地方扩权好,但不能任性
2015-03-12
南方周末评论员 史哲
2015年全国两会,亮点之一要数立法法修订了吧?顾名思义,立法法是管立法权的法,在法律位阶上仅次于宪法,但比宪法法条更具体,因此可执行性与操作性更强。中国的人大制度也属于代议制民主。代议制的核心是立法权。管住立法权的意义是不言而喻的。
本次修订,亮点之一是地方立法权扩容:过往49个较大的市才享有的地方立法权,将扩大至全部284个设区的市。十八届四中全会决定提出,要“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”。两者的时滞才四个半月。
中国是单一制国家,但单一制并不能与中央集权划等号。在单一制下,中央完全可以通过权力下放,合理地划分中央与地方之间的权限。也就是说,单一制与地方自治是可以兼容的。地方立法权扩容,赋予这些设区的市以更大的自主权,扩大了享受地方自治的主体范围。
中国改革开放的成功经验是容许自下而上的尝试。包产到户是小岗村农民冒死自发搞出来的,上面看到这能让农民吃饱饭,遂以法律确认为“联产承包责任制”。上海证券交易所成立也遵循同样路径。邓小平为了定分止争,说“股市可以试一下,搞得不好,关掉就是了”,最终是搞起来了,当然没有关掉。
地方立法权与地方自治扩容,光大了上述自下而上的改革逻辑,是给地方改革进一步松绑,有利于调动地方改革的积极性,或将成为新一轮改革开放的起点。
随着孩子的身心成长,父母逐步把个人自治权还给孩子,孩子才能成长为自负其责的人,有健全的人格。父母也就不必事无巨细,为子女操碎了心。同样地,随着地方公共治理能力的上升,中央逐步把地方自治权限下放给地方,地方政府才能变身为自负其责的有限责任主体。中央政府也就不必事事兜底,为地方政府承担无限责任。
中国国土广袤、人口众多,南与北,沿海与内地,情况千差万别。基础性法制当然需要统一,一则维护单一制,二则降低交易费用,但如果本属于地方自治范畴的事项都务求全国一律,那就过度了,反而会增加不必要的交易费用,并有损于单一制的效能。
在这个意义上,地方立法权下放与地方自治扩容,远远没到结束的时候。理论上,任何市、任何设有人大的地方,长远看都应被赋予合适的地方立法权。因为地方人大,作为民意机构,理应反映本地民众的意志,理应享有相应的立法权。如果只有设区的市才有地方立法权,势必激励未设区的市纷纷设区,以获得入门券,这就会造成公共资源的浪费。
话得说回来,地方立法权与地方自治扩容,有可能出现两个问题,一是过度立法,造成法网过密;二是立的法与上位法冲突甚至违宪。这就需要完善合法性合宪性审查的机制。没有这个配套,地方立法权扩容有可能侵犯人民财产与自由权利,成为祸害。