进一步推进陕西省行政审批制度改革的思考和建议

2015-03-11刘培仓王彩梅王坤

陕西行政学院学报 2015年1期

刘培仓　王彩梅　王坤

摘要：深化行政审批制度改革、加快政府职能转变是行政体制改革的重点任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是当前全面深化改革的关键环节。2011年以来，陕西省数次清理调整，使行政审批事项大为精简并取得了一定成效，但同时还存在不少问题。进一步推进陕西省行政审批制度改革，须从加强行政审批改革的统筹规划和安排，完善创新行政审批体制，取消和下放行政审批事项，运用法治思维和法治方式推动行政审批规范化，完善创新审批机制，大力推进行政审批集约化、标准化，健全完善行政审批监管监督机制，以及充分调动社会力量，发挥群众作用，化解改革阻力等方面整体推进，以促进政府职能的进一步转变。

关键词：行政审批制度；审批体制；政府职能

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.001

在党的十八大提出建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的基础上，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》清晰界定了政府职能，即宏观调控，公共服务、市场监管、社会管理、环境保护，并提出要加快转变政府职能，加快简政放权和行政审批制度改革，把该放的权力放掉，把该管的事务管好。深化行政审批制度改革、加快政府职能转变是行政体制改革的重点任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是当前全面深化改革的关键环节。

一、陕西省行政审批制度改革的总体情况和取得的成效

（一）陕西省行政审批制度改革的总体情况

2001年以来，陕西省逐步展开行政审批制度改革工作。2003年《行政许可法》颁布后，省委、省政府高度重视，省行政审批制度改革工作领导小组及其办公室把落实《行政许可法》作为工作的标准，以实施《行政许可法》为契机，加快了行政审批改革步伐，加大改革工作力度，清理调整审批事项。从2001年到2011年共五批次清理调整审批事项，使行政审批事项大为精简。通过开展 “三清”工作，依法规范行了行政审批设置权；同时，规范审批程序，推动法律法规落实在具体许可环节之中；改革审批方式，促进审批服务高效、便民；推行审批公开，强化社会监督；注重加强理论研究，积极开展法律配套制度建设。上述一系列的改革措施对转变政府职能、强化服务意识、创新政府管理方式、提高办事效率、改善发展环境、从源头上预防和治理腐败等，都发挥了积极的作用。

2013年以来，陕西省加快推进行政审批制度改革各项工作，在认真贯彻落实国务院取消和下放行政审批事项的同时，积极推进清理行政审批事项、简政放权工作，提出了力争到2015年使全省行政审批事项在现有基础上减少三分之一以上，使陕西成为审批事项最少、审批效率最高、收费标准最低、服务质量最优的省份之一的目标。根据党的十八届三中全会关于深化改革的最新精神，在充分调研的基础上，省政府印发了《关于深化行政审批制度改革推进简政放权工作的实施意见》，明确了行政审批事项清理的“五个原则”和“九条标准”，促进了行政审批事项清理工作的规范化、制度化。统计显示，全省59个省级部门除6个部门没有审批事项外，其余部门共有行政审批项目1056项。经过三轮取消下放，审批事项减少到834项。再经省法制办对53个部门的834项逐项进行合法性审查并继续清理后，减少到目前的52个部门共计721项，精简比例达31.72%。

同时，为了锁定各部门行政审批事项“底数”，广泛接受社会监督，7月1日，省审改办在《陕西日报》上公开了拟保留的721项行政审批事项的审批部门、项目编码、项目名称、项目类别。目前，省级各部门正在根据省审改办公开的内容，逐项完善设定依据、审批对象、承办单位、办理时限、收费依据及标准和审批流程图，并在各部门门户网站上公开。下一步，将根据征求到的意见和建议，再取消和下放减少一批行政审批事项，形成省级部门行政审批事项《汇总目录》并实行动态管理。

（二）陕西省行政审批制度改革取得的主要成效

1. 有效推动了政府职能的转变。通过取消审批事项，向市场放权，进一步规范了政府管理行为，促进了政府与市场之间关系的厘清和理顺，促使政府各部门逐步将工作重点转向了加强业务指导、强化市场监管、注重政策研究等方面，在一定程度上改善了过去重审批、轻监管的现象，有效解决了职能交叉、办事推诿扯皮等问题，促进了职能配置的优化和部门职责理顺；通过向社会放权，促进了政府与社会关系的理顺，促进了行业协会、中介组织等社会组织的培育和发展，锻炼和提升了社会主体的治理能力，促进了社会力量在管理社会事务中作用的发挥，推动了社会的和谐发展；通过向基层政府放权，充分发挥了下级政府就近管理、便民服务的优势，促进了公共事务管理的扁平化，推动实现群众出门办事的短平快的目标。

2. 促进了政府机构改革和组织机构的优化。机构是行使职能的平台，是行政体制的载体。合理的组织结构是政府有效治理，推进国家治理体系有效运转和治理能力提高的重要保障。在新一轮的机构改革中，陕西省严格按照中央、国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见，以行政审批制度改革为抓手和契机，把减少规范行政审批事项和转变职能、精简调整机构紧密结合，在大量审批事项下放的同时及时调整机构设置，目前已完成的新一轮省政府机构改革中共调整职能327项，核减内设机构57个，减少编制632名，进一步优化了组织机构，促进了政府职能转变的固化。

3. 激发了市场和企业的活力。通过推进简政放权工作，为市场松了绑，为企业加了力，为创业清了障，有效调动了各类市场主体的积极性。从2013年下半年开始，省工商局在陕西省开展了工商登记制度改革试点工作，推行注册资本登记制度改革，放宽了注册资本登记条件，实行了先照后证，将原来130多项工商登记前置许可项目减少到27项，其余全部调整为后置许可项目。推行工商登记制度改革以来，进一步放宽了市场准入条件，降低了创业门槛，激活了民间投资。2014年上半年，全省新登记注册各类市场主体13.95万户，同比增长50.97%，其中以私营企业和个体工商户占比最大，分别达到3.74万户和9.46万户，新增私营企业注册资本1629.52亿元，比去年同期增长238.5%。

4. 把权力关进制度的笼子，促进了廉洁政府建设。行政审批是行政权力最为集中的领域。行政审批过多过滥，不仅影响市场在资源配置中作用的有效发挥，抑制社会投资创业积极性，增加交易成本，也为权力寻租提供了空间，是滋生腐败的一个重要根源。[1] 通过简政放权，深化行政审批制度改革并实施权力清单制度，很大程度上阻断了权力寻租的渠道，更好地制约了政府的权力，以制度重构的方式把权力关进了制度的笼子，为从源头上治理腐败提供了制度保障，极大地促进了廉洁政府的建设。

5. 方便了群众办事，促进了服务型政府建设。通过简政放权和优化审批流程，不断创新服务方式，改进服务手段，方便了群众办事。如：渭南市针对机动车辆快速增加的实际，将市级公安机关负责的车辆牌照发放、审验、机动车驾驶证理论考试、换证等业务下放到县区，方便了群众办事，节省了办事成本，有效杜绝了市级车管所因长期业务量大而形成的办事效率不高以及不时出现的车托等腐败现象。虽然只是审批流程的优化和调整，但由于直接面对千家万户，受众面广泛，让广大群众切身感受到了简政放权带来的实惠和方便，使服务型政府的建设迈出了坚实的一步。

二、陕西省行政审批制度改革中存在的主要问题

经过数轮行政审批项目清理和改革，陕西省行政审批制度改革虽然取得明显成效，但也应清醒地看到，改革总体上还滞后于经济社会发展，仍然存在不少问题，主要是：

1. 行政审批项目仍然过多。（1）行政审批项目仍有下放和调整的空间。目前省级52个部门共有721项审批事项，非行政许可项目235项，仍然偏多。一些部门利用“红头文件”、规章制度等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定等形式变相设置审批事项，导致企业和群众对改革的实际效果感受不明显。（2）仍存在行政审批权的重叠交叉。由于行政审批职能的设置散见于各部门法律、法规之中，加之有些部门之间职责交叉，上下层级职能趋同，仍存在审批环节和层级过多的问题。

2. 一些部门重视不够，配合不力。一些部门对行政审批制度改革的重要性、紧迫性、艰巨性和长期性认识不足，瞻前顾后，对涉及本部门利益的行政审批项目不愿减、不愿放，工作进展不平衡；一些部门只求取消和下放的数量达标，不注重质量，取消和下放事项只是一些“皮毛”，“筋骨”性事项较少，存在放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放的现象。

3. 少数部门服务意识不够强，事中事后监管较薄弱。个别基层单位工作人员服务意识还不够强，办事拖拉，效率低下，群众和企业对深化行政审批制度改革的呼声比较强烈；放权后监管力量不足、监管手段缺乏，信息资源不共享，简政放权与监管协调的推进机制未建立；个别上级政府已明令取消的行政审批事项，基层还在实施；一些部门已经习惯了用审批方式管理经济社会事务，审批事项取消后，探索、掌握有效的管理办法还需要一个过程。

4. 行政审批机制需要健全和创新。近年来，行政服务中心已成为巩固深化行政审批制度改革、改善投资环境、提高行政效率、方便企业和群众办事的重要载体和地方政府改革以及机制创新的新平台。但是，陕西政务大厅建设大大滞后于改革发展的需要，有些审批项目应进入政务大厅而未进入，有些进入的又撤出，政务大厅管理薄弱；一些地方的政务大厅形同“收发室”，没有后台审批功能，不能实现一站式服务；大厅个别工作人员素质偏低，精神状态不好，业务不精，能力不强；社会组织发育不健全，与审批事项相关的配套服务不到位，一些需要中介机构评审、鉴定、检测等的服务项目进驻不到位，无法形成完整的服务链。

5. 行政审批的监管监督机制需要健全完善。一方面，由于相关法制不够健全，一些审批规定不够严谨，造成审批责任不够明确，实施审批机关的自由裁量权幅度较宽，缺乏行政审批项目从受理到办结的每一个环节的有效监督。另一方面，对审批事项下放后的运行情况缺乏必要的监管。行政审批运行的监管监督机制不健全，使得行政审批改革的效果不尽如人意。

6. 一些深层次问题需要研究解决。由于《行政许可法》没有对行政许可事项和非许可审批事项规定明确的原则和标准，致使行政审批事项的定义和边界不清晰。在清理过程中，绝大部分部门都存在许可事项、非许可审批事项和日常管理事项混淆不清的问题，特别是非许可审批事项设定依据不清、设定权限混乱、审批期限不明确、自由裁量权过大、审批方式不规范、缺少有效的法律责任约束等。

三、进一步推进陕西省行政审批制度改革，推动政府职能转变的建议

（一）加强行政审批改革的统筹规划和安排

要进一步统一思想，提高认识。教育和引导各级干部尤其是部门主要领导干部把简政放权作为转变职能、建设服务型政府的突破口和头等大事来抓，增强行政审批制度改革的责任感和使命感，做改革坚定的拥护者、支持者和实践者。同时，作好统筹规划，进一步加强组织领导。

1. 做好执行层面的顶层设计。要统筹做好中央下放的各项审批事项的承接工作，确保取消和下放的审批项目落实到位，要强化动态管理，防止监督“缺位”、管理“真空”。

2. 在明确陕西省审改工作近期目标的基础上，制定与经济体制、行政体制、社会治理等改革相适应的中长期目标。要把握好放权的进度，注重放、接、管的协同推进并制定完善相关的配套政策。

3. 进一步理顺工作体制、加强组织领导。针对目前陕西省行政审批制度改革工作牵头单位不统一（目前省上和大部分市区审改工作牵头部门在机构编制部门，渭南、安康、延安和韩城市在政府法制部门或其他单位），管理体制不顺，上下不对应，缺乏统一指挥的问题，应统一审改工作牵头部门，同时，加强市县编办力量。建议常设一个由省编办牵头、综合监察、法制、改革、财政、政务服务管理等部门的力量组成的权威部门，牢牢掌握改革的主导权，切实破除行政审批改革中的部门利益，按照改革的内容和要求，进一步明确职责，分工负责，系统推进，形成合力，引领整个改革进程。

（二）完善创新行政审批体制

1. 理顺政务大厅管理体制。要加强政务大厅的建设规划和组织管理，建议改变以往由省财政厅部门管理政务大厅的管理体制为省政府综合管理。

2. 进一步优化审批权力，创新审批体制。在陕西省2014年省级部门行政审批事项《汇总目录》确定公布的基础上，根据《行政许可法》提出的“相对集中行政许可权制度”，推进和完善部门行政审批服务职能向一个科室集中，部门行政审批服务科室向政务大厅集中，部门行政审批项目能进必进、进驻中心落实到位、集成整合在同一个政务大厅的运行体制。

3. 逐步将多头多部门行政审批事项尽量归并至一个行政机关行使。要使行政审批真正形成整体性的组织管理、一体化的业务运作、无缝隙的对外服务这样一种新的行政权力运行格局，实现行政许可权运行的根本性变革。

（三）加大改革力度，进一步取消和下放行政审批事项

1. 按照应减必减、该放就放的原则，进一步取消和下放审批项目。要注重取消和下放更多“含金量”高、对市场和社会影响大的审批事项，要更加注重放权的质量，特别是要逐步减少对投资项目的层层审批，以激发社会投资创业的积极性。[1]

2. 建立取消下放行政审批项目的审查制度。要进一步明确取消下放行政审批项目的法治管理原则，按照有关规定，对提议取消下放的行政审批项目，进行合法性审查和有效性评估，以此为依据决定行政审批事项的取舍，同时确保法律法规规章和部门规范性文件规定的一致性，使得行政审批事项的取舍既于法有据，又能够顺利实施。

3. 重视和加强基层审批能力建设。审批权限的下放要与基层审批能力建设相匹配，审批项目改革中事权的下放要与财权、要素配置权同步推进，并在推进中加强指导和协调。

4. 全面取消省级非行政许可审批事项。要按照国务院的相关要求，对省级部门现有的非许可审批事项进行全面清理、调整和取消，全面取消面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项，将面向市县政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。个别确需继续实施的，经严格论证后暂时保留，允许在一年内通过立法调整为许可事项。

（四）运用法治思维和法治方式推动行政审批规范化

1. 严格审查新增行政审批项目。要积极推进行政审批规范化建设，制定行政审批项目设定和管理办法。严格控制新增审批事项，部门新增行政审批项目，必须于法有据，并严格按照法定程序进行合法性、必要性、合理性审查论证。

2. 进一步简化和规范保留的行政审批项目。扎实推行各级政府及其部门权力清单制度，保留的行政审批事项一律向社会公开，并依法公开权力运行流程，明确审批权力的主体、依据、运行程序和监督措施等。同时，按照公开透明、便民高效的要求，依法进一步简化和规范审批程序，优化流程，提高效能。[2]

3. 建立审批项目跟踪考评动态管理机制。由省编办牵头，定期对实施的省级行政审批项目进行全面清理。对审批设定依据被废止、修订或国务院予以取消或调整的，与现实管理要求不相适应、难以达到管理目的的，取消、调整或下放后效果不好的，以及随着经济社会发展相关法规确定的事项难以适应的，由相关部门提出意见，按法定程序予以取消、调整、收回管理权限或提请修订相关法规，并及时向社会发布。[3]

（五）完善创新审批机制，大力推进行政审批集约化、标准化

1. 强化管理，充分发挥政务大厅的服务作用。要大力加强陕西省政务大厅建设的统筹规划，进一步加强基础设施、配套制度建设和组织管理，强化业务培训，提高工作人员素质和能力，大力提升政务大厅一站式服务的水平和能力。

2. 推动行政审批的集约化。在审批权集中行使的基础上，以科学、规范、方便、高效、透明为目标，以统一的服务平台为载体，充分利用现代信息技术，创建服务链完整的，集审批、服务和监督为一体的政务服务新机制。

3. 推动行政审批的标准化。要研究制定集约化审批机制的管理框架，要引入标准化理念对审批事项进行系统的全方位的规范化设计和管理。要研究并逐步制定涉及行政审批基础性规范标准、行政审批咨询规范标准、审批办理的规范标准和监督检查的规范标准。[4] 通过这些管理规范的实施最终实现服务质量的标准化、服务方式的规范化、服务过程的程序化和透明化。

（六）健全完善行政审批监管监督机制

1. 在放权之后加强监管，要“放”“管”结合，以“管”促“放”。要健全事中事后监管机制，采用日常监管、综合监管、联动监管等多种监管方式，明确不同类别监管的责任主体、监管职责，分类制定监管工作规范和标准。同时，要建立相应的惩戒管理制度。

2. 加强对行政审批权力行使的监控。要建立运用电子监察、视频监控、服务对象评价、义务监督员监督、民意调查等多种手段、多方共同参与的审批权力监督管理体系。

3. 完善行政审批责任追究制度。要明确责任追究主体、追究情形、追究结果并重视追究结果的运用，防止利用行政审批权“设租”、“寻租”。

4. 积极探索建立行政审批制度改革综合评价机制和考核指标体系。要定期进行考核评估，以评促放，以评促改，促使政府正确履职、高效履职、廉洁履职，进一步推进廉洁政府、服务型政府建设。

（七）充分调动社会力量发挥群众作用化解改革阻力

1. 依靠专业力量。建立由人大代表、政协委员和法律、政策研究、行业管理等方面的专家组成的第三方评估机构，研究论证审批项目的取消、调整并提出相关建议供决策部门参考。

2. 发动群众参与。要广泛收集群众的意见和建议，通过公布草案、征集意见、公开听证等多种方式，确保审批事项调整的科学性和必要性。

3. 培育规范社会组织。在政府退出的管理领域，积极培育社会组织承担管理职能、提高承接能力。要进一步放宽准入条件，加强政策扶持，提高社会组织提供公共产品和服务的能力和水平。同时，加强引导和规范，促进社会组织健康发展。[3]

参考文献：

[1]魏礼群.继续深入推进行政审批制度改革[N].人民日报，2014-

07-30.