate and build up a trust relation for cooperation.As the professional group in the field of market governance,the industry association is a main power which has an impact on industry and market order.The academia on the research of industry association is mainly on the academic thinking of the nature and role of industry association function.Research on the mechanism of action of industry association is more helpful to present real relationship changes among multiple subjects in the social governance,it is also the research that industry association and other organizations need to focus on in the future.

social governance;mechanism of action industry association;diverse cooperation

C919

A

1009-1971(2015)02-0050-05

[责任编辑:唐魁玉]

2014-08-12

于显洋(1962—),男,黑龙江密山人,教授,博士生导师,从事社区治理、组织社会学研究;蔡斯敏(1985—),男,山西太原人,博士研究生,从事组织社会学研究。