摸底地方债

南方周末记者 冯禹丁 张玥 南方周末实习生 欧阳柳依 顾开贵 发自北京、广州

债务金额多报一点还是少报一点，政府负责兜底的比重调高一点还是调低一点，对于地方官来说，这关系到的是当地经济下一步的发展腾挪空间，尤其是在经济换挡降速、财政收入也连续放缓的“新常态”的当下。

“中央对地方政府债务的管理，能不能多给点出路？”2015年3月8日上午，十二届全国人大的一个小组会议上，南方周末记者见到一位来自中部地区的市长就地方债问题向财政部一位副部长进言。

这位市长说，目前中央对地方债管理很严，首先是控制总体规模，其次还债之前要拿出预算，再次要化解存量债务。但目前地方政府面临两大“要命的”问题，一是存量债务怎么办，“地方政府的预算盘子中央是知道的，尽管给了这个口子，现实性有多大呢？能够化解吗？何年何时？”二是一部分在建的工程资金链如何不中断，“（某重点项目）我已经花1个亿，5个多亿要继续花，但既不允许搞政府融资平台，又不能按企业贷款的办法作为政府投资，到底怎么办？你们说发地方债券，但是只能到省一级人民政府，那么市县这一级的在建项目怎么办？”

“我感到这个出路给得不宽，很窄，有时候可能有点走不下去。”他说。

面对地方官员的直言，之前也做过地方官的这位财政部副部长回答说，“你说的都是对的。实际上刚才你提到后面这两个问题，都已经有办法。在建项目银行会继续放贷，存量债务我们允许发新债替换旧债，规模还可以。”

虽然他并未就此具体说明，但据经济观察网3月6日报道，财政部已经批复了3万亿的存量债务置换，其中1万亿的额度已经批复到各省财政厅。这一消息在资本市场上广为流传，但财政部尚未对此做出回应。市场分析认为，若能把原来融资平台期限短、利率高的债务置换成低成本、期限长的债务，可以降低地方债的期限错配风险。

这样的对话，在两会期间并非孤例。敏感的地方债问题，在今年两会上被数位地方代表提及，财政部长楼继伟在新闻发布会上也首先被问及此事，大背景正是中央正在进行着一场地方债摸底。

多报还是少报，是一个问题

对这次财政部摸底地方债的目标——将地方债“纳入预算管理”的不同解读，决定了地方政府的不同选择。

2014年10月23日，财政部下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知，要求各省直辖市自治区财政厅（局），按三类统计口径分类填报2013年6月30日至2014年12月31日的新增债务，以及之前的旧债务在这一时间段的增减变化，并于2015年1月5日前上报给财政部。三类统计口径分别是地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

这一纸通知让全国的地方政府官员们陷入了纠结权衡之中。

对这次财政部摸底地方债的目标——将地方债“纳入预算管理”的不同解读，决定了地方政府的不同选择。一种解读认为，地方债纳入预算管理后，中央会适当考虑各地的债务情况，给予其相应的发债额度，或者多给债务负担重的地区一些转移支付，以避免债务违约。

这种解读无疑会激励地方政府多报债务数字，类似的情形发生在1998年中国人民银行处置商业银行不良资产时，商业银行的不良贷款率一年内从33%飙升到41%。

另一种解读认为，此次摸底是中央为了让缺乏管控、一团乱麻的地方债变得公开透明和可控，要将地方政府自行发债配额和政府信用挂钩。政府信用与债务率密切相关，如果未偿债务规模过大，地方政府发债配额将被降低，相关人员还将承担责任。2014年10月国务院发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》中也提出，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，政府主要负责人要作为第一责任人。

“我的观察，中央没有要替地方埋单的意思，不仅没有，而且是要地方政府自己讲清楚债务自己扛的意思。”海通证券高级策略分析师陈瑞明对南方周末记者说。

1月5日大限之后，财政部一直没有公布地方上报债务的汇总数据。但从媒体的报道和财政部随后的一纸通知来看，地方政府的选择应该是多报了债务。

新华社旗下《经济参考报》1月5日的一则报道称，其从多省财政部门和城投公司人士处获悉，地方在上报数据时倾向于做大现有债务的盘子，致使从上报的结果看，近期政府债务激增。

而在1月29日，财政部印发了《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》，指出此次地方债清理甄别工作中，一些地方存在债务数据错报、虚报等问题，要求各地进一步核实，“重点核查是否存在将不应由政府偿还的企事业单位债务调为政府债务、将以后年度拟举借的债务列为存量债务、多报合同金额、重复统计等情况”，自查结束后于2015年3月8日前将存量债务清理甄别结果上报财政部。

3月7日的政协会议上，全国政协委员、国家审计署原副审计长董大胜在发言中说，“一些地方政府倾向于多报地方存量债务，使这些地区的地方政府债务增速较快。债务增速数据飙升的背后，不排除地方政府把一些本不该纳入地方政府债务的债务也纳入到这个范围内，这是个值得注意的倾向。”

更直接的佐证是，3月6日的两会新闻发布会上，财政部长楼继伟在回答关于地方政府抓住最后机会多报债务，地方债规模是不是出现了一个“激增”的提问时，并未否认这一说法。“我觉得你好像是做过财政工作的，特别理解各个地方的心理。”他说，“你的心理摸得很准，但是审计的时候各地是不是尽量搞得少点，这次甄别工作布置后，他们是不是就多报一点？”

楼所说的审计数额是指上一次审计署对截至2013年6月份全国政府债务的审计结果，总额17.9万亿的地方债盘子中，地方政府负有直接偿还责任的债务10.9万亿，负有担保责任的债务2.7亿，可能承担一定救助责任的4.3亿，分别占比61%、15%和24%。

更早的2011年，审计署首次对地方政府性债务进行审计，结果是截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。

某沿海发达省财政厅人士告诉南方周末记者，该省综合各方面因素的上报数据比真实的债务还要“略微少一点”，而且他认为80%以上的省市都会少报一点。但即便如此，各省汇总数据还是大大高于之前的审计数据。

债务结构里的玄机

“金融机构希望借助这次甄别把它的贷款都列为地方政府直接偿还债务，通过各种渠道向政府和部门反映，甚至跟地方政府游说。”

截至目前，财政部和全国绝大多数省份都没有公布本次地方债上报的数据，但有一个省例外。

2月9日，海南省在其2014年预算执行报告中披露了海南省政府性债务余额情况：截至2014年末，海南省政府性债务余额1719.0亿元，比2013年6月底审计的债务余额增加了21.84%，其中政府负有偿还责任的债务1448.9亿元，占84.3%；政府负有担保责任的债务120.4亿元，占7.0%；政府可能承担一定救助责任的债务149.7亿元，占8.7%。

相比上次审计署数据，海南披露的债务数据有两个显著变化，一是债务总量在一年半之内增加了21.84%，快于2014年海南GDP的增长率8.5%；二是政府负有偿还责任的债务占比从74.5%上升到84.3%，而政府负有担保责任的债务从15.96%下降到7.0%，政府可能承担一定救助责任的债务占比从9.57%下降到8.7%。

也就是说，应由海南各级政府来偿还的债务比例显著上升，但举债主体不是政府部门但政府负有担保责任或一定救助责任的债务占比则显著下降——这部分债务包括城投债、融资平台债务等。

长安信托常务副总裁陈英2月初在中国财富管理50人论坛上表示，截至去年底，地方债归类已与上述审计署数据发生很大变化，“据了解在2014年未公布的数据中，第一类政府要承担的占90%，第二类政府部分承担的占6%，第三类政府有救助责任的大概占到3%到4%。”

地方政府调整上报债务结构，是由于财政部规定，直接政府债务可以用政府预算收入偿还或者转换成地方政府债券，一些地方政府融资平台发行的债券则将转变成正常的公司债。“政府具有一定救助责任的债务，如果按现在细则，很可能政府不管了。”一位中部省份的城投人士告诉《经济参考报》。

据《华尔街日报》报道，当前信托公司、银行、证券公司和其他金融机构忙着为获批的地方政府融资平台扩大信贷额度，前提是政府承诺将这类信贷归入政府直接债务中。

而之前，地方政府为了卸责，则倾向于向审计署少报直接债务，将这类债务上报为或有债务。

“金融机构希望借助这次甄别把它的贷款都列为地方政府直接偿还债务，通过各种渠道向政府和部门反映，甚至跟地方政府游说说中央会豁免地方债务、债务越多今后中央核定的发债规模会越大等等，严重干扰了债务甄别工作。”西部某省财政厅预算处人士告诉南方周末记者，“下级政府也在猜测上报债务大小对今后的影响，怕政策会变化，怕影响当地利益。”

摸不清楚的地方债

当地政府想把地铁公司定为政府性债务是有办法的，把它定为非政府性债务，也可以找出无数条理由。

地方与中央此种博弈的根源在于，过去地方政府无法自行发债，只好通过融资平台、城投公司等企业负债渠道，融了大量资金用于政府开支和公益性项目，在技术上这部分负债实际上很难甄别是否为政府债务。

“中国的地方政府债务最复杂，最难统计清楚，原因在于中国政府拥有庞大的国有企业部门。”上海财经大学教授郑春荣对南方周末记者举例说，北京的地铁在票价“2元”时代长期政策性亏损，可以算作地方政府债务。而香港地铁收费高，港铁公司还能盈利。现在假如某市要修一条地铁，那么地铁公司债务算不算政府性债务，要看其投资回报能否偿债。

“但这个问题实在不好回答，因为投资预期回报受许多因素影响。当地政府想把地铁公司定为政府性债务是有办法的，把它定为非政府性债务也可以找出无数条理由。”郑春荣说，“地方国有企业可能是政策型企业和市场经营企业两者的混合体，这样区分地方政府性债务和企业市场化债务，就较为困难了，因此有操弄的空间。”

事实上，大多数地方政府及下属部门控制的城投公司等融资平台都存在身份模糊、债务难以甄别的问题。据《经济参考报》报道，多地城投公司上报两套债务数据，这两套数据最大相差30%。

目前财政部正在对地方上报的债务进行逐笔审核，但市场人士并不看好结果。“有些数据本身就是模棱两可的，如平台公司投向非城市建设项目和公共设施项目的资金，算政府债务还是其他债务？”

江苏省镇江市国资委副主任谭浩俊则对南方周末记者说，“并不是说甄别办法本身存在什么问题，而是地方可能不会按照要求上报，上报的数据本身有问题，甄别得再认真也不可能是一个非常准确的数据。”

陈瑞明曾在2014年对地方债做过专门的草根调查和研究，他也深感地方债难以调查清楚，“很多是或有负债，比如当地人大批准的政府对公用事业企业的债务担保，但这些企业本身有现金流，到底需要地方政府兜底的债务有多少，就看你概念上怎么界定了，有很多的操作空间。”他认为，地方债规模成谜，根源在于缺乏关翔实可靠的基础数据，“现在的数据都是层层上报来的，只有等将来政府有了资产负债表，这个问题才会比较清晰”。