对科学界定国有企业监管边界的粗浅探讨

徐波

对科学界定国有企业监管边界的粗浅探讨

徐波

本文试图在各地国资管理部门全面落实国有企业改革指导意见工作中，对界定监管重点与监管边界，及职责分工进行了初步思考，并对加强今后国有企业监管工作的思路进行了粗浅探讨。

国有企业；监管边界；思考

2015年8月24日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，这是新时期指导和推进中国国企改革的纲领性文件。《指导意见》共分8章30条，从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。国有资产监督管理委员会作为政府特设机构，代表国家履行出资人职责，在落实深化国有企业改革的指导意见中有着举足轻重的作用。

一、科学界定监管边界的重要意义

十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，我国国有企业改革的方向是建立适应市场经济和社会化大生产要求的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。经过二十余年的实践发展，我国国有企业已经基本建立了现代企业制度。全国人大十届一次会议以后中央和地方为理顺政府与出资企业的关系，相继建立了国有资产监督管理委员会，作为政府特设机构，代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。从实务工作来看，把国资委作为普通公司或企业的出资人是不够的，还要做好国有企业的监督工作。做好监督工作并不是要求国资委事事要求得很细，管得很细，不然容易造成政企不分、产权不清、权责不明，而是要将转变政府职能和创新行政管理方式结合起来，科学界定两者之间的关系。该由企业自行决定的事项由企业根据公司法等法律法规明确，为企业投资和生产经营活动创造更好的环境，促进经济持续稳定发展有着深远的影响。

二、监管边界的界定

（一）政府与国有企业的定位

政府一方面要履行社会公共管理职能，另一方面作为国有企业的国有资产出资人，与被出资企业之间存在着投资与被投资的关系。

1.总体上看，国有企业是政府部门进行宏观经济调控的重要手段，也是履行社会管理职能的重要延伸和补充。

政府的意志、职能和利益决定了国有企业的经营行为，基础性、战略性或事关国家安全等方面的国有企业受政府的影响尤其明显。国有企业作为一种生产经营组织形式，兼具营利性和公益性的特点。其营利性主要表现为追逐利润，这也是资本的天然属性――逐利性所决定的。其公益性主要表现为执行国家经济方针政策，实现国家宏观经济调节目标，引导社会资本和资源要素的合理流动，而且在执行过程中往往不以经济利益为首要目标。

各地为改善与提升当地经济投资环境，带动当地经济增长，主要采用的手段是通过国有企业加强基础设施投资建设。该类建设项目往往带有明显的公益性，投资大，期限长，收益少或基本上没有经济收益。资本有一个天然属性是追逐利润，民营资本是不会对没有直接经济利益流入的项目进行投资，而国有企业除了追求利润之外，还承担着履行社会职能，因此只能由国有企业负责基础设施投资建设。这一点是国有企业区别于民营企业或私营企业的显著特征。因此，从这一点上来说国有企业与政府总存在着千丝万缕的联系。

2.从经济法角度看，政府作为出资人，与国有企业之间存在投资与被投资的关系，监管重点自然而然要关注股东利益，包括企业经营效率、资产安全、收益分配等，这些可以通过相应的财务指标进行衡量。但政府也是一个特殊的出资人，不仅要关注企业的经济效益，同时也要注重社会效益、履行社会职责、党组织建设及贯彻落实政府部门方针政策等，这些可以通过相应的社会效益指标及具体的工作落实情况进行衡量。

虽然近年来国家提出公益类国有企业改革可以引入市场机制，可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励国有企业参与经营，从资本的逐利性来说必然要有一定的回报，民营资本才会考虑参与公益项目建设，但这势必会增加当地财政经济负担。从现阶段来看，给予民营企业合理的回报以吸引民营资本还是有较大的现实财政压力。

（二）监管边界的界定

1.投资人的权力与义务

（1）投资人的权力，《公司法》第一章第四条规定了公司股东即投资人依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。《企业国有资产法》第五十九条规定了对从国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入、从国家出资企业取得的清算收入等收入及相应支出应纳入国有资本经营预算。

（2）投资人的义务，①有限责任公司的投资人以其认缴的出资额为限对公司债务承担有限责任，股份有限公司的投资人以其认购的股份为限对公司债务承担责有限任。②公司投资人应该遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使投资人权利，不得滥用投资人权利损害公司或者其他投资人的利益，不得滥用公司法人独立地位和投资人有限责任损害公司债权人利益。③公司的控股投资人不得利用其关联关系损害公司利益。违反规定给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。

应当注意的是，在确定国有企业的监管重点、制定权力清单及监管边界时应根据企业实际情况分国有独资企业（公司）、国有控股公司及国有参股企业。由于政府对该三类企业的控制能力是不一样的，所以监管重点及幅度也应该有所区别。

2.国有企业的权力与义务

《公司法》第三条规定：公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。《民法通则》第八十二条规定：“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权，受法律保护。”国有企业对国家授予它经营管理的财产，享有占有、使用、收益和授权范围内处分的权利。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。

三、对今后国有企业监管工作的思考

根据指导意见，在深化国有企业改时应将企业按公益类和竞争类进行分类监管。国有企业身处各行行业，监管方式与方法及监管内容也应有所区别。对公益类国有企业应建立有别于竞争性企业的、有针对性的出资人管理制度，考核评价也应切合企业的功能定位，有必要实行“一企一定”。同时对该类企业实施有效的行业监管，包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置和行业限制，提高透明度，防止公益类企业利用垄断地位损害社会和公众利益。形成规范合理的与政府间的政策安排，以兼顾企业为社会服务和企业持续发展的双重目标等，政府对该类企业有帮助扶持的义务。总而言之，公益类国有企业终究也是企业，总要追求利润，这样企业才可以持续发展。

对于竞争类国有企业，政府既不应该干预企业的决策和内部事务，由企业根据市场环境自主经营，同时在机制上也更加市场化，要独立承担经济法律责任，面对市场竞争优胜劣汰，甚至破产退出的风险。但在关系国计民生的或是具有行业引领性质的竞争类国有企业应加强政策引导。

[1]刘方.对近期关于国有企业改革争论的思考.中国经贸导刊，2013年9月.

（作者单位：金华市自来水公司）